“十四五”时期铁岭市经济发展路径研究

唐微

〔内容提要〕自1984年省辖铁岭市建市以来，铁岭有“以粮为纲”时代的辉煌，有“经济转轨”时期的迷茫，也有“GDP为王”时代的孤勇，2009年开始，受外部大环境的影响，加上自身的抗击打能力较差，铁岭的工业、第二产业和GDP增速呈下滑趋势，2013年GDP总量达到历史最高点1031.27亿后，进入经济倒退阶段，2016年触底589亿后缓慢回升。随着全国经济复苏，以及全市项目的落地和原有企业的改扩建，2021年第一季度，全市314户规模以上工业企业增加值同比增长14.7%，实现了比较良好的开局。未来，铁岭能否凭借自身的资源禀赋实现突围，摘掉“发展弱市”“财政穷市”的标签，如期实现“超百过千”目标并成为“沈大哈长”主轴线上的重要节点城市和高质量发展增长极？本文以此为切入点，探讨铁岭如何因势利导、顺势而为，将地区比较优势转化为真正的发展优势，构建起支撑地区高质量发展的动力系统，实现经济与社会的协调发展，进而推动全面振兴和全方位振兴。

〔关键词〕产业结构 财政收入 工业细分行业 见贤思齐 发展机遇

一、看自己——铁岭经济发展状况研判

（一）三次产业结构

如图1所示，2015年，铁岭第三产业比重超过第二产业成为第一大主导产业，三次产业结构调整到27.7∶31.8∶40.5，2019年调整到 24.2∶28.0∶47.9，2020年调整到25.20∶26.69∶48.09。保持“三二一”的产业结构。分析三次产业变动的内在驱动因素，可以发现，铁岭的“产业结构升级”是三次产业比重均呈下行趋势，且第二产业比重过度下滑造成的第三产业比重“被动”上升，而非三次产业实力均不断增强情况下第三产业比重自然而然反超第二产业，因此铁岭的产业结构升级是形式大于内容的，并非真正的产业结构优化。

对照表1中显示的工业化不同阶段三次产业的产值结构的变动特点，辽宁省2019年产业结构为8.7∶38.3∶53.0，2020年为9.10∶37.43∶53.47，已发展至后工业化阶段。反观铁岭，2019年产业结构为24.2∶28.0∶47.9，2020年为25.20∶26.69∶48.09，仍处于工业化初期发展阶段。全省14个城市中，只有阜新、朝阳与铁岭处于同一发展阶段。面对标兵渐远的窘境，铁岭需要有慢不得的危机感、等不起的紧迫感、坐不住的责任感。

（二）财政收入

如图2和图3所示，铁岭财政收入自2012年的最高点115亿滑落之后，持续多年负增长，2017年其增速由负转正，2019年由正转负，2020年又由负转正，实现增长0.9%，说明目前铁岭财政收入状况并不稳定。如表2所示，2015—2019年，铁岭财政收入绝对量一直处于全省倒数第二的尴尬位置。

财政收入分税收收入和非税收入。考察税收收入可知，从全省来看，铁岭的税收占财政收入比重过低，2017年为69.8%，位列全省倒数第5，2018年比重为72.4%，位列全省倒数第4，2019年为68.3%，位列全省倒数第3，如表3所示。

地方税收的主体是增值税和企业所得税。“两税”占税收收入的比重，如表4所示，2017年全省倒数第四，2018年全省倒数第一，2019年全省倒数第一。“两税”与企业经营状况密切相关，“两税”占税收收入的比重过低反映出铁岭企业的盈利状况并不理想。

考察铁岭历年规模以上工业企业的税金及附加，如表5所示，2017年228户规模以上工業企业总纳税额78616万，户均纳税345万。2018年253户规模以上工业企业总纳税额59696万，户均纳税236万。2019年284户规模以上工业企业总纳税额56187万，户均纳税198万。2018年比2017年户均纳税额减少109万，2019年比2018年户均纳税额减少38万，可以看出铁岭企业发展欠佳，铁岭经济活力不足。

