『菜篮子』产品保供稳价的路在何方——以武汉市蔬菜为例

张凯 张丽琴 张耀 刘吟

“菜篮子”产品是人民日常生活不可或缺的食品，一旦出现短缺就会影响生产生活和社会安定。在菜篮子产品中，蔬菜是一个劳动、技术密集型产业，相比畜牧、水产及粮食产业，其机械化程度较低，产销风险更高。为建立菜篮子稳价保供的长效机制，各级政府有关部门、社会各界学者纷纷谏言献策，见诸杂志、报端的研究林林总总，但真正从产业链、供应链深挖和剖析蔬菜产销的难点、痛点问题不多，其保供稳价的举措难以长效。笔者经过基层的调查研究，以案例分析形式，提出不同的见解，供决策者参考。

1 城市蔬菜产销发展现状

武汉是一个拥有1 418.65万人口的特大城市，按照《中国居民膳食指南》确定的蔬菜食品日摄取量300~500 g标准，全市蔬菜日保供量应为425万~710万kg，年供应量155万~259万t。至2020年底，武汉建设有百万亩蔬菜基地，其中设施蔬菜35万亩（2.33万hm2），露地蔬菜45万亩（3万hm2），一季园15万亩（1万hm2），平均复种指数2.5次；全市拥有龙头企业303家（其中涉菜龙头145家），农业专业合作社5 010家（其中蔬菜专业合作社1766家），蔬菜种植大户500家（其中核心科技示范户160户）；建设蔬菜大型中心批发交易市场4家、集贸市场5 000余家（其中标准化菜市场318家），大型涉菜超市100余家。

1.1 产销季节性短缺与过剩

全市蔬菜产销的季节性、结构性短缺与过剩，带来菜价不稳定。武汉市近3年来蔬菜播种面积保有量在240万~260万亩（16.00万~17.33万hm2），年产量580万t左右。理论计算武汉自给有余，但结构性供给分配不均。从短缺期看，上半年地产菜集中在元旦、春节和4月下旬5月上旬，下半年集中在7月下旬8月上旬。短缺期间日供应量仅有120万kg左右，不足日需量的40%~50%，50%~60%需要外埠调剂；从过剩期看，地产菜集中在5月中旬至7月中旬，日供应量在1 000万kg以上，60%以上蔬菜需销往外地市场。

1.2 突发性风险难以预料

全市菜地规模、市场布局应对一般风险没有多大问题，但突发性风险却难以预料。如2021年前期连续低温、阴雨、寡照，主产地发生暗渍、涝灾，导致产量缩减、上市延迟。同时，由于石油价格上行，运输成本增高，终端价格普涨。自7月下旬以来以菠菜为代表的叶菜价格暴涨，甚至在同一个超市，出现了买1 kg菠菜的钱可以买2 kg猪肉或3 kg鸡肉的情况。

2 蔬菜稳价保供难点问题及成因分析

2.1 基地排灌设施工程不可持续

武汉市农业地理环境中“旱包子”“水袋子”的基地接近耕地面积的30%。自20世纪90年以来，市政府投入巨额资金开展流域治理和“高标准农田”建设，如东西湖的高灌渠工程，新洲橡胶坝蓄水工程，江夏南八乡的百塘堰蓄水工程，黄陂和蔡甸西南部、汉南东部的排水渠工程等，仅解决了一段时期大水排灌问题，但水到田头的最后一公里一直未妥善解决。深层次问题是投资建设的排灌渠道大多是明渠，容易氧化腐蚀而损毁，加上无专人监管与检修，年限一长就失去工程效益，导致弃耕现象时有发生。而发达国家的小农水都是管道到田头。我国云南大理市的小农水也做得很好，当地政府利用高原雪山的水资源兴建大型蓄水库，地下管道网到田头，村村都有供水加压站，乡镇有专职水管员，农户只需发一条信息或打一个电话，就能打开水阀，解决了灌溉用水问题，实现了农田灌溉的可持续。

