浅析责任规划师在城市更新与社会治理中的作用

温宗勇 马静 刘蕊 郭玉京

一、关于城市更新和社会治理的基本认知

北京的城市更新涉及旧城及中心城区、城乡接合部、副中心及新城等广大地区，其城市更新的内涵、目标和方法随着时代的变迁而明显不同。

民国初年朱启钤先生就北京前门交通、中轴线建筑保护修缮等做出了一系列的更新活动：主持兴建了北京市第一个公园——中央公园（后更名为中山公园）;开辟了公共空间，为百姓开启了“公共”的认知。旧城的改造更新形成了具有公共内涵、具有改善城市环境目标，以政府为主导的更新方法。在这样一个特殊时期逐步开展改造更新，而涉及旧城改造的规划师、建筑师、工程师们有着具体的责权岗位。

虽然北京的旧城更新在民国期间有过一定的实践，但从建设理论角度并未形成体系。20世纪50年代从欧美兴起、以城市更新（Urban Renewal）为名的社会工程科学，逐渐完善了更新概念，形成了几个发展阶段：其一，二战后消除贫民窟;其二，20世纪六七十年代更新福利色彩社区;其三，20世纪80年代市场导向的旧城再开发;其四，20世纪90年代社区综合复兴。城市更新从由政府主导逐渐过渡到“政府+个人团体+居民”等多层次参与。在多层次群体代表参与城市更新建设时，都雇用了规划师。规划师逐渐成为各阶层人士交流连接的纽带。

我国自改革开放城市化进程逐步加速以来，城市扩张伴随着城市粗放式建设积累了诸多城市环境问题。在20世纪80年代也显现出诸多问题，如交通拥挤、环境恶化、住房紧张、城市老化等问题。城市更新的理论与方法研究逐步开展，城市更新已渗透到了社会学、经济学、城市学、人文学等诸多领域研究中。当前面临城市逐步走向高质量、精细化发展，各地在城市建设领域提出了一系列举措来促进城市更新内容的梳理，如各城市开展“城市体检”和“七有五性”工作、广州开展的“三旧改造（2009年广州市开展了对‘旧城镇、旧厂房、旧村居’的改造）”、深圳开展的“城中村（旧村）改造”、北京的“城市更新行动计划”。其中北京“城市更新行动计划”中提出，全市15区已入驻301个责任规划师（后简称“责师”）团队，成为城市更新乃至打造共建共治共享社会治理格局中的专业技术力量。

所谓社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区，以及个人等多种主体，通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。基于城市管理的日益精细化，社会治理日益受到各级政府的重视，将城市更新和社会治理同步有利于提高规划实施的效果，“责师”则是这项工作的有益尝试和理想媒介。

二、“责师”在城市更新和社会治理中的生动实践

自2019年5月北京市发布《北京市责任规划师制度实施办法（试行）》至今，“责师”制度和工作已经正式实行了两年。在两年的摸索过程中，每个“责师”团队都总结了经验，向属地政府提供了一系列规划政策咨询、规划设计评估服务，成为自下而上连接居民（村民）、属地政府、区政府规划分局等交流城市规划和城市建设的纽带，成为组织宣传城乡规划咨询的主力军，成为带动鼓励居民（村民）公众参与的实践者。虽然“责师”工作的体系还在探索和建立的过程中，但是工作效果已经呈现出遍地开花的局面，得到了政府和居民（村民）的认可。

在“责师”工作中，通过带动鼓励居民（村民）公众参与的各项活动，发现居民（村民）是非常关心社区（村庄）环境的，如道路、出入口、垃圾、公共绿地和广场、广告、停车等问题，居民（村民）不仅提出相应问题，也乐于道出产生问题的原因并提供一定的解决办法，这是非常好的现象。进而以此为依据，在社区及社区周边也延伸出一些城市更新的可能性，如海淀区田村环境整治、顺义区石园街道路停车位梳理、海淀区海淀街道小微空间改造、丰台区长辛店老镇更新等。同时，一些“责师”团队更进一步总结经验，提出了“责任规划师街区更新工作体系构建”，如丰台14地块“责师”团队。

北京城市学院本着为属地服务的宗旨，参与了顺义区石园街道片区、杨镇片区和汉石桥湿地片区等三个“责师”片区的实践，这三个片区分别代表了“城市更新与社会治理”“城镇规划与村庄治理”“环境保护与环境治理”等不同类型。

以顺义区石园街道为例，该街道办事处于2005年3月8日组建，街道区域总面积9.6平方公里，该区有老旧小区9个，回迁房小区3个，具有典型而迫切的城市更新需求。“责师”团队经过梳理片区基本情况，进行片区体检，针对“停车难、垃圾随意堆放、安全感差”等问题，以及“户型改善和外挂电梯”的需求，会同办事处和属地居民一道，提出提升片区综合服务能力、公共空间品质、小微空间潜力和缝补社区环境细节等诊断处方，并建立了“社区+街道+市政路”综合协调管理办法，动用了探地雷达设备排查路面地表塌陷等工程问题，收到了良好的效果（如图1、图2）。

