以问题为导向的修改与完善——试论《中华人民共和国体育法》修改

张笑世，韩向飞，陈华栋

（1.中国政法大学体育法治研究基地，北京 100088；2.国家体育总局政策法规司，北京 100763）

1995年颁布的《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》），在我国体育发展史上具有里程碑式的重要意义，是依法治体的重要保证。但是，随着我国经济社会发展和人民生活水平提高，社会主要矛盾发生了变化，人民对体育事业的发展提出了新要求。《体育法》存在的滞后、缺乏可操作性等问题愈发突出，修改完善《体育法》成为全社会的共识。2018年，《体育法》修改列入了《十三届全国人大常委会立法规划》（中国人大网，2018），《全国人大常委会2021年度立法工作计划》（中国人大网，2021）明确将《体育法》列为2021年初次审议的法律案。全国人大社会建设委员会牵头于2020年11月正式启动《体育法》修改，按照计划，《中华人民共和国体育法（修订草案）》将于2021年10月提请全国人大常委会会议审议。那么，《体育法》应该如何修改？修改应该遵循何种原则呢？笔者以为，《体育法》的修改应该从实践出发，坚持以问题为导向的原则，在保留基本框架和主要内容的前提下，根据党中央的精神和现实需要补充新的内容，对已不符合新时代要求的内容作出修改。

1 以习近平法治思想指导《体育法》修改

在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调：“中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系。”“既要立足当前，运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题；又要着眼长远，筑法治之基、行法治之力、积法治之势，促进各方面制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展提供长期性的制度保障。”习近平总书记的讲话高度概括了法治与法律规范体系的关系，强调了在全面依法治国工作中，立法环节的重要性。作为依法治国方略在体育领域的具化，依法治体是推动体育强国建设的必由之路，需要加快形成体育法律规范体系。

中华人民共和国成立以来，经过不断努力，体育领域初步建立起以《体育法》为主导，以行政法规、部门规章、地方性法规以及各级各类规范性文件等为支撑的体育法律规范体系，成为依法治体的基础保障。但是，相对于体育事业改革快速发展的进程而言，体育法律规范体系滞后的问题比较突出，比如重要领域的政策法规缺失，纠纷解决机制不畅通，体育执法体制机制不顺畅等问题。究其原因，很大程度上是作为我国体育事业基本法的《体育法》相对陈旧，针对性、实用性、可操作性不强造成的。《体育法》已经不能满足体育改革发展的需求，需要适时予以修改以回应存在的问题。如何发挥立法的引领和推动作用，更好地指导体育工作的开展，更好地为体育强国建设服务成为体育界、法律界亟待解决的问题。

笔者认为，必须坚持问题导向，找到问题症结，以解决问题为指引，集中力量和有效资源攻坚克难，化解实践中的突出矛盾和问题，才能使依法治体效能最大化，更好地发挥法治的引领、规范与保障作用。脱离了体育的实际问题，《体育法》的修改就会变成无的放矢、主观臆断的产物，就会失去体育良法善治的作用。因此，《体育法》修改需要对体育实践中的基本问题和重大问题认真分析、深入研究，总结梳理出体育领域重大制度缺失以及需要予以明确的体育法律关系。在此基础上将能够反映体育发展的最新理论成果，将体育领域普遍认可的做法、解决问题的思路或者与教育等其他领域形成的共识以及未来将着手开展的内容用法律条款固化下来。

2 宏观层面体育事业存在的问题及修改中的应对

2.1 体育事业中存在的问题

从实践出发，坚持以问题为导向，是指以体育事业发展实践当中出现的问题为导向，首先需要确定哪些问题是体育事业中的实践问题。

2.1.1 确定问题的思路

《体育法》自1995年颁布以来，国家面貌发生了历史性变化。党的十九大报告指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。2021年，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中代表党和人民庄严宣告：“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会。”体育事业的发展离不开国家和全社会发展的大环境大背景，伴随着新时代到来，体育事业也得到迅速发展，包括公共服务、全民健身、竞技体育、体育产业和体育交往等都取得长足发展且呈现良好态势。我国已成为名副其实的体育大国，体育事业发展已站在一个新的历史起点上（陈尚伟等，2021）。

新时代新起点，体育的时代背景及所包含的内容都与立法之初有了很大改变，由此产生了新的问题与矛盾。党的十九大报告明确指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对社会主要矛盾的新判断，明确指出我国社会目前的发展还不平衡不充分，成为满足人民美好生活需要的制约性因素。那么，体育事业中究竟存在哪些问题？现行《体育法》中没有涉及或者已经不符合新情况新发展的问题有哪些？这是进行本研究之前首先需要明晰的问题。

确定某项事业发展中存在的问题，可以有多种方式，比如学者专家的分析讨论、统计数据分析等。笔者认为，最直接也是最科学的方式，是对于国家体育政策的分析。我国的体育管理体制决定了体育政策是贯彻体育事业发展导向、调动体育事业发展活力的根本。体育政策既包括法律法规等具体内容，还包括针对体育领域制定和颁布的相关办法和意见等政策性文件以及实施方式，是党和国家发展体育事业的重要手段和方式，直接与体育事业的目标相联系，也在很大程度上决定了体育事业的未来走向。体育政策的制定无不对应着体育事业当中突出的问题，既会涉及宏观层面的整体情况和未来规划，也会有微观层面的产业政策、赛事举办和运动员选拔等事项等。改革开放以来，经过40多年的不断探索和逐步推进，我国体育事业的政策体系也在不断完善，主要表现在政策目标的不断调整、政策数量的不断增加、政策层级的不断提升和政策内容的不断丰富，归纳总结、分析研究体育政策为探讨体育事业存在的问题提供了较为丰富的依据。

