基于网格化管理基础上的北京城市运行“一网统管”研究

习近平总书记高度重视城市治理体系和治理能力现代化建设。他多次强调，一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫，要抓好政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”，将“两张网”建设作为提高城市现代化治理水平的“牛鼻子”工程。贯彻落实好习近平总书记关于城市运行“一网统管”的指示要求，结合各地工作实践，明确北京城市运行“一网统管”的概念定义、基本内涵和推进策略，具有十分重要的现实指导意义。

一、精准把握城市运行“一网统管”的内涵要求

（一）推进城市运行“一网统管”，是新一轮科学技术创新发展与城市治理需求紧密结合的必然产物

当前，新产业革命、技术革命方兴未艾，5G、大数据、物联网、新能源、人工智能、生物工程为代表的新技术、新产业迅速崛起，引领和带动经济社会发展呈现深刻变革。特别是新冠肺炎疫情发生以来，新一代信息技术蓬勃发展，快速应用到城市生活的方方面面，催生了数字化、网络化、智慧化的公共服务新模式和城市治理新理念，为攻克违法建设、交通拥堵、“马路拉链”、违规渣土车、非法小广告等治理难题提供了一系列新渠道、新方案。比如，云计算能力快速提升，给城市运行海量数据的分析和汇集提供了支撑保障;5G等远程传输技术的发展和应用，给感知数据、视频资源等海量数据的实时传输、无线传输提供了可能;人脸识别、车牌号识别、动作识别等视频分析技术的发展，为精准识别、快速查处违法违规行为提供了有效渠道，探索了城市管理领域非现场处罚的可能性和可行性。

（二）推进城市运行“一网统管”，为加快实现城市治理体系和治理能力现代化提供了重要支撑

习近平总书记多次做出重要指示，强调城市治理要向全周期管理和智慧化升级转变，努力探索超大城市现代化治理新路子。现代城市是一个复杂的巨系统，城市运行则是维持城市正常运作的相关事宜，包括市政、环卫、园林、交通、水务、电力、燃气、供热等城市基础公共服务设施及其所承载的服务和管理。推进城市运行“一网统管”，就是要通过科技赋能城市治理，充分发挥人工智能、大数据、物联网、5G等前沿技术作用，推动“科技+管理”模式，贯彻全流程精细化管理、全生命周期管理理念，实现城市运行动态变化的实时感知、智能研判和高效处置，以此为重要抓手提升城市治理的科学化、精细化、智能化水平。抓好城市运行“一网统管”，是“十四五”时期面向未来城市发展、打牢新基建、新城建基础的重要组成任务，也是开创城市治理新发展阶段、探索新发展路径的重要渠道，需要尽快纳入“十四五”发展规划，统筹推进落实。

（三）推进城市运行“一网统管”，是坚持以人民为中心，加快构建“数字城市”“智慧城市”，提升首都城市运行管理精细化精准化水平的重要手段

目前，上海、杭州、广州等城市都在大力发展数字治理，在创新运用数字技术赋能城市治理方面取得了突出成效。北京作为全国科技创新中心，在率先构建“数字城市”和“智慧城市”，推动城市运行“一网统管”方面具有得天独厚的优势条件。一大批“新经济企业”蓬勃发展，5G、大数据、区块链、人工智能等新经济形态茁壮成长，为推动首都城市治理数字化、网络化、智慧化提供了坚实基础和重要保障。推进城市运行“一网统管”，有利于践行以人民为中心的发展思想，更加精准全面地感知城市体征，回应群众诉求，满足城市发展需要;有利于更好地融合数字化技术与城市治理理论，推动城市治理方法、模式创新，实现城市治理结构性重塑;有利于减少部门间、条块间、政企政社间的协调调度成本、提高办事效率，提升科学决策水平，体现了城市治理创新发展的新方向。

二、充分认清城市运行“一网统管”的主要特征

总体来看，城市运行“一网统管”是智慧城市建设的重要组成部分，也是推进城市精细化管理的必要手段，具有变革、融合、跨界、赋能等主要特征。

（一）变革

从发展趋势看，推进城市运行“一网统管”，具有运用技术手段倒逼体制机制、治理模式“变革”的基本特征。在问题发现环节，从依靠人工巡查转变为依靠传感器、摄像头等24小时实时在线、智能感知，实现由人力密集型向人机交互型转变。在问题研判环节，从依靠传统经验分析研判到依靠大数据分析，实现由经验判断型向数据分析型转变。在问题处置环节，从依靠行政协调、行政管理到依靠智能设备综合处置、协同处置，实现由被动处置型向主动发现、主动治理型转变，均体现了变革特征。