以顺义区杨镇为例，其发展阶段与石园街道截然不同。由于北京城市学院响应疏解整治促提升的战略部署落户杨镇，镇党委和政府关心的是如何规划和建设一个新市镇，如何按照蔡奇书记“校镇融合”的指示精神，回迁房建设如何能够体现顺义河东地区的发展特点和景观特征，村庄规划如何具有可实施性和可操作性，以及如何保持住村庄的特点等问题。“责师”团队本着“做近、做小、做实、做精”的原则，积极就“近”为属地政府决策出谋划策，并直接参与到一些村庄环境改造提升的“小”项目中，为镇、村更新改造辦“实”事，提倡一村一景，做出“精”品设计，为新市镇发展和乡村振兴服务（如图3）。

以顺义区汉石桥湿地为例，该自然保护区总占地1900公顷，是北京市平原地区唯一的大型芦苇沼泽湿地。片区涵盖了杨镇、南彩镇、李遂镇三镇七村、7100多村民，其生态系统基本处于半自然状态，北京地区独特的地理环境和优良的自然环境孕育了丰富的物种多样性，每年有大量的鸟类在保护区栖息繁殖。

尽管汉石桥湿地拥有良好的生态资源，也同样面临着发展环境的挑战。“责师”团队针对该地域水资源的保障、水体质量的提升等敏感问题进行了较为专业化的研究，为妥善处理污水处理厂扩容和湿地周边水环境保护与发展的关系提供咨询意见。通过无人机等科技手段（如图4），利用大数据开展资源调查和空间调查，进行“自然保护地体检”，建立了由6个一级指标和29个二级指标构成的体检指标体系，并做出了相应的诊断。同时，利用学校教学优势和专业资源，逐渐加大对湿地自然保护区的宣传力度，收集居民和村民对湿地保护的意见和建议，推广生态环境保护和低碳生活理念，积极引导公众参与（如图5）。

三、“责师”参与城市更新与社会治理的路径思考

（一）“责师”定位需精准落实

“责师”团队作为专业力量加入到城市更新发展当中，肩负着承上启下的桥梁作用。“对上”衔接政府，可做好政策宣传等上传下达的工作;“对下”贴近百姓，可做好意见征询等自下而上的工作。

“责师”作为专业力量团队，恰好弥补了中间层级衔接功能的欠缺，同时能够充分利用专业优势发挥城市更新发展建设中的智囊作用。其核心目的在于更好地推动城市更新和发展，在于逐渐唤醒技术性规划的公共政策属性，其内涵在于推动首都的社会精细化治理。因此，在参与城市更新和社会治理的实践中，“责师”应始终把握清晰准确的自我定位，不错位、不越位、不缺位，只有这样，才能在日益错综复杂的利益链条中发挥一技之长，在规划编制和实施中发挥“纽带”作用，在政府和公众之间起到“桥梁”作用。

（二）参与治理需因地制宜

北京作为超大型城市市域范围广阔，既有文化底蕴深厚的历史文化街区，又有建设年代较近、发展活力充沛的新兴区域。因此，“责师”团队参与城市更新及社会治理工作要坚持问题和需求导向。

1.各区基础条件差异明显，“责师”参与模式不同

早在2007年，北京市就开始了“责师”的试点工作，至2018年在东城区、西城区铺开实施核心城区“责师”机制，“责师”团队成员不乏控规编制的专业力量，对于责任片区基础条件及背景信息了解深入，在指导和推进相关规划落地方面优势明显。随着合作的不断深入更能够深度参与到社会治理当中，与属地、居民充分融合。海淀区基于各大高校云集的地缘优势，在全职“责师”处理更多对接协调工作的同时，充分发挥属地高校合伙人的智囊作用，对推进项目的研究与落实十分有效。但是，上述区域的个性化模式在其他区域不容易复制。基于各区基础条件、发展阶段和需求的差异，“责师”要想切实发挥作用，必须因地制宜、灵活多变地摸索工作的着力点。

2.各地主管部门认知不同，“责师”作用发挥不同

各属地对于“责师”团队所能够发挥的作用、认知度上的差异，在现阶段“责师”工作开展过程中还是较为明显。部分属地街道对于“责师”需求度较高、依赖性较强，“责师”发挥作用的着力点较多。但同时也带来“责师”参与社会治理时力量相对分散、精力难于聚焦的问题。部分刚刚开展“责师”工作不久的属地街道因尚未充分了解“责师”所能够发挥的作用，让“责师”团队的调查研究成果不能及时得到反馈，参与社会精细化治理的作用难于充分发挥。两种模式都是对于“责师”提出的考验：作为具有专业力量的社会组织，在参与城市更新和社会治理过程中如何发挥好一部分领域的补充性作用和一部分领域的主导性作用。

