“海洋命运共同体”构建下防治海洋废物污染国际法律规制反思与完善

陈 麟 潘国平

（西南政法大学国际法学院 重庆 401120）

2019年4月23日，习近平主席提出构建海洋命运共同体的重要理念，当人们正在密切关注这一重要议题时，2021年4月13日，日本政府举行内阁会议，正式决定向海洋排放福岛核电站含有对海洋环境等有害的核废水。我国作为毗邻大洋的沿海国家，面对诸如此类试图转移海洋废物的行为，所需援引的防治海洋废物污染国际法律规范明显不足。基于此，本文首先阐述防治海洋废物的现有国际法律体系，进而分析海洋废物治理与保护国际法律规制的不足，最后提出防治完善海洋废物法律规制的建议。

一、海洋废物治理与保护国际法律体系

（一）1972年《伦敦公约》及其1996年《伦敦议定书》。1972年12月，在英国伦敦通过《1972年防止倾倒废物和其他物质造成海洋污染公约》（简称《伦敦公约》）并开放签字,自1975年起生效。截止目前，已经有87个国家批准成为该公约的缔约国。该公约第210条第六款规定的倾倒废物和其他物质的全球性标准和规则，成为保护海洋环境免受人类活动影响的创举。1996年10月，该公约的缔约国通过协商制定了《伦敦公约协定书》，成为世界上唯一专门针对倾倒污染的全球性公约。《议定书》的第一条第三款明确缔约国的风险预防原则。[1]除此之外，采用“反向清单”模式，也就是原则上除了清单上载明的废弃物以外，其余物质禁止倾倒至海洋。此外，《议定书》明确禁止缔约国将污染转移至他国，且对于允许倾倒的污染者，采取需承担付费的原则。

（二）《联合国海洋法公约》。1982年12月10日，联合国通过了《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），被誉为“海洋宪章”。《公约》第十二部分针对海洋环境的保护和保护作出了明确的规定，其中第五节中罗列了六种造成海洋环境污染的类型，海洋废物也涵盖其中。由这六种类型废物引发的海洋环境污染，在《公约》的第一条中对于主体的主观因素予以明确——人类直接或间接把物质或者能量引入海洋环境。显然，《公约》的适用范围为直接或间接与引入海洋环境的废物有关的活动。其中，“倾倒”海洋废物的活动尤为普遍，《公约》的第一条中对于“倾倒”这种造成海洋废物的行为也予以细化。《公约》作出了海洋环境保护和保全的一般性和具体性规定，对如何落实相关条款、实现条款的可操作性也作出了规定。任何类型的环境争端都必须经过强制性的具有约束力的争端解决机制解决。[2]

（三）《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》。1989年3月22日,在瑞士巴塞尔联合国环境规划署通过了《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（以下简称《巴塞尔公约》），于1992年5月生效。《巴塞尔公约》共有29九条正文和6个附件。该公约以条款形式界定“废物”内涵及外延，对从一国管辖地区或通过第三国向另一国管辖地区转移危险废物的行为作出规定，将采取防止跨境转移危险物质的防控措施作为法定义务赋予各缔约国，同时还规定在防止跨境转移危险物质的过程中要加强国际合作，以及仲裁程序等争端解决机制。可以说，《巴塞尔公约》为防治危险废物跨境转移筑起了一道牢固的法律屏障。

二、防治海洋废物污染国际法律规制的困境

（一）海洋废物污染国际法律规制的碎片化、笼统化。1982年《联合国海洋法公约》距今已40年之久，尽管第十二部分对海洋环境保护和保全作出了专门规定，一些基本概念、原则以及规则不容轻易改变，但内容过于原则，防治海洋环境污染的国际法律规制同样也需与时俱进。笔者认为，关于应对海洋废物污染的国际规则分散、不全面，相关条约大多仅针对某一方面的特定活动，例如：倾倒废物，亦或某一方面的污染来源，呈现出碎片化特征。[3]这对为国际法律体系的协调发挥作用提高了难度。如近年来日本蓄意倾倒核废水本属于不法行为，然而目前国际社会缺乏统一的核废水检验标准和检验程序，对日本辩称的拟入海的是“净化水”这样的最基本污染物的认定都显得艰难，导致海洋环境面临肆无忌惮的威胁。