2.2 土地流转缺乏生机和活力

目前武汉新型农业经营主体实施土地流转的土地40%左右未经过平整，难以实施机械化操作。即使企业实施农田改造获得政府财政支持，其自身也要承担50%~70%建设费，使新型农民不堪重负。如武汉香飞农园在东西湖柏泉街先后流转土地300亩（20 hm2），仅其中80亩（5.33 hm2）土地的平整、灌溉设施配套就自掏30万元资金。而在江浙一带，凡列入土地流转的地方，政府不仅在流转前进行土地平整，还会在流转后对从事生产的新型经营主体给予各种政策补贴，以刺激生产的积极性。土地流转的优惠政策也未落到实处。如国家发改委曾出台实施土地流转优惠政策，凡符合流转的土地，可享受5%的农业附属设施建设用地。然而，各地在执行上就大不一样了。在湖北这一政策基本未落地，真正享受政策落地的业主不到5%。大棚房整治让企业苦不堪言，笔者在“垄上[蔬菜圈]产业官方群”看到，湖北某市一业主发出了“辛辛苦苦十几年，一夜回到解放前”的哀叹！可见这一问题不单是武汉有，其他地市州也存在，是否为湖北的一大“特色”笔者不敢苟同。而东北就不一样了，2019年6月全国农业产业园区会议期间，笔者参观了辽宁沈阳、盘锦2个城市的创意农业园和休闲农庄，所到之处，看到的稻田栈桥走廊、木质结构观景台、园区生态餐厅均保持完好，体现出浓郁的生产、生态、生活的“三生”气息。因为这里被占用的农田，政府责成有关部门及时调规了。湖北的土地流转缺乏活力的根本原因在于没有用足用活政策，也缺乏法律法规保障。

2.3 乡镇农技推广体系网破线断人散

在全球生态环境平衡被打破的状态下，近些年来自然灾害和重大农作物病虫害呈频发多发态势，由于技术支撑单薄，政府对地产菜保供的底气不足。根本原因是湖北基层农技站所的事业编制被取消，推广体系早已网破线断人散。虽然在改革中推行以钱养事的手段来弥补，但承担这些以钱养事的农技人员都是失去事业编制的人员。农忙或病虫害发生的时候，他们忙于自己的农资经营，难以对当地农业生产及时指导到位。同时还存在基层技术服务后继无人的问题。

2.4 能源价格上行拉升蔬菜成本

石油方面以柴油为例，2020年10月均价为4 960.1元/t，2021年10月为7 440.2元/t，上涨幅度达50%。据一位农业经营者分析，仅油价上涨拉升蔬菜成本0.6元/kg（其中汽油拉升成本0.16元/kg）。汽柴油价格上涨促使运输费用跟涨，拉动菜价上涨。

农资方面以肥料为例，2020年尿素价格1 800~2 100元/t，2021年曾一度上涨到3 200元/t，近期价格虽回落到2 400元/t，但仍然高出2020年同期20%~40%；磷、钾肥价格也比2020年上涨40%~60%，如磷酸二氢钾2020年7 000元/t，2021年上涨到12 000元/t。仅肥料一项投入就增加成本30~50元/667 m2。种子、农药、肥料投入的成本每667 m2年达到500~600元，高出常年200元左右。农资价格的攀升推高了菜价上涨。

2.5 劳动力用工成本高企

前些年农业劳动力用工费每人80~120元/d，近年来农村青壮年劳力大量外出务工，农业用工荒日益凸显。据东西湖一家合作社老板介绍，现在劳动力难找，即使找17岁左右的短工，日付劳酬也在150元；70岁左右的劳力，日付劳酬200元。农业用工难、用工贵成为阻碍企业发展的痛点问题。据调查统计分析，现在从事农业的新型经营主体，除了种植大户、家庭农场尚有微利外，农业企业85%亏本经营、10%保本经营、5%盈利。可见不解决土地平整和农机化作业的问题，农业的规模化经营步履维艰。

2.6 营销体系不健康

一是蔬菜从产地到市场，存在层层盘剥和价格打压的现象。在产地，蔡甸区张湾街五一村的一群农民反映，菜贩子到产地收购的蔬菜要比批发市场价格低出0.8~1.2元/kg；在市场，一位多年从事蔬菜生产与经营的业主介绍：自己的菜进市场交易，不是行帮垄断蔬菜收购价，就是菜贩子合伙砍价。即使国有商超也有难以直言的痛楚，如蔬菜进某大型超市，一般1个月以上才结算，而且给出的价格比批发市场的交易价格还低。