2.1.2 宏观层面上的问题

从宏观层面上分析，《国务院办公厅关于印发体育强国建设纲要的通知》中对于党的十九大报告的呼应是“不断满足人民对美好生活的需要，努力将体育建设成为中华民族伟大复兴的标志性事业。”国家体育总局政策法规司解读《体育强国建设纲要》时，对发布背景指出，与建设世界体育强国的要求相比，我国体育发展不平衡不充分的问题依然突出，地域间、城乡间、行业间、人群间体育发展不平衡，全民健身、竞技体育、体育产业发展不协调，不同项目间发展不均衡，全民健身公共服务体系不健全，体育促进全民健康的作用发挥不充分，体育社会组织发展不规范，体育产品和服务供给不充足，全社会兴办体育的体制机制还不健全等，不能满足人民群众多元化、多层次的体育需求（新华社，2019）。

可以看出，按照体育强国建设的要求，主要在全民健身、竞技体育、体育产业、体育社会组织等方面存在问题。当然，实践中还会有一些热点问题是政策法规层面没有涉及的，比如，《体育法》第三十二条关于体育仲裁机构设立的问题，由于与《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国仲裁法》相冲突，一直未能在实践中解读。这些宏观层面上的问题需要在《体育法》修改中予以回应。

2.2 总体框架与总则修改中的应对

总体框架与总则，是立法中宏观层面的设计，就《体育法》而言，是对于体育事业中宏观问题的回应，这是修法中首先需要考虑的问题。总体框架与总则既是立法的整体思路的指引，也是对具体条文的引领，应该放在一起通盘考虑。

2.2.1 《体育法》修改应立足于现有文本，修改完善

关于《体育法》的修改学术界有三种观点，一种是主张将《体育法》名称改为《中华人民共和国体育事业促进法》，在明确“体育”“体育事业”基本含义的前提下，规定国家和政府在“促进”体育事业发展中的基本政策、措施、手段、保障、责任、权利义务等内容（田思源，2006）；第二种是主张修正案模式，参照我国现有法律的修正模式，对不适应时代要求、不符合体育发展规律，并明显阻滞体育体制改革正常进行的现行法的相关部分进行修订（刘凤霞，2003）；第三种是主张在现有《体育法》基础上进行全面修改模式。在保证现有体育法律稳定的基础上，还要回应客观现实对《体育法》的需求，对《体育法》进行较大幅度的修订（马宏俊等，2015）。

笔者认为，第三种模式符合目前《体育法》修改的实际。根据《立法法》相关规定，《体育法》属于全国人大常委会制定的一般法律，规定我国体育领域的基本制度，为我国体育法治建设和体育事业发展提供法律保证，具有较强的稳定性。一经制定，非经法定程序不得随意修改、废止。《体育法》自颁布以来，虽然存在待完善的内容，但因为其条文内容的概括性、普遍性和严谨性，也避免了朝令夕改的窘况。因此，《体育法》修改中应该考虑到下列情况：第一，现有条文经过26年的考验，多数依然在实践中起着不可替代的作用；第二，我国体育体制的变化并未超出预期，比如竞技体育的举国体制依然是竞技体育取得成功的保障；第三，体育学的研究成果并未对体育的概念、范围作出颠覆性的修改。总体来看，现行《体育法》确立的原则和制度仍然适用。

因此，《体育法》的修改应当在保留基本框架和主要内容的前提下，根据党中央的精神和现实需要补充新的内容，对已不符合新时代要求的内容作出修改。既不是推倒重来、从零开始，也不是表面上的修正与润色，而是要在现行《体育法》文本的基础上，总结经验，梳理问题，并根据新时代客观要求进行修改。立法语言应精炼、规范、准确、客观，避免繁琐、冗长、模糊和使用文件性、政策性用语或术语。其他法律条文中已有规定的内容或者可以适用其他法律解决的问题，原则上不再重复规定；具体的、可操作的条款，可在后续行政法规、部门规章和规范性文件修订中予以规定。

2.2.2 《体育法》修改中总体框架的设计

确定了《体育法》修改的基本模式后，对照体育事业中的宏观问题，现行《体育法》的章节基本涵盖，未涉及的部分明确为体育产业的内容，这需要在《体育法》中予以体现。国家体育总局政法司解读《体育强国建设纲要》中，关于颁布背景可以直观地看出以下几个具体问题：体育平等权（地域间、城乡间、行业间、人群间体育发展不平衡）和体育组织发展不规范的问题。而全民健身、竞技体育、体育产业发展不平衡不充分的问题，既采用了发展不协调的总的判断，又分别单独提出具体问题。全民健身发展不平衡不充分的问题包括公共服务体系不健全，体育促进全民健康的作用发挥不充分，全社会兴办体育的体制机制不健全；竞技体育发展不平衡不充分的问题为不同项目间发展不均衡；体育产业发展不平衡不充分的问题为体育产品和服务供给不充足等，当然，其中一些内容还有交叉。比如职业体育既是竞技体育的问题又是体育产业的问题等。这些也需要在《体育法》中予以回应。