1982年《公约》第一百九十二条至一百九十四条中需要履行的具体内容的一部分在公约的第十二部分第五节“防止、减少和控制海洋环境污染的国际规则和国内立法”中予以体现，但这一节中的内容只是要求尽快建立国内法对污染源加以规制，甚至考虑到各国经济压力等诸多因素，未出台最低标准给各国作为国内立法的参考。而应对海洋废物这样的具体污染源，适用范围、具体的标准、如何规制等具体问题并未作出实质性阐述或专门规定。

（二）对现今海洋环境污染因素单一化考量，导致海洋废物污染治理与保护规制的空白。随着人类社会科技的不断进步，造成海洋环境污染的因素变得多元化且联系性越发紧密，综合考量造成海洋废物污染的诸多因素，不仅包括因“倾倒”核废水导致的海洋废物，投放跨境转移海洋危险物质均属于海洋废物的范畴。总体上看，目前尚无专门规制海洋废物污染或管理海洋废物污染生命周期的国际条约。现有海洋废物污染国际法律规制也存在一些空白。

此外，国家管辖范围外所有海洋及海洋空间未设立独立监测机构，建立环境影响评价制度、监测机制等。海洋保护区也并未建立针对海洋废物污染具体的标准、工具和方法。海洋废物污染有可能还会造成跨境损害。在风力及水流的作用下，一国的海洋废物也可能向另一国管辖的海域或海洋公域跨境转移。针对跨境转移，《巴塞尔公约》中提及到争端解决的机制，但对补救和赔偿的方法目前并没有规定。

（三）海洋废物污染治理很大程度上受到国际主义机制国家利益至上原则的影响。随着全球化进程不断加快，国际性的问题越发增多，这些问题不仅仅是地域性的，更成为要求采取国际合作的全球性课题。而一直以来，以国际机制为轴心的“国际主义”，在本质上折射的是西方强国、大国的利益诉求。以“日本蓄谋投放核废水入海”事件为例，英美等西方国家却选择“集体沉默”，与二战后发达国家核能军民利用有很大的关联。上世纪70年代，法国在南太平洋进行的核试验；本世纪，英国的海底核废料问题，都很少遭到国际社会的谴责及制裁。显然，国际主义机制的国家利益至上原则也将海洋环境污染包括海洋废物污染处于围墙之内。所以，国际社会订立的诸多条约更多的围绕海洋强国、大国的利益作出妥协的结果。

三、完善防治海洋废物污染的国际法律规制的路径选择

随着海洋新兴领域和政策不断变化，造成海洋废物污染的因素不断增加且因素之间有着密切的关联。如何完善海洋废物污染国际法律规制，实现国际合作的协调统一，解决不断出现的海洋废物污染的问题，笔者认为应从三个层面进行分析：

（一）加强国际合作与协调显得越发重要。要克服现有防治海洋废物等污染的国际法律框架的碎片化困境，推动不同法律体系的协调与合作。针对“日本蓄谋投放核废水入海”事件，根据《联合国海洋法公约》第十二部分“海洋环境保护和保全”，日本的行为违反所签署的国际条约，但就“核废水”这一行为对象以及日本政府将决定以何种方式，采取的行为等是否符合《联合国海洋法公约》规定禁止的行为有待考量。结合1986年《及早通报核事故公约》第二条之规定“通报义务”，缔约国应立即直接或通过国际原子能机构，将核事故及其性质、发生时间和在适当情况下的确切地点，通知那些实际受影响或可能会实际受影响的国家和机构，而日本作为该公约缔约国，在事故发生后未尽到通报义务。由此可见，系统性的协调合作机制成为重要路径。[4]

（二）需要将防治海洋废物污染法律机制予以明确。日本图谋向海洋排放核废水的原因在于风险预防的规定出现漏洞，所以，要建立完善的框架机制来规避可能对人类带来的威胁。国际社会就“污染物”本身而言，建立统一的检验标准及检验程序，解决证据采信问题至关重要；建立国际环评监测部门，采取预防措施，保障信息透明；完善造成损失后的补救和赔偿方法。

（三）构建合理的海洋废物污染治理模式。国内学者提出了“全球主义范式”，即多元治理主体在全球治理中扮演主要角色的治理范式以达到全球治理结构的平衡，打破国际主义机制国家利益至上原则导致的治理困境。[5]中国作为《联合国海洋法公约》缔约国，有义务积极参与海洋环境保护，贡献“中国智慧”。