二是产地市场拆易建难，卖菜难问题得不到根除。随着城市建设的扩充，原近郊的产地市场先后被拆除，而新开发的菜地又没有兴建。据东西湖柏泉农场东湖大队一位年近六旬的菜农反映，过去自己的地产菜可踩三轮车直接到交易市场出售，现在交管部门不让三轮车进城，自己因年龄较大没有考取驾照，再也不能进城卖菜了，加上没有产地批发市场，只好让菜贩子赚差价。

武汉某新城区一新型经营主体负责人向笔者算了一笔账：种植667 m2爆汁番茄，土地租金1 500元/年（设施大棚），肥料费用400元，农药150元，架材费用1 000元（以吊绳代替架材500元），农膜1 500元，喷滴灌200元，劳动用工成本1 500元，生产的直接费、间接费投入需要0.6万元以上，如果年收入达不到1万元/667 m2，菜农就无利可图。

日本的蔬菜经营就很规范，日本每个村都有农协组织，每个农场主都是农协的会员。一方面农协承接政府的转移职能。如农协办的村镇银行给农民发放各种补贴。另一方面，农协也承担经营管理职能。产前各种生产资料由农协统一购买，菜农产后的蔬菜由农协组织到市场竞价批售，其销售收入直接返还菜农。既节省了菜农的用工成本和价格成本，而且年终还可参加农协的二次分红。我国也有农业专业合作社组织，但没有承担政府服务外包职能，其组织服务能力就难以言表了。

2.7 政策性扶持的阳光未照到现实生产者

在用地政策方面，工业用地政府给予“三通一平”“七通一平”的支持，农业用地连“两通一平”都无保障。其根本原因就是农业没有税收，政府无支持的积极性。土地不平就难以实施农业机械化操作，必然会增加农业的劳动用工成本。

在经营性设施方面，2013年武汉市为提高快生菜的保供能力，出台了7万亩设施大棚建设实施方案，对200亩（13.33 hm2）以上连片建设的大棚，政府给予1万元/667 m2的补贴。其投资补贴政策吸引了一批建筑老板进入，但他们对农业外行，形成了“一年红红火火，二年萧萧条条，三年人不见了”的惨淡结局。而一批农业技术能手由于受投资门槛和资金限制被拒之门外。其根本原因就是这一设施大棚建设政策补贴的阳光，没有真正照到懂技术、善管理、会经营的能手身上。

3 蔬菜保供稳价对策建议

3.1 建立和完善土地经营体系

对于空心村或土地撂荒严重的村，以村级为单位，村集体经济组织牵头，成立土地股份合作社。鼓励农民以土地入股形式加入土地股份合作社，变农民为股民。土地股份合作社代理农民管理耕地，并向当地政府申请土地平整项目，项目建成后实施土地流转，代表农民将耕地对外招标，向有实力的农业企业发包。土地股份合作社既承接政府服务职能转移、组织各项补贴和财政转移资金的发放，也负责对承接土地流转的农业企业实施财务监督，确保农户参与分红的既得利益。

对于非空心村或土地撂荒不严重的村，由村委会推荐懂经营、善管理的能人牵头，组建农民专业合作社，鼓励家庭农场、种植大户加入专业合作社。合作社参照日本农协的模式，既承接政府的转移职能，也履行经营管理职能。家庭农场、种植大户根据各自技术优势，选择1~2个特色品种生产，形成以“一场一品”“一户一品”为主的错位种植特色。对于冬季撂荒的土地，鼓励合作社直接采取季节性流转种植越冬菜，以丰富蔬菜市场花色品种。秋冬菜采收后将农田返还农民，变冬闲田为冬储田。

3.2 建立韧性农业政策体系

伴随全球通胀预期的到来和生态环境平衡的打破，经济风险的叠加倍增，韧性经济、韧性农业成为发展的主旋律。引入韧性所特有的灵活调整政策，建立以不变应万变的决策体系，防止“菜比肉贵”的风险硬着陆。