此外，还有几个问题包含在主要问题之中，比如兴奋剂问题，按照国家体育总局体育政策法规文件检索系统中“现行有效的体育法律、法规、规章、规范性文件和制度性文件目录”的分类，反兴奋剂相关政策法规以及规范性文件归于竞技体育类。习近平总书记高度重视反兴奋剂工作，多次作出重要指示批示，要求对兴奋剂问题坚持“零出现”“零容忍”，对兴奋剂违法违规行为严肃处理，坚决打击。为了更好贯彻落实习近平总书记关于兴奋剂问题的重要指示批示，将反兴奋剂在《体育法》中予以专门规定，十分必要。再比如，国家体育总局印发的《关于进一步规范和加强地方体育行政执法工作的若干意见》《关于进一步加强和规范体育领域事中事后监管的若干意见》《体育赛事活动管理办法》，都在强调监管问题。随着“放管服”改革的深入推进，特别是体育赛事活动审批取消以来，各类体育赛事活动蓬勃发展，在丰富人民群众生活的同时，也带来了很多监管上的难题和安全上的隐患，为加强体育行业监管提出了新的更高要求，《体育法》在修改过程中应当作出回应。

因此，本次修法应当在保持现有章节的基础上，新增“体育产业”“反兴奋剂”“监督管理”“体育仲裁”内容。

2.2.3 总则部分修改的建议

通常来说，总则部分在一部法律是具有统领性地位的关键部分，是整部法的纲领（姜熙，2018），就是对全法具有统领性的，主要规定或表现立法目的、根据、法的原则、有关法定制度或基本法定制度、法的效力、法的适用等内容（周旺生，1994）。现行《体育法》“总则”章共9条，基本涵盖了总则部分应有之内容，存在的问题主要是两个方面，一是立法技术上存在问题，总则部分的条文，多数采用了文件式的语言用以说明政府对于体育的指导方针和指导思想，从法律条文来说不规范；二是总则部分某些内容与现实有一定差距，对体育事业存在的问题缺乏呼应。

修改建议：1）总则部分按照上述在整体结构和基本内容上不做大的调整；2）调整文字表述，根据党中央的精神和现实需要与时俱进地补充新的内容，如，明确体育强国建设和健康中国战略目标以及在体育领域践行社会主义核心价值观等；3）根据新时代我国社会主要矛盾的变化，强调解决“不平衡”“不充分”的问题，并将体育工作的落脚点放在人的全面发展和社会全面进步；4）增加公民平等参与体育活动的权利有关内容；5）明确国家支持发展体育产业。

3 具体问题的梳理及相关建议

3.1 全民健身中存在的问题及《体育法》修改中的应对

3.1.1 章名问题

“社会体育”章名建议修改为“全民健身”。一是党中央对于全民健身活动的重视，2013年，习近平总书记在沈阳会见参加全国群众体育先进单位和先进个人表彰会、全国体育系统先进集体和先进工作者表彰会的代表时强调：“全民健身是全体人民增强体魄、健康生活的基础和保障，人民身体健康则是全面建成小康社会的重要内涵，是每一个人成长和实现幸福生活的重要基础。”二是原章节中同时存在“社会体育”“全民健身”“群众性体育”等多个概念，不易区分，而全民健身经过近40年的宣传，已深入人心，采用此名称不会产生歧义。三是全民健身已上升为国家战略，采用此章名可以凸显国家对于全民健身的重视。

3.1.2 具体问题

首先，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第四十四章第五节“建设体育强国”关于全民健身问题的具体表述：“完善全民健身公共服务体系，推进社会体育场地设施建设和学校场馆开放共享，提高健身步道等便民健身场所覆盖面，因地制宜发展体育公园，支持在不妨碍防洪安全前提下利用河滩地等建设公共体育设施”。《体育强国建设纲要》关于全民健身的表述是：“完善全民健身公共服务体系……统筹建设全民健身场地设施……广泛开展全民健身活动……优化全民健身组织网络……促进重点人群体育活动开展……推进全民健身智慧化发展”。《“健康中国2030”规划纲要》第六章“提高全民身体素质”第一节“完善全民健身公共服务体系”中也明确：“统筹建设全民健身公共设施，加强健身步道、骑行道、全民健身中心、体育公园、社区多功能运动场等场地设施建设”。

其次，《国务院办公厅关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》中明确：“加强全民健身场地设施建设，发展群众体育，是各级人民政府的重要公共服务职能，是贯彻全民健身国家战略、实施健康中国行动的必然要求”。2020年9月23日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议时指出：“顺应群众需求，加强全民健身场地设施建设，既能增强人民体质，也有利于撬动健康产业发展和消费扩大。会议确定，一是重点建设好群众身边的健身设施……三是加强政策协同，支持社会力量参与。”