考察铁岭非税收入。一般情况下，非税收入占财政收入不应超过20%。如表6所示， 2017年铁岭非税收入占财政收入比重为30.2%，2018年为27.6%，2019年为31.7%。非税收入比重与经济发展程度负相关，经济越发展非税收入越低，非税收入越高说明该地区经济发展不健康。铁岭在税收拉动财政收入乏力的情况下，对非税收入依赖太大。全省来看，非税收入比重高于铁岭的兄弟市，只有丹东和阜新。

非税收入主要包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源有偿使用收入。如表7所示，2017年铁岭行政事业性收费收入占非税收入比重达36.8%，2018年37.5%，2019年43.6%，全省仅次于阜新的54.3%。比照对口城市江苏淮安市，2017年其行政事业性收费收入占比为25.4%，2018年为22.3%，2019年为29.7%，历年15到20个百分点的差距说明铁岭的投资环境并不乐观。铁岭距离“办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居”的一流的营商环境还有很长的路要走。

（三）工业细分行业

如表8所示，从工业增加值角度来看，铁岭24个工业细分行业当中，发展趋势明顯看涨的是造纸及纸制品业、化学原料及化学制品制造业、食品制造业、橡胶和塑料制品业等。造纸及纸制品业，2015年到2019年连续五年产值都是呈不断上涨的状态。2019年利润总额是7881万；化学原料及化学制品制造业，2016年到2019年连续四年工业产值不断上涨。2019年利润总额各行业排名第4；食品制造业，2018年产值增长34.69%，2019年产值增长53.33%；橡胶和塑料制品业，2018年产值增长23.73%，2019年增长31.78%。

如表9所示，从利润的角度来看，铁岭24个工业细分行业当中，盈利状况最好的是电力、热力生产供应业，2019年利润总额达54421万元；盈利情况第二好的是医药制造业，2018年产值增长9.42%，2019年产值增长15.97%，2019年利润总额达13684万元；农副食品加工业盈利状况位列第3。目前盈利状况不理想的工业细分行业有煤炭采选业、金属制品业、专用设备制造业、通用设备制造业和汽车制造业。其中煤炭采选业亏损额占全市总亏损额的18%。包括专用设备、通用设备和汽车制造在内的装备制造业总体上实现了对全市工业增长的正向拉动，但重点行业拉动力略显不足。2020年，占规模以上工业增加值比重18.8%的装备制造业，增加值增速1.9%，仅拉动全市规模以上工业增加值增速增长0.38个百分点。

二、鉴他人——取长补短见短思省

（一）省内兄弟市变化趋势透析

考察1994年到2018年辽宁省14个市GDP绝对量的变动趋势可知（图4），各地发展界限比较明显：沈阳、大连遥遥领先，稳居第一梯队；鞍山在其他12个地级市当中一枝独秀，处于第二梯队，沈阳、大连500亿左右（1994年）时，鞍山300亿左右，沈阳、大连过千亿时（1999年），鞍山500亿左右，沈阳大连2000亿时（2005年），鞍山过1000亿，沈阳大连5000亿左右时（2010年），鞍山2000亿左右；第三梯队为抚顺、本溪、丹东、锦州、营口、辽阳、盘锦，几个地区竞争焦灼，2004年以前集中在二三百亿，2004-2009年集中在五六百亿，2010年以后集中在1100、1200亿；第四梯队为铁岭、朝阳、葫芦岛和阜新，四地区一直处于辽宁省经济发展的低位。第一梯队500多亿时，第四梯队80-90亿左右，第一梯队过千亿时，第四梯队100亿左右，第一梯队7000亿时，第四梯队个别地区升至1000亿后，受大环境影响，均有回落。

（二）分析发展趋势“看跌”地区后的“居安思危”

考察1995—2018年24年间各地的GDP增长情况可知，如表10所示，绝对量在前三名的大连、沈阳、营口的年均增长率都在10%以上，说明三地区增长性良好，实现了经济的健康、高质量发展。