一是土地流转的政策要落地，给农业新型经营主体一个支点。建议凡规模达到200亩（13.33 hm2）以上的农业业主，准许按5%用地搭建农机具、农产品分拣、仓储冷链等附属设施用房。对于需占用基本农田的用房，当地政府及其土地部门要尽可能地实施土地规划调整。没有就地建设调整空间的，也可按照流转规模所享有的用地政策，批准异地建设。

二是菜地基础设施要配套，给农业生产创造多种便利条件。建议要科学规划设计农田排灌设施，建设的政策性补贴要有连续性，给新农人一份获得感。

三是农机化作业要全程，给农业减轻劳动强度以出路。目前机耕、机耙、机整、开沟等农机作业比较配套，但蔬菜的机收还存在盲区。需引进、消化、吸收发达国家的先进农机设施设备，实施技术再创新。

四是水管队伍要建立，给农田排灌以保障。建议在街乡镇事业编制上作适当调整，在街乡镇配备一名以上水管员，行政村配备一名以钱养事的水管员，以便及时做好水务调度服务。

3.3 建立和完善农技推广支撑体系

解决农业科技服务的最后一公里，需要有一支常走在田头地角的基层农技推广队伍。当务之急是解决网破线断人散的问题，建议在街乡镇中调整人员编制，大型街乡镇配备3名以上农技人员，小型街乡镇配备2名以上农技人员。以便及时有效地为农业生产者做好田间技术指导服务。市、区农技推广部门是农业“四新技术”推广的主力军，每年要开办1~2个生产示范区。科研院所和涉农高校要根据技术人员结构或设置的涉农专业，每个科研所或农业学院要在对口帮扶村办一个示范点。

3.4 建立和完善市场营销体系

一是规范蔬菜批发交易市场的秩序。出台相关规范性文件，禁止市场经营者强买强卖，彻底根除欺行霸市行为。

二是降低蔬菜进超市门槛。建议大中型超市让利于民，凡进入的蔬菜要缩短货架回款期。

三是持续开展农产品产地批发市场建设。建议对蔬菜连片种植面积达到1万亩（667 hm2）的产区，准许建设一个产地批发市场，以方便产地菜农就地就近销售。

四是赋予绿色通道车辆以更多实惠。建议政府可在每年的财政预算惠农资金中切一块，用于绿通车辆的油料补贴。其石油补贴发放方式，可采取票券形式，也可采取以车牌标识等其他形式。

3.5 建立和完善蔬菜产销保障体系

一是建立和健全土地流转的法规体系。建议制定《关于农村土地流转若干问题的管理办法》的规范性文件，将土地流转期间建设的经营设施作为企业贷款抵押资产、土地流转到期后经营者有优先再流转的权利等纳入文本中，让新型经营主体放得心、留得住。

二是建立和健全物价监督体系。切实加强物价监督，建议制定《关于鲜活农产品销售若干问题监管暂行办法》，对高出产地菜价4倍以上的鲜活农产品实施价格监督与调控，以减轻消费者承受压力。

3.6 建立和完善蔬菜保供稳价应急预案机制

一是建立和完善灾害风险预警应急机制。建立由气象、水务、栽培、植保、市场营销专家组成应急专家团队，运用“互联网+农业”实施风险在线监测，年度、季度综合会诊分析，提出针对性应急预案，为政府提供决策参考。

二是建立和完善突发事件处置机制。建立由农业、商务、市场、物价等部门组成的领导小组和工作专班，对突发性蔬菜等鲜活农产品短缺、价格暴涨实施监控，并拿出调剂余缺的政策性战时应对措施。

三是建立和完善农产品市场流通运行机制。在完善批发市场、标准化菜市场规范经营的前提下，鼓励蔬菜直销配送到社区，以减少中间盘剥。建议制定蔬菜直通车进城管理办法，准许蔬菜房式直通车在居民聚集小区周边限时占道卖菜（西欧、美国有范例）。完善农产品电子商务进小区，方便上班族居民网购和就地取货。确保“菜篮子”产品调得进、供得上、不断档。