此外，《国务院办公厅关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》《“十四五”时期全民健身设施补短板工程实施方案》等也分别对于全民健身场地设施建设作出了规定。重视原因在于当体育锻炼成为一种生活方式，成为人民群众的“刚需”，破解全民健身开展过程中的“卡脖子”问题便成为重中之重。数据显示，目前我国经常参加体育锻炼的人数超过4亿，占比达到35%，城乡居民达到《国民体质测定标准》合格以上的人数比例达90%以上，与此同时，健身设施遍布城乡，我国体育场地由中华人民共和国成立初的4 982个增加到2019年底的354.44万个，人均体育场地面积达到2.08平方米（苟仲文，2019）。而按照《体育强国建设纲要》的要求，到2035年经常参加体育锻炼人数比例应达到45%以上，人均体育场地面积达到2.5平方米。

中共中央、国务院及国家体育总局颁布的各类体育规章和制度性文件中，关于全民健身的相关文件，中共中央、国务院层级有3件，其中2件涉及场地设施；国务院相关部门层级有9件，其中关于场地设施的有6件；国家体育总局规范性文件中全民健身相关有30件，其中2015年以后有10件，涉及广场舞、老年人体育、农民体育、残疾人体育、少数民族体育以及场地设施。仔细分析这些文件可以发现，全民健身中具体问题主要集中表现在体育场地设施的保障、社会体育指导员的建设、健身与健康的关系等几个重点上，核心问题是体育场地设施问题。

3.1.3 修改建议

2017年8月27 日，习近平总书记在会见全国体育先进单位和先进个人代表等时指出：“加快建设体育强国，就要坚持以人民为中心的思想，把人民作为发展体育事业的主体，把满足人民健身需求、促进人的全面法展作为体育工作的出发点和落脚点，落实全民健身国家战略，不断提高人民健康水平。”《体育法》的修改必须强调以人民为中心的法治理念，从而保证以人民为中心的体育发展观的顺利实施，办好人民满意的体育事业。体现在“全民健身”一章，应当要从建设体育强国的战略高度明确全民健身的重要性，结合全民健身存在的具体问题进行修改。

修改建议：1）突出全民健身的重要战略地位，明确开展全民健身工作的基本方针；2）增加关于体育场地设施的具体规定，设立客观标准；3）增加关于社会体育指导员制度的相关规定；4）将实践中行之有效的制度上升至法律层面，如将《全面健身条例》规定的“全民健身日”上升为“国家体育节”，有助于扩大体育的影响，增强公民的体育意识。建议此条文提至总则部分。

3.2 学校体育中存在的问题及《体育法》修改中的建议

3.2.1 学校体育工作中存在的问题

2011年9月发布的《2010年国民体质监测公报》显示，国民体质健康状况依然存在不少问题，大学生的耐力、速度、爆发力、力量继续出现下降，中小学生、成年人和老年人的超重与肥胖率都在持续增长。学生视力不良检出率持续增长且出现低龄化趋势。2015年11月发布的《2014年国民体质监测公报》显示，大学生身体素质继续呈现下降趋势，视力不良检出率仍然居高不下，继续呈现低龄化倾向，各年龄段学生肥胖检出率持续上升。2018年，《中国义务教育质量监测报告》显示，学生肥胖、近视和睡眠不足问题较为突出。上述均说明我国青少年儿童体质的下降已经是事实。

党中央对于学生体质健康以及学校体育工作有着明确的方针，2020年9月，习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上的讲话中明确指出：“加强和改进学校体育美育……促进学生德智体美劳全面发展……要坚持健康第一的教育理念，加强学校体育工作，推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展，帮助学生在体育锻炼中享受乐趣、增强体质、健全人格、锻炼意志。”《教育部国家体育总局关于进一步加强学校体育工作切实提高学生健康素质的意见》《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》也分别对学校体育工作提出了要求。

2020年印发的《体育总局教育部关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》以及由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》中增加规定，改革创新完善竞技体育后备人才培养体系，加快体育高等院校建设，丰富完善体育教育体系建设，完善青少年体育赛事体系，合并全国青年运动会和全国学生运动会，加强体育传统特色学校和高校高水平运动队建设。而在教育部召开的新闻发布会上，体育卫生与艺术教育司介绍《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》《关于全面加强和改进新时代学校美育工作的意见》有关情况时指出，要突出问题导向：针对现阶段学校体育、美育改革发展存在的师资不够、场地不足、评价不硬等突出问题，回应人民群众的期待，找准突破口和落脚点，力争在课程教学、教师队伍、条件改善、评价机制等方面现有工作的基础上，提出进一步的改革举措，突出文件的指导性和可操作性（教育部，2020）。上述文件时间跨度达15年，所关注的问题基本相同，一方面说明学校体育工作在这些问题上得到了持续且强化的关注，另一方面也说明这些问题的顽固且复杂性。具体来说主要有以下几个问题：体教融合问题，即竞技体育后备人才培养体制的问题；青少年体质下降趋势明显的问题；体育课被侵占问题；课外体育锻炼场地、组织问题；体育教师待遇问题等。其中，竞技体育后备人才培养体制的问题是与竞技体育交叉的问题，课外体育锻炼组织问题与体育组织相交叉。

