法律援助辩护全覆盖路径探析

任精伟

（北京师范大学法学院，北京 100875）

自1979 年《刑事诉讼法》确立刑事辩护制度以来，我国法律关于刑事辩护的内容一直处于发展完善的态势。但是，司法实践中刑事辩护率与刑事法律援助率却没有太大上升。一般认为我国刑事案件中的律师辩护率只有30%左右［1］71。在以审判为中心的刑事诉讼制度改革的背景下，2017 年10 月中央决定在八个省市进行刑事案件律师辩护全覆盖试点，解决司法实践中刑事案件辩护率低以及辩护权得不到有效保障的问题。

律师辩护全覆盖对于保障被追诉人合法权益、提升刑事案件辩护率有着重要意义。随着律师辩护全覆盖的试点工作的不断推进，我国的法律援助工作必然会面临新的要求和挑战。本文通过对“法律援助辩护全覆盖”这一命题的内涵解读，分析全面推进法律援助辩护全覆盖需要面对的问题与障碍，对症下药提出相应的改革路径与方法，期望能够推动法律援助制度的进一步发展完善，并对“律师辩护全覆盖”的实现有所帮助。

一、法律援助辩护全覆盖的理论检视

1.法律援助辩护全覆盖的内涵解读

刑事案件中律师进行辩护的途径包括委托辩护和法律援助辩护。根据有关统计显示，一审刑事案件中有律师辩护的案件约占总数的30%，其中委托律师辩护和通知法律援助律师辩护大约各占一半，申请法律援助律师辩护的数量极少［2］44。可以看出，在一审刑事案件中，仅有大约15%的被追诉人能够自行委托律师为其辩护。结合我国社会经济发展状况、人多案多的司法现状以及执业律师资源状况，很难期望通过被追诉人自行委托律师来提高律师辩护率。有鉴于此，刑事法律援助是实现律师辩护全覆盖的主要依靠［3］22。笔者同样认为，积极拓宽刑事法律援助辩护的适用范围，是实现律师辩护全覆盖的重要手段和必经之路。因此，本文将研究范围限定在“法律援助辩护全覆盖”。

如何理解刑事法律援助辩护全覆盖，可以从时间和空间两个维度进行考虑：在空间维度上，每一个刑事案件中的被追诉人都能得到法律援助律师的帮助，即所有受刑事追诉人不论其罪刑如何，在无法自行委托辩护律师时都有权接受法律援助律师的帮助；在时间维度上，法律援助辩护应当覆盖刑事诉讼的整个过程，包括侦查、起诉和审判在内的各个阶段都应当有法律援助律师的参与。

值得注意的是，2018 年修订的《刑事诉讼法》确立了值班律师制度，并将值班律师的功能定位为法律帮助。笔者认为值班律师制度应当被囊括在法律援助制度中，将其视为一种特殊的法律援助形式。值班律师制度使得法律援助制度的外延得到扩张，法律援助值班律师和原先的法律援助辩护律师（即狭义上的法律援助律师）共同构成了广义的法律援助律师。因此，实现法律援助辩护全覆盖一方面要考虑扩大传统意义上的法律援助辩护律师的适用，另一方面还要重视值班律师的职能发挥和覆盖。

2.推进法律援助辩护全覆盖的依据

（1）法律援助辩护全覆盖的现实依据。实现法律援助辩护全覆盖实践层面上的必要性，即在于提高刑事案件的律师辩护率，实现律师辩护全覆盖的目标。律师辩护全覆盖的实现主要依靠法律援助辩护全覆盖。只有积极拓宽法律援助的适用范围，推动法律援助辩护全覆盖，才能改善律师参与率低的现状，使律师辩护全覆盖具有可能性。

2017 年10 月，最高法联合司法部颁布了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（下文简称《试点办法》），开启刑事案件律师辩护全覆盖试点工作。《试点办法》扩大了一审普通程序中应当指派法律援助辩护的适用范围，如果被追诉人没有自行委托辩护，均应适用法律援助辩护；而在适用简易程序、速裁程序审理的案件中，实现了值班律师提供法律帮助服务的全覆盖。可以认为《试点办法》在整体上实现了审判阶段法律援助辩护全覆盖的目标。试点工作的开展对于地方刑事案件的法律援助有较大的激励作用，尤其是法院通知辩护的情形增幅明显［4］38-40。经过一年的试点工作，2018 年底中央决定在全国范围内开展刑事案件律师辩护全覆盖的试点工作。

律师辩护全覆盖的试点工作从部分地区的实践推广至全国，审判阶段律师辩护全覆盖已经具备实现的可能，法律援助制度发挥了重要作用。而在更长远的未来，需要实现刑事诉讼全阶段的律师辩护全覆盖。因此，推动法律援助辩护全覆盖有其现实必要性。

（2）法律援助辩护全覆盖的理论依据。实现法律援助辩护全覆盖理论层面上的必要性，即在于推动法律援助辩护全覆盖对完善刑事诉讼程序、维护程序正义有着重要意义，不仅能够加强辩护权的保障，实现控辩平等，也是正当法律程序和司法公正的要求与体现。