（二）融合

从应用效果看，具有数据、资源、技术、方法、手段、流程、标准等多要素“融合”发展的基本特征。一是体现在数据融合、资源融合、标准融合，形成了统一的信息平台和数据底座。二是体现在行业管理需求和技术手段在业务流程上的融合，即通过智能感知、形象识别、视频跟踪、卫星定位等多种技术手段与城市管理需求紧密结合，创新城市治理场景，破解城市治理难题，拓展智慧城市新应用，构建城市治理新生态、新业态。三是体现在方法手段、理念机制融合，探索形成了智能高效的城市治理新模式、新手段。

（三）跨界

从范围界定看，呈现跨区域、跨领域、跨层级的“跨界”特征。有些地区城市运行“一网统管”实现了“三级平台、五级应用”，即建立贯穿市、区、街镇三级的信息中台，实现“市、区、街镇、社区（村）、网格单元”五级应用和管理。纵向上，市、区、街之间实施“一张图”“一朵云”“一套码”“一个湖”等，数据资源真正实现共享共用。横向上，统管范围实现协同联动，既实现城市运行平台与相关社会治理平台、规划建设平台等资源数据的有效对接，也实现城市运行部件、事件打破部门局限和行业界限，实现市政、交通、园林、环卫、气象、应急、安全等领域的大协同、大联动，有效提升了问题处置效能和城市治理水平。

（四）赋能

从基层实践来看，推进城市运行“一网统管”，能够有效地赋能城市管理、赋能基层治理、赋能公共服务。借力新兴技术，对接群众需求，紧扣治理主题，通过寓管理于服务，优化治理流程，拓展治理渠道，丰富治理手段，提升人民群众对城市治理的获得感和满意度。特别是对街镇、社区等基层单位，通过数据多跑路、基层工作人员少跑腿，既为基层减负，也为基层赋能，可以将更多时间和精力用于协调解决城市运行管理问题，实现动态发现问题、動态协调和解决问题。比如，城市道路和地下管廊的智能巡检，地下管线的智能感知，危化学品收运、中转、处置等环节的实时监控，建筑垃圾从运输到处置的全过程监管等，可有效提升问题发现和处置效能。

三、认真总结城市运行“一网统管”的实践经验

（一）上海市

坚持城市治理“全生命周期”理念，观、管、防一体化推进城市运行“一网统管”建设。以“三级平台、五级应用”为核心，筑牢“王”字形城运架构，完成市本级、16个区、215个街镇三级城运中心建设，并各自作为本级枢纽节点，统筹同级城市运行事项的跨部门协同。在市城运中心的系统大屏上，围绕城市“人、物、动、态”几个方面，用海量、多维、动态数据打造城市运行生态体征1700多项，接入了50个部门的185个系统、近千个应用，初步实现了“一屏观天下、一网管全城”。在上海市城市运行管理中心的指导下，组建成立上海数字治理研究院，更好地赋能城市运行“一网统管”平台。

（二）深圳市

城市运行管理中心集城市大数据运营、城市规划、综合管理、应急协同指挥等功能于一体，是技术、业务、数据高度融合的跨层级、跨区域、跨系统、跨部门、跨业务综合协同管理和服务平台，也是城市运行管理的“大脑”和“神经中枢”。目前，已接入19个政府部门的60个相关业务系统，覆盖了城市运行主要方面，包括安全、交通、生态、环保等。通过部门数据联动，建立全市事件监测体系，监控事件发展，监督事件处置，实现事件综合态势“一张图”。

（三）青岛市

围绕群众需求这一核心要义，发布“双12”清单，将分散在各部门办理的“单个事项”集成为企业和群众视角的“一件事”“一个场景”，实施业务流程再造，推动政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”。打造城市运行管理服务平台，整合供热供气、环境卫生、综合执法等16个城管行业部门数据;共享住建、园林、公安、交通、水务等28个市级部门及区（县市）数据;接入40路高点视频和全市城管领域视频采集车、无人机等智能终端采集数据;对公用设施、交通设施、市容环境等102小类、190余万个城市管理部件标明统一标识编码。一旦哪个部件出了问题，平台可以自动识别、预警，并将问题部件第一时间流转给相关部门处理。