3.2.2 修改建议

应该注意到，关于学校体育的相关文件中提及两个概念，一个是学校体育，一个是青少年体育。这两个名词大多数情况下含义相同，即限定在学校体育的范围内时，包括体育课、课外体育活动、课余体育训练和体育竞赛（教育部，1990），是教育的重要组成部分。由于我国适龄青少年儿童入学率非常高，2020年九年义务教育巩固率95.2%，小学学龄儿童净入学率99.96%，初中阶段毛入学率102.5%，高中阶段毛入学率91.2%，高等教育毛入学率54.4%（教育部，2021）。也就是说，大学之前，全国的青少年儿童中绝大部分都在学校，可以说学校体育覆盖了青少年体育最重要以及最广泛的部分，从这个角度上，学校体育和青少年体育是一致的。

但是，青少年体育毕竟不只单纯是学校体育，还包括全民健身中青少年部分以及竞技体育中青少年部分。2014年，习近平总书记在南京看望青奥会中国体育代表团时强调：“少年强、青年强则中国强。少年强、青年强是多方面的，既包括思想品德、学习成绩、创新能力、动手能力，也包括身体健康、体魄强壮、体育精神。希望通过你们在这届青奥会上的精彩表现，带动全国广大青少年都积极投身体育锻炼，既把学习搞得好好的，又把身体搞得棒棒的，做到德智体美全面发展，将来成为祖国建设的栋梁之材。”表达的正是这样一个“青少年体育”的概念，这也是体教融合的基础之一。

《体育法》修改中应该将青少年体育概念作为一个侧重点，以体教融合作为与学校体育的承接点，结合具体问题进行修改。建议：1）增加青少年体育优先发展条文，明确各方责任，遏制青少年体质下降趋势；2）对体育锻炼、体育竞赛等设立客观标准，纳入教育督导范围；3）增加体育考试条款，客观上促进学校体育工作的开展；4）增加体教融合的内容，如体育运动学校纳入教育行政部门管理范围，改革竞技体育后备力量培养体制等；5）增加学校体育安全管理机制的内容，拓宽救济渠道，保障各方权益。

3.3 竞技体育的问题及《体育法》修改中的建议

3.3.1 竞技体育存在的具体问题

在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第四十四章第五节“建设体育强国”关于竞技体育问题的具体表述：“坚持文化教育和专业训练并重，加强竞技体育后备人才培养，提升重点项目竞技水平，巩固传统项目优势，探索中国特色足球篮球排球发展路径，持续推进冰雪运动发展，发展具有世界影响力的职业体育赛事……办好北京冬奥会、冬残奥会及杭州亚运会等”。《体育强国建设纲要》的表述是：“完善举国体制与市场机制相结合的竞技体育发展模式，坚持开放办体育，形成国家办与社会办相结合的竞技体育管理体制和运行机制。创新优秀运动员培养和优秀运动队组建模式，建立向全社会开放的国家队运动员选拔制度，充分调动高校、地方以及社会力量参与竞技体育的积极性。综合评估竞技体育项目发展潜力和价值，统筹各项目发展，建立竞技体育公共投入的效益评估体系。构建科学合理的训练体系。……建立中国特色现代化竞赛体系。……做好2020年东京奥运会、残奥会和2022年北京冬奥会、冬残奥会备战参赛工作。……全面推动足球、篮球、排球运动的普及和提高。……推进职业体育发展”。《体育发展“十三五”规划》中总结的问题是，竞技体育项目结构发展不均衡问题，行业风气问题，冬季和夏季奥运会发展目标问题，竞技体育举国体制完善和创新问题，冬季竞技体育项目建设问题，“三大球”联赛改革问题，职业体育发展方式问题。

归纳总结后可以看出有以下几个问题：竞技体育发展模式、运行员选拔、后备人才培养、职业体育、备战奥运会、“三大球”普及和提高。其中，奥运备战是相对具有时效性的问题，“三大球”的普及和提高是具体项目的问题，并不是《体育法》所应关注的问题。

对照中共中央、国务院及国家体育总局颁布的各类体育法律、法规、规章、规范性文件和制度性文件，关于竞技体育的相关文件，中共中央、国务院层级有两件，一件是关于运动员的，另一件是关于足球改革的；在部门规章和规范性文件中，关于竞技体育的基本都是管理性的政策文件，数量非常大，根据国家体育总局体育政策法规文件检索系统中“现行有效的体育法律、法规、规章、规范性文件和制度性文件目录”统计达到51件，重点是对人的管理和保障，比如《运动员技术等级管理办法》《体育竞赛裁判员管理办法》《国家队运动员、教练员选拔与监督工作管理规定》《关于进一步做好全国优秀运动员保障工作的意见》《关于做好运动员职业转换过渡期工作的意见》，涉及运动员选拔、监管等问题；《2011—2020年奥运争光计划纲要》《全国体育人才发展规划（2010—2020年）》《中等体育运动学校设置标准》《少年儿童体育学校管理办法》《中等体育运动学校管理办法》等，主要针对我国竞技体育后备人才培养体系建设以及对竞技体育发展模式的进一步完善的问题。综合分析可以得出，竞技体育的具体问题主要集中在后备人才培养、职业体育市场发展、运动员等群体的保障管理等。后备人才培养涉及与学校体育交叉协调的问题，已在学校体育中予以具体体现。