（三）发挥作用需循序渐进

正是基于“责师”参与城市更新和社会治理起始阶段的实际情况，其作用的发挥也必然是一个逐步摸索、循序渐进的过程。

1.紧扣城市更新需求，明确个性化城市治理“短板”

作为具有专业力量的社会组织，参与城市更新和社会治理就要充分发挥其专业作用。来自城乡规划、建筑学、风景园林、城市管理、生态环境保护等各专业的“责师”团队，对于属地片区的深入调研是开展工作的首要前提，也是“责师”工作的基础一环。对于历史街区而言，风貌保护协调与民生需求满足就是调研中的重点;对于城市建成区，尤其是老旧居住区集中区域而言，存量区域更新与生活环境改善就是调研中的重点。“责师”应跟踪责任片区变化，在动态更新区域发展需求和城市治理“短板”过程中充分发挥主导性作用。

在此基础上，“责师”更需要通过与属地主管单位和当地居民进行良好的沟通，协助当地主管部门精准定位区域发展“短板”并明确更新建设时序清单，作为“智囊”在属地决策中充分发挥补充性作用。

2.创新“责师”工作方法，推动多元主体积极协同参与

作为具有规划力量的社会组织，“对上”衔接政府专业职能，就要着力补充各层相关政府部门专业力量相对薄弱问题，发挥专家优势，推进政府宏观把控，充分发挥协同管理的作用。在对属地资源及背景有充分了解的基础上针对建设项目出具相关专家意见，尤其是在历史风貌保护区域更为重要。“对下”通过多种方式引导公众参与，激发居民活力，将其逐步引导进入社区治理的氛围当中。虽然在社会治理中实现居民自治仍然有很长的路要走，但是这样的循循善诱不失为推动多元主体参与城市更新和社会治理的有效对策。在此过程中，通过“责师”的资源对接与组织协调，也有助于提升居民参与的可操作性。

与此同时，“责师”作为专业化社会组织，从专业角度培育其他社会组织，推动其在社会治理中参与深度与广度的拓展，推进其内生动力的挖掘也是重要的一个方面。海淀区在“责师+高校合伙人”体系下孵化的社区规划师正是一项有益的尝试。对于社区而言，真正属地化的服务才是小微更新与城市织补过程中持续需求的重要一环。

3.通过“责师”参与社会治理，有力推动城市更新

“责师”在治理中发挥的作用，直接影响城市更新的效果和品质。

其一，在属地基础资源摸底的基础上，“责师”需密切跟踪责任片区发展变化，反馈规划落实的动态维护信息，确保规划权威性的同时，保证其实施的合理性。从空间立体性、平面协同性、风貌整体性等方面实现源头引领，保证规划落地和规划实施的科学性。尤其是在城市区域存量空间有限的基础上，公共空间的资源整体梳理与统筹安排至关重要。

其二，依托各类社区活动，唤醒和激发公众参与意识，提升公众参与的可操作性，推动多元社会治理主体逐渐成形。在“责师”工作推进过程中，通过方案意见征集等方式有序引导居民代表、更广泛的居民大众，从身边生活空间改造逐渐参与到基层治理当中，循序渐进逐步培育居民自治意识和能力。

其三，对于多责任片区的“责师”团队更需要发挥责任片区间的协调作用，通过对接不同管辖主体实际困难与需求，推进公共服务设施供给效率的提升。充分发挥专业技能、协调整合城市公共空间资源、推进其高效集约利用，使之成为城市活力激发的新增长点。

其四，“责师”通过多种资源对接的优势，引导多元主体，包括社会资本、社会组织、志愿者等积极参与到社会治理当中，提升公共服务规模优势。在学科领域，通过加强跨学科之间的研究与合作，通过协调沟通，推进技术性“空间规划”向“公共政策”内涵属性的转变，使城市规划回归城市管理层面，通过资源协调调配确保城市更新的科学性。

其五，借力大数据等科技手段，推动管理的精细化和智能化进程。“责师”工作开展除了技术性作用的发挥，更需要精准的数据支撑。随着大数据等数据工作手段在规划领域的推广与应用，在重点区域设置大数据跟踪统计设备对人流、车流等重要數据精准检测，通过后续的分析与统计成为相应设计的有力支撑。掌握现代科技工具有助于“责师”对传统规划的推动，进一步促进城市更新的科学化和精准化。

四、结束语

“责师”参与城市更新和社会治理尚处于摸索阶段，各责任片区开展工作呈现出百花齐放、百家争鸣的大好局面，规划编制需要“接地气”，规划实施需要打通“最后一公里”。政府要坚持“以人民为中心”，公众参与需要有法制保障。城市更新和社会治理聚焦了这些需求，“责师”则是为满足这些需求提供专业化服务的最佳之选。

参考文献

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（责任编辑：荣荣）