（四）合肥市

融合物聯网、云计算、大数据、移动互联、BIM/GIS等现代信息技术，打造智能化城市安全运行管理平台，精准感知桥梁、燃气、供水、排水、地下管廊等地下管网城市生命线运行状况，分析生命线风险及耦合关系，深度挖掘城市生命线运行规律，实现城市生命线系统风险的及时感知、早期预测预警和高效处置应对，推动城市生命线安全防控由“以治为主”向“以防为主”转变、“被动应付”向“主动监管”转变。该平台目前已覆盖全市高风险、安全敏感区域的51座桥梁和2200多公里燃气、供水、排水、热力管网及综合管廊。自2017年运行以来，平均每月有效报警91.2起，预警燃气泄漏事件63起、供水爆管和路面塌陷事件12起、桥梁超载预警2540起。

四、科学实施城市运行“一网统管”的路径措施

推动城市运行“一网统管”，是当前乃至今后一个时期城市治理方法模式创新升级的重要任务，需要抓好统筹谋划，强化顶层设计，聚焦智能感知、科学研判、高效处置三个主要目标，着力在部门协同、流程再造、机制创新、赋能基层、优化服务等方面下功夫。

（一）合理框定“管”的范围

从各地实践看，上海的城市运行“一网统管”覆盖了50多个部门，包括城市运行管理、社会治理、经济管理等，是宏观上的“大城管”概念。其他城市重点聚焦城市供热供气、环境卫生、综合执法等传统的城市管理行业部门，共享住建、园林、公安、交通、水务等其他相关部门数据。结合北京城市管理体制及各部门智慧城市建设实际，建议在坚守广义城市管理的基础上，合理框定“一网统管”责任范围，重点在地下管网、能源运行、环境卫生、市容景观、网格化城市管理、城管执法、市政交通、河湖水务、园林绿化、生态环保、城市应急、综合保障等方面进行建设，兼顾气象预警、地质灾害、危化品监测等与城市运行安全紧密关联的领域。

（二）统筹把握“网”的架构

作为一项全新的综合性治理体系，推动城市运行“一网统管”要强化顶层设计，做到统一架构、分项建设、分布式管理、模块式扩展。统一架构，即在推进之初，就要梳理明确城市运行“一网统管”的体系架构，包括信息系统的技术架构、运行管理的机制架构等。实施分项建设，即结合现有智慧城市建设成果和工作需求，突出工作重点，区分新建和已建、领域和区域，分别建立清单，有序推进。实施分布式管理，即强调市级平台抓总、条块分别统筹、街镇落实的扁平化管理架构“1+N”模式。模块式扩展是指不打破现有体制架构，不替代各区、各部门已建信息系统，重在打通基层支撑，包括技术标准、数据、底图等，在高层搭建数据汇聚、分析、预警和共享平台，强化部门联动和协同处置。

（三）率先实现感知布设“一张网”

感知设施是实现城市运行“一网统管”的重要基础性设施，是推动经验感知、粗放型感知向实时感知、精准感知、动态感知转变的重要渠道。目前，感知设施总量庞大、功能丰富、渠道多元，总体上可以粗略归为三类，一是视频影像类，比如各类视频探头;二是体征脉搏类，比如温湿度、压力、光照、人流车流、气体含量等;三是社会感知类，比如市民服务热线、网络舆情等社会感知信息。推进城市运行“一网统管”，要率先推动空间感知设施“一张网”，实施大类粗分、统筹布设。即统筹考虑地上地下感知设施综合布局，在摸清现有感知设施布局、建立清单的基础上，紧密对接工作需求，查漏补缺，制定新增感知设施建设计划，逐步实施。对于现有功能相同、作用相近、隶属不同部门的感知设施，实施归并整合，调整布局。用好线杆、铁塔等高空设施，做到“一杆多感、统筹布设、统一管理”。

（四）打造综合性运营管理平台

在完成感知设施布设、数据汇聚的基础上，要用好这些资源，建设好“一网统管”的指挥中枢，即综合性运营管理平台，完成数据分析、研判、预警、协调、督办等功能，真正实现“一网感知、一库汇聚、一体分析、一脑慧治、一码共治”。平台应包括驾驶舱、信息大屏、系统平台及数据库、24小时协调调度人员及工作席位等组成部分。建议以网格化城市管理监督指挥中心为基础，增加相关职能，统筹设立市、区两级城市运行“一网统管”监督指挥中心，承担城市运行管理的实时监测、动态分析、统筹协调、指挥监督、综合评价等职能，建立监督指挥中心与各区、各部门之间的协调联动机制，以及信息平台之间的联通共享机制。