3.3.2 修改建议

现代竞技体育不仅是运动员竞技能力的较量，还是包括相应的训练体制、竞赛规则、完善的设施和现代管理方式等组成的竞技体育综合实力的较量，集中体现和代表一个国家和民族体育的能力和水平，彰显国家综合实力。2016年，习近平总书记在会见第31届奥运会中国体育代表团时强调：“希望同志们继续弘扬奥林匹克精神和中华体育精神，进一步提升我国竞技体育综合实力，把竞技体育搞得更好、更快、更高、更强，提高在重大国际赛事中为国争光能力，有力带动群众体育发展……希望同志们加快推进体育改革创新步伐，更新体育理念，借鉴国外有益经验，更好发挥举国体制在攀登顶峰中的重要作用。”这里对于竞技体育包含了两个意思，一是希望竞技体育发挥主导作用，二是希望竞技体育改革坚持举国体制和市场机制相结合。“竞技体育”一章在修改时应牢牢把握总书记对于竞技体育的指示精神，以竞技体育体制机制改革为核心，以人为本，结合具体问题进行修改。

修改建议：1）增加规定职业体育相关规定；2）针对实践中运动员的个人权利保障存在的问题，如运动队选拔问题，需设立专门条款对运动员相关权利予以保障；3）明确对体育竞赛活动管理的基本原则。

3.4 体育组织的问题及修改建议

3.4.1 “体育组织”的名称问题

由“体育社会团体”改为“体育组织”顺应了国家有关要求和时代发展趋势，体育社会团体是体育组织的重要组成部分，体育组织的外延更大，覆盖面最宽泛，契合我国对体育社会发展的期许和发展趋势。

国家体育总局体育政策法规文件检索系统中“现行有效的体育法律、法规、规章、规范性文件和制度性文件”里关于体育组织的文件只有两个，即2001年颁布的《全国性体育社团管理暂行办法》和2009年印发的《关于国际体育组织任职人选报批程序的规定》。从名称上看，已经有了体育社会团体和体育组织的差别。而从国家层面上来看，《国务院机构改革和职能转变方案》中提出，改革社会组织管理制度。加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》《财政部民政部关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》等文件，均以社会组织的名称取代社会团体出现在文件标题中。其中，国务院发布的《社会团体登记管理条例》规定，“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》明确：“以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的社会组织，是我国社会主义现代化建设的重要力量”。这明确了社会组织包含社会团体。

随着我国体育体制机制改革的不断深入，体育所包含的内容不断扩大，需要规制的范围也会不断扩大。其中就涉及体育组织的问题，“体育组织”的覆盖面大于“体育社会团体”和“体育社会组织”，体育社会团体是体育社会组织的一部分。体育组织更符合社会发展和参与体育活动的主体要求，更符合国家政策要求，更具前瞻性，也更符合国际体育惯例。

3.4.2 存在的问题

体育强国建设的系统性，客观上要求体育事业发展不仅要充分发挥国家和政府的主导作用，也要充分发挥市场机制和社会力量的作用（陈尚伟等，2021）。体育事业“放管服”改革，目标之一就是克服体育管理部门对体育事项管的过多、过细的问题。推进政府职能转变，构建政府、社团、社会之间的新型关系，充分发挥市场的作用。

2014年，国家体育总局提出了以项目中心和协会实体化改革为突破口，深化体育管理体制改革的具体方案。提出体育体制改革即协会实体化改革要循序渐进，依照项目特点进行针对性改革。2015年，中央全面深化改革领导小组（现中央全面深化改革委员会）第十次会议上审议通过《中国足球改革发展总体方案》，明确了足球协会实体化作为体育体制改革的范例，依照足球协会实体化模式开展。2016年，项目协会实体化改革全面展开，以期政社分开。这也是落实《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的要求：“取消行政机关（包括下属单位）与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系。行业协会商会依法直接登记和独立运行。行政机关依据职能对行业协会商会提供服务并依法监管”。

如果以《中国足球改革发展总体方案》为参照蓝本就会找到目前“体育社会团体”章存在的问题：定位和职能不明确，政社不分、权责不明确，自治体系不健全等。

3.4.3 修改建议

深化体育领域改革需要更新体育理念，更好发挥举国体制与市场机制相结合的重要作用。习近平总书记明确指出：“要用好社会主义制度可以集中力量办大事的政治优势，也要充分发挥市场机制和社会力量的作用”（人民日报，2017）。实现体育治理能力和治理体系现代化，需要将体育行政管理工作全面纳入法治轨道，不断深入推进“放管服”改革，厘清体育事业中政府管理和社团自治的关系，促进体育领域政府和社会的协同治理。因此，“体育组织”章需要本着鼓励更多社会力量参与体育事业发展的目的，以全国性单项体育协会实体化改革为抓手，结合实际问题作出修改。

修改建议：1）调整文字表述，如避免出现被理解为行政管理的表述；2）明确各组织之间的关系；3）明确体育组织的自治与自律。

3.5 “体育仲裁”中的问题及修改建议

“体育仲裁”是新设章节，谈问题其实还包含着必要性的含义。1995年颁布的《体育法》第三十二条包含关于体育仲裁制度的规定，但是，由于其后《立法法》的颁布产生冲突，使得这一制度一直未能实施。随着体育改革发展步伐加快，与体育运动相关的各种矛盾与争议增加，如何处理这些矛盾与争议成为了如今体育领域的一个重要问题。