相反，经济总量第3名的鞍山经济增长率仅为8.03%，全省排名倒数第一，如图5所示。上世纪90年代以来其GDP整体呈下降趋势，尤其在2014年增速由正转负，进入非常明显的经济倒退阶段。与鞍山类似的还有本溪和抚顺，如图6、图7所示。三地的共性在于，均地处辽中南，是中国最早的工业化地区之一，资源型城市，一业独大，并且独大的“一业”均是传统产业。三地现有的产业集群基本上都是依托传统的主导产业延伸拓展而来，随着传统产业产能过剩、效益下降，地区经济必然大受影响。又因这些地区长期地、习惯性地倚重传统的主导产业，导致新产业、新业态、新模式在规模、竞争力及对经济增长的贡献上均支撑不了新旧动能的转换。

反观自身，铁岭也存在“一业独大”的问题和资源枯竭的隐忧。煤炭开采和洗选业的应交税金及附加占总税金比重，2015年高达61%，2016年高达63%，2017年高达69%，2018年高达46%，2019年降至39%。综合考虑煤炭剩余可采储量和其他资源枯竭型城市前车之鉴，铁岭必须抓紧考虑“资源成熟型城市转型”的问题，在有限的时间内抓紧培育非煤支柱性接续替代产业，因为“矿竭城衰”不仅是经济问题，更是社会问题，处理不好甚至会上升到政治问题。

（三）分析发展趋势“看涨”地区后的“见贤思齐”

14个兄弟市中，铁岭和朝阳的GDP发展轨迹非常类似且重合度非常高，如图8所示。1995—1998年，经济增速均全省倒数，朝阳倒数第一，铁岭倒数第三。1998—2012年，经济开始加速，朝阳全省第二，铁岭全省第四。两地区均于上世纪90年代末本世纪初开始重视工业和招商引资，均致力于从农业主导型地区转向工业主导型地区，均是在2002年左右GDP大幅增长、2008年左右出现增速回落、2011年开始GDP总量径直往下、2016年开始触底反弹，均存在“一业独大”的问题，均曾面临财政收入增长极其乏力与刚性支出大幅增大的双重重压。

2013年朝阳财政收入反超铁岭，2014年朝阳GDP反超铁岭，2014年朝阳固定资产投资反超鐵岭，2014年朝阳城镇常住居民人均可支配收入反超铁岭，如图9—图12所示。分析其内在原因，可知铁岭与朝阳差距所在：一直以来，铁岭把投资的着力点放在工业和主城区及新市镇建设，而朝阳把投资的着力点放在工业和发展县域经济上。朝阳借2003年辽宁省促进辽西北地区经济与社会发展、2005年辽宁省大力支持县域经济发展、2005年中央提出建设社会主义新农村建设“东风”，强力推进县域经济发展。在招商、立项、审批等方面给县级政府足够的发展自主权和决策权，在税收方面朝阳将市县共享税种增量全部返还给县一级，并且在财政中安排鼓励支持县域经济发展的专项资金。随着县域经济特色化、特色经济产业化，当朝阳的传统产业遭遇经济逆流，当企业的增值税、企业所得税增长乏力时，其各县（市）区的营业税、资源税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税的稳定增长成为支撑地区经济的“脊梁”。

随着乡村振兴战略的不断推进，随着农业转移人口市民化的不断推进，随着国家“十四五”规划提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，县域有巨大的财源空间，见贤思齐，铁岭也应抓住机遇，加快补齐县域经济短板，持续壮大县域经济实力。

三、观大势——新目标导向下区域发展机遇认知

（一）顺应“从工业文明走向生态文明”发展大势

从党的十八大明确提出生态文明建设开始，中国就已经向世界表明，要尝试要走一条不同于西方的可持续的新文明之路，这条路是中国与世界双赢的、系统解决世界生态问题的创新之路、正确之路。时至今日，在如何处理人与自然关系上，中国既有时间表又有路线图，还有完整的制度体系作为支撑。生态文明建设的考核将遍布经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，涉及各个部门、各个层级。生态文明作为一个不可逆转的时代正在滚滚而来。