（五）精准把握城市运行体征指标

推动城市精治共治，首先要读懂城市，更好把握城市脉动，找准城市发展规律。将城市当作一个“生命体、有机体”来治理，梳理最基本、最关键、最直观、最核心的城市体征，用于监督和指导城市的建设发展。结合城市运行管理职责，着力从市政管理、市容景观、环境卫生、能源运行、交通运行、水务管理、安全应急、生态环境、公众满意度等多个维度，构建城市特征指标体系。对城市运行体征数据进行实时监测、动态感知，通过全景式扫描，精准掌握城市运行状况并绘制城市发展全息态势图，打造现代化城市运行状态的“晴雨表”、城市风险防范的“警示钟”，衡量城市发展水平的“标准尺”，为政府部门科学决策、及时预警、精准治理、高效处置提供信息支撑和决策参考。

（六）聚焦需求，丰富和创新场景应用

坚持“急用先行、安全为要”原则，首先对城市运行安全、风险防控的重点领域强化场景应用，例如：自然灾害监测预警，水、电、气、热和地下管网等城市生命线监测预警，以及危化品运输存储、加油站、液化气充装站等涉危领域安全预警，大气、水等生态环境监测预警，人流车流密集度等交通安全预警，等等。强化风险智能识别、安全预警防范、事件主动发现、应急模型演练和信息更新共享等內容，为提升城市运行应急水平提供重要支撑。鼓励和支持各部门、各单位结合实际，依托感知设施“一张网”和综合数据中台，开发个性化、多样化的智能场景应用，培育城市智慧应用生态体系。以数字地图和单元网格划分为基础，全面集成基础地理、地理编码、市政及社区服务部件事件的多种数据资源，推动底图、网格、编码、标准、接口等五要素统一，做到一张图、一套码、一个治理单元、一个数据标准、一个系统接口，打通底层技术和运行系统的工作基础。

（七）重塑城市运行管理业务流程

发挥市、区两级城市运行“一网统管”监督指挥中心作用，建设好城市运行驾驶舱，强化综合调度、运行监测、科学研判、风险预警和应急指挥等五大职能，提升城市治理的预见性、及时性和有效性。依托“一网统管”信息平台，建立健全以动态感知、体征监测、态势分析为基础支撑的监督管理体系，建立健全从问题发现到协调督办、快速处置的实时响应机制。推动部门职能整合、机制优化，强化协同联动，确保城市治理工作在各领域、各环节、各方面运行更顺畅、更高效、更可持续。建立健全以“数据治理、场景应用”为驱动的新型治理模式，推动城市治理从“经验判断型”向“数据分析型”转变。梳理城市运行管理高频案件，逐一进行数据分析和源头跟踪，找准问题症结，建立健全机制，创新场景应用，通过线上、线下联合发力，有效改进城市治理乱象。通过业务、技术和数据“三位一体”融合;支撑城市从单域智能到城市群智的升级，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。

（八）优化城市基层治理和提升公共服务水平

按照“市级抓统筹、区级抓枢纽、街镇抓落实”的治理思路，构建市、区、街三级贯通、分工明确的“一网统管”运行体系，在强化市级统筹的同时，用好科技手段，赋能城市基层治理。市级平台实现跨部门、跨层级、跨区域统筹调度，建立市级驾驶舱;区级平台实现区级部门之间联勤联动，建立区级驾驶舱，实时派发调度、协调指挥;街道（乡镇）平台实现派发信息响应、督办结果反馈、主动发现上报和人员指挥调度等。同时，布设手机端App或5G单兵智能终端，实现移动巡查、移动处置。坚持人民至上，强化服务宗旨，以人民群众需求为己任，做到有诉必办、接诉即办、未诉先办，不断提升城市管理科学化、精细化、智能化水平，以首善标准落实好“城市让人民生活更美好”的要求，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

（压题图片：北京市通州区城市管理指挥

中心  庞艳平提供）

（执笔人：堵锡忠、李娟）

（责任编辑：陈希文）