3.5.1 体育纠纷没有合适的救济渠道的问题

我国现有的仲裁法律制度无法涵盖体育纠纷。目前我国有三种仲裁体系：第一种是《仲裁法》确立的商事仲裁；第二种是《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》确立的劳动仲裁体系；第三种是根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》建立的解决农村土地承包经营纠纷，其几乎与体育纠纷无关。

就商事仲裁而言，《仲裁法》并没有就体育仲裁作出相关规定。而且，体育纠纷中最主要的是体育组织与受其管辖的俱乐部、运动员、教练员等主体之间的纠纷。在这些纠纷中，当事人之间的法律关系与常见的平等主体之间的民事关系有一定区别，而且纠纷的内容往往并不包含显著的商事利益，因此一般被认为不能通过《仲裁法》所规定的民商事仲裁制度解决。

《劳动争议调解仲裁法》只适用于体育领域的劳动争议，无法涵盖其他种类的体育纠纷。即使是体育工作合同，也常包含有一般劳动合同中鲜见的、具有体育行业特殊性的内容，不属于劳动合同的范畴，无法通过劳动仲裁制度解决。比如，体育工作合同纠纷中未满16周岁的签约主体、外籍运动员的加盟和转会，以及联赛等体育特有的因素，使体育工作合同中的内容远远超过了《中华人民共和国劳动合同法》中规定劳动合同的内容，不适用《劳动争议仲裁调解法》规定的劳动争议仲裁调解机制。也就是说，这两种途径来解决体育纠纷都难以满足体育领域纠纷解决的特殊要求。

体育仲裁是被世界各国普遍认可和采用的体育纠纷解决方式，是世界体坛非常重要的法治现象。特别是在国际奥委会主导下，一个全球性的国际体育仲裁机构——国际体育仲裁院（Court of Arbitration for Sport，CAS）在国际体育纠纷解决机制中居于核心地位。在CAS的影响下，很多国家都在国内建立了独立于本国一般法院体系、适用于解决国内体育纠纷的体育仲裁制度。作为体育大国以及建设体育强国的需要，我国应顺应这一国际趋势，在充分考虑中国特色社会主义发展的基础上，建立一套先进的、具有中国特色社会主义的体育仲裁制度，满足中国体育实践的需要。体育仲裁制度缺失还会对国家司法管辖权独立性造成伤害。根据《世界反兴奋剂条例》第13条之规定，当国内缺乏国家级上诉机构，或者在国家层面的上诉过程中缺乏条例第13.2.2条规定的独立性、公正性及其他要求时，运动员或相关当事人有权向国际体育仲裁院提起仲裁申请。我国参照《世界反兴奋剂条例》制定并实施的2021版《反兴奋剂规则》中也规定当事人可以向国家兴奋剂争议解决机构申请仲裁。由于上位法的缺失，上述仲裁机制无法落地，造成国内兴奋剂争议若要得到最终解决，只能提交到CAS。这样的背景下，设立体育仲裁制度，完善我国的体育纠纷解决机制非常重要、必要和迫切。

3.5.2 修改建议

我国现有体育纠纷的处理，主要依靠体育协会或体育管理机构内部自设的纠纷解决机构的调解和裁决，这种内部纠纷解决方式，由于没有统一的体育纠纷解决机制，不仅不成体系，有的甚至严重侵害当事人的合法权益，显然不符合体育法治化的要求。现实中亟需为体育纠纷的解决建立一套统一的外部法律救济机制。

修改建议：1）体育仲裁应避免出现现行《体育法》难以实施的困境，按照《立法法》的规定将体育仲裁的具体内容予以规定；2）对体育仲裁制度的基本原则、范围、机构予以规定；3）明确体育仲裁一裁终局；4）规定体育仲裁的特别程序。

3.6 体育产业的问题及修改建议

3.6.1 体育产业的问题

体育产业政策的基本作用是促进体育产业的发展。2010年，《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》正式开启国家层面政策扶持、促进的序幕。2014年，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）的颁布，对体育产业的发展起到了纲领性文件的作用。2016年印发《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》。2018年印发《国务院办公厅关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》。初步形成按照体育及相关产业分类的政策体系。2019年，《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》要求体育产业不再是粗放式发展，而是更加注重发展的实际效果和可持续性。在国家体育总局体育政策法规文件检索系统中，体育产业为主要内容的行政法规有4部，中央和国务院文件有16件，远远超出其他部分。通过对这些政策法规的分析，贯彻“放管服”改革是主线，《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》要求：“持续推动‘放管服’改革。加快政府职能转变，大幅度削减健身休闲活动相关审批事项，实施负面清单管理，促进空域水域开放。推进体育行业协会改革，加强事中事后监管，完善相关安保服务标准，加强行业信用体系建设。完善政务发布平台、信息交互平台、展览展示平台、资源交易平台”。换言之，就是简政放权，不断削减行政审批事项，降低市场准入方面的行政壁垒，激发市场活力。同时放管结合、优化服务，平衡好放权、管理与服务之间的关系，把握好自身的职能边界。