目前，辽宁省内，已经有7个兄弟市明确提出“生态立市”，分别为盘锦（2002年）、阜新（2011年）、葫芦岛（2016年）、锦州（2016年）、丹东（2017年）、本溪（2019年），朝阳虽没明确提出“生态立市”战略，但提出具备“生态立市”实质意义的“把生态文明建设作为最基本和最基础的建设，逐步将其打造成朝阳的核心竞争力”。铁岭虽未占得先机，但原生山水资源基本保持了初始状态，甚至要比90年代更好，这为我们坚持生态立市，发展绿色经济提供了良好的基础。此外，铁岭当前的工业发展初期，工业经济总量小，工业基础薄弱，客观上使得我们从工业经济转向绿色经济的阻力要比先行地区小很多，现有的经济形态“船小好调头”，只要把握好机遇，快速地坚定不移地进行结构调整，我们就能赶上这个发展的浪潮。

（二）顺应“从要素驱动走向创新驱动”发展大势

全球范围内出现的四次大规模的制造业迁移证明了提高要素生产率，“摊薄”成本，并以此吸引投资的重要性。因此，中央明确提出要“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”，从原来的低层次的拼人、拼资源、拼优惠政策，升到高层次的拼技术、拼创新能力。辽宁服从于、融入于全国大局，提出到“2035年，要建成数字辽宁、智造强省，跻身创新型省份前列。”铁岭服从于、融入于这一大局，提出“创新驱动、工业强市、生态立市、三产融合、四化并进”。客观来讲，铁岭产业的创新能力偏低，2018年，铁岭规模以上的战略性新兴产业的高新技术产品销售产值仅占规模以上工业企业工业销售产值的1.64%，反映出企业对所处产业链核心环节的掌控能力非常缺乏。故，对铁岭来说，“坚持创新驱动发展”可能更多地体现在“借力”“借光”上。即，发挥主观能动性，积极性、创造性，充分引进利用国内国际特别是沈阳现代化都市圈、辽宁沿海经济带的创新资源，推动域外科技成果在铁岭转化，打造国内外创新成果的转化基地、转移中心。

（三）顺应“从城乡对立走向城乡融合”发展大势

随着经济社会的发展，农业在提供粮食和原材料等一般经济功能的基础上，逐渐拓展出文化、生态、观光、休闲、旅游、生物能源等多种功能，从此，第二产业、第三产业依托乡村特色优势资源延伸产业链条就有了抓手，为“以农业为基点的、以农民就业增收为目标、以打通延长农业产业链和价值链为方向”的三次产业融合发展提供了现实的可能，给乡村的产业振兴提供了可能，也给铁岭作为农业大市发挥自己乡土资源打翻身仗提供了可能。

作为曾经的野禁之地，现在的工业化落后之地，铁岭保有的闾巷草野、山肴野蔌高度契合现代都市人群“本土化回归”的旅游需求，建议将铁岭这一“气质”放大，打造“逃离都市喧嚣，暂作闲云野鹤之人”首选打卡地。立足农野、林野、田野、山野、乡野，开发野色、野行、野事、野物、野味，带给游人野意、野趣、野兴。通过强大而独特的定位，以情感吸引流量，以共鸣固化流量，以品质再造流量。

积极衍生拓展农业功能，发展时令果园、休闲农庄、民宿农家、儿童体验、养老疗养等融合观光、体验、教育、文化、生态、观光等综合性乡村生态旅游载体，满足都市人群对于食品安全、绿色农业、亲近乡土、亲子教育等需求。

以“装满游客汽车后备厢”为目标，培育、引进农产品深加工企业，以方便、家常、即食为方向，如开发鹿角帽奶片，提高农产品附加值，在满足游客购物需求的同时，让游客记住铁岭、“带走”铁岭、宣传铁岭，解决一直以来的铁岭梅花鹿、柞蚕等特色资源“只闻其名不见其形”的问题。与此同时，发展农村传统手工业、乡村建筑业，在提高游客参与度、舒适度、满足“浪漫情调”需求上下功夫。

（作者单位：中共铁岭市委党校）