具体问题方面，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中明确：“创新市场运行机制，推进赛事举办权、赛事转播权、运动员转会权、无形资产开发等具备交易条件的资源公平、公正、公开流转。按市场原则确立体育赛事转播收益分配机制，促进多方参与主体共同发展。完善体育及相关产业分类标准和统计制度。建立评价与监测机制……大力推进体育产业标准化工作，提高我国体育产业标准化水平……加强体育组织、体育企业、从业人员的诚信建设，加强赛风赛纪建设”。涉及体育无形财产权的合理分配、标准体系建设、产业分类等。

《国务院办公厅关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》分别指出，实施负面清单管理；加强事中事后监管，完善相关安保服务标准，加强行业信用体系建设；优化规划和土地利用政策；鼓励社会资本以市场化方式设立健身休闲产业发展投资基金；完善标准和统计制度：全面推动健身休闲标准体系建设；强化督查落实。涉及失信惩戒机制、社会力量办体育、标准化体系建设等。

通过对政策法规的梳理，可以看出“体育产业”中存在的问题主要是：体育产业失信惩戒机制不完善，2018年发布的《体育市场黑名单管理办法》，信息更新不及时，法律位阶较低，缺乏强制性；特殊领域市场准入设立不完善，高危险性体育项目设置行政许可的法理基础是基于生命健康权以及行政特许经营权理论，目的是限制准入、强化管理以及警示风险（汪全胜等，2009），但是高危险性体育赛事并未设置行政许可，实践中产生较大问题；体育产品质量和服务认定制度不完善，体育产品质量标准体系不完善；体育赛事转播权等相邻权权利义务关系不清晰，不利于资本发挥活力和创造性，需要推进体育赛事制播分离，体育赛事播放收益由赛事主办方或组委会与转播机构分享。赛事相关权利归各级单项体育协会以及其他各类社会组织、企事业单位等合法办赛的赛事主办方所有；体育执法体制机制不完善，体育行政执法已成为体育法治建设的结构性短板（中国体育报，2021）等。

3.6.2 修改建议

竞赛表演与健身休闲是推动体育产业向纵深发展的两大引擎，如，在“放管服”改革实践中，行政主管部门对于体育行政许可问题的认识逐步深化。从最初的体育行政审批或许可事项中包含体育经营活动审核，到《中华人民共和国行政许可法》实施以后，体育经营活动审核被取消，再到《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》保留了举办健身气功活动等5项需要体育部门审批的事项，最后到《全民健身条例》中恢复体育行政部门对高危险体育项目的体育经营活动的行政审批。究其原因是由于高危险性体育项目具有专业技术性强、竞技激烈、风险性大、安全保障要求高等特点，容易发生重大事故，造成人身安全的重大伤害甚至死亡，对公民的生命健康权影响较大，属于《行政许可法》规定的“直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动”。对举办高危险性体育赛事活动设立行政许可制度，符合行政许可法的规定，具有合法性。没有行政处罚权，在开展执法检查或监督时缺乏强制性的法律依据，难以在事后进行责任追究。

体育产业的问题归根结底是市场问题，相关法律法规已经有了明确规定，《体育法》不宜单独设章。应秉承“大市场小政府”的原则，在不断推动体育治理体系和治理能力现代化的基础上加强体育市场监管的问题。但是体育产业的相关内容可以在其他章节中予以体现。特别是针对监管上的难题和安全上的隐患。应该在“监督管理”一章中予以规定。

修改建议：1）设立相关监管内容；2）增加体育赛事转播权的内容，明确哪些内容属于保护范围；3）法律责任中增加失信惩戒的相关条款；4）增加体育标准化体系建设条款；5）体育执法机制体制建设条款。

3.7 其他

本研究根据体育政策法规及规范性文件梳理出的问题进行阐述，并未完全按照《体育法》的章节设计进行论述，比如“反兴奋剂”章设立的问题，“反兴奋剂”单列一章，是《体育法》的重大进步和亮点，体现了我国反兴奋剂斗争的决心，但是单列并不说明有问题，所以并未对此展开。“监督管理”一章的条文在现行《体育法》中零散分布，本次修改建议将其整合，具体内容在各个部分均有阐述，特别是“体育产业”部分，就不再重复。再比如，“法律责任”一章，长期以来，对《体育法》的评价就是可执行性不强等，但是，这个不是体育事业存在的问题，而是立法技术上的问题，可以通过增加相应的处罚类型和相关信用惩戒措施，增强具体条文的可操作性来改变，因此也未完全展开。

4 结语

《体育法》修改中，科学立法是前提条件。本研究针对体育事业中的主要问题，结合现行《体育法》的内容对于修法提出了相关建议，是在修法实践中贯彻落实习近平法治思想的过程。必须深刻认识到，体育立法的过程是使党的精神通过法定程序转化为体育法律法规，是党的领导在体育领域内入法入规的过程。在立法工作中要增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，全面准确学习领会习近平法治思想，自觉把立法工作放在党和国家工作大局中来考虑、来谋划、来推进。只有这样，才能进一步加强党领导体育法治、体育强国建设工作的制度化、法治化、规范化，真正把党的领导贯彻到依法治体的全过程。