从辩护方角度出发，推动法律援助辩护全覆盖是保障被追诉人的辩护权利、实现有效辩护的必然要求。法律援助制度的设立体现了有效辩护的理念和精神，律师对被追诉人的帮助得以贯穿于整个诉讼阶段。一方面，通过法律援助律师的专业帮助，被追诉人可以更积极地行使自我辩护权，减少因知识、经济上的差异所造成的辩护权保障缺失；另一方面，法律援助辩护全覆盖要求尊重并保障律师的各项诉讼权利，确保法律援助律师有效开展应诉和答辩等各项工作。

从控辩平等角度出发，推动法律援助辩护全覆盖是加强诉讼程序监督、实现控辩平等的必然要求。在侦查阶段，是否有律师参与并对侦查机关行使侦查权的行为进行制约，对于诉讼程序能否合法进行有着重要作用。在审查起诉阶段，法律援助律师通过积极参与可以监督审查起诉的合法性，并提出变更强制措施、量刑情节等法律意见书，尽可能保障被追诉人的诉讼权益。在审判阶段，法律援助律师针对控诉方制定相应的辩护策略，充分有效地进行法庭辩护活动。

从审判者的角度出发，推动法律援助辩护全覆盖是维护正当法律程序、实现司法公正的必然要求。获得律师的帮助与辩护是正当法律程序的重要内容，如果被追诉人在诉讼中丧失了该部分权利，就不可能达到真正的程序公正。律师的积极参与能够使事实及相关证据在庭审中得到充分的举证、质证和法庭辩论，帮助法官发现案件真实、正确适用法律，最终达到了司法公正的目的。

二、实现法律援助辩护全覆盖面临的问题

1.律师资源不足及律师办案质量不高

实现法律援助辩护全覆盖，充足的律师人力资源是开展工作的基础保障。相较于刑事案件的庞大基数，法律援助的律师无论是在数量上还是案件办理的质量上，都难以满足实际工作需要。

（1）职业律师的绝对数量有待提高。2019 年《最高人民法院工作报告》指出，全国各级法院审结一审刑事案件119.8 万件。根据司法部《2018 年度律师、基层法律服务工作统计分析》发布的数据，截至2018 年底，全国共有职业律师42.3 万人，其中专职律师36.4万多人，法律援助律师7 400多人，办理刑事诉讼辩护及代理81.4 万多件；律师人数超过2万人的有北京、上海、广东、浙江等八个省（市），而律师人数超过3万人的省（市）仅包括北京和广东。想要实现如此数量的刑事案件律师庭审辩护全覆盖，参与法律援助案件的律师数量还需要进一步的扩充。同时，受社会经济因素影响，我国的律师资源地区分布不均匀。尽管东部沿海等经济发达地区集中了大量律师资源，但是由于案件数量庞大，实现法律援助辩护全覆盖存在较大负担。在中西部地区，尤其是一些经济落后的地方，律师资源稀缺，这些地区的刑事案件当事人往往缺乏专业知识和经济能力，因而更需要法律援助律师为其提供法律服务。

（2）法律援助的财政经费保障不足。对律师的办案补贴是其提供法律援助服务应得的劳动报酬。然而，我国法律援助的经费保障一直不够充分，有待进一步加强。由于办案补贴远低于市场标准，部分案件甚至需要律师“自掏腰包”，办理案件所支出费用超过了补贴金额［4］41。另外，援助辩护案件与委托辩护案件律师收益差异过大，也是造成援助辩护律师不能完全投入而致质量低下的成因之一［6］72。法律援助具有国家公益性质，并不能完全按照市场标准实现经费支持，但是如果不能提供合理范围内的经费保障，就会挫伤律师办理法律援助案件的积极性，影响法律援助辩护全覆盖的实现。

（3）法律援助案件中的律师办案质量不高。现阶段的全覆盖工作中，援助律师只能在法院受理之日后介入案件，审前的辩护工作缺乏安排，介入时间滞后而难以发挥作用［5］34。由于我国尚未对律师参与法律援助案件设置一定的准入标准，加之法律援助案件收入较低，仅有一些经验不足的年轻律师通过处理法律援助案件积累办案经验。如果法律援助律师办案能力不强，不能认真履行法律援助职责，势必影响辩护质量和案件处理情况。在缺乏一套完善的质量监管和责任追究体系的情况下，进一步降低了法律援助辩护的有效性。这不但会导致法律援助辩护成为一种走过场的形式，而且导致被追诉人对法律援助制度和刑事辩护律师失去应有的信任。

2.法律援助律师辩护权利受限

律师从事法律援助工作不但面临诸多困难，而且缺乏相应的辩护权救济程序。律师辩护的“老三难”问题，即会见难、阅卷难、调查取证难，虽然经过刑事诉讼法的数次修改得到了一定程度的缓解，但是实践当中律师行使相应辩护权利依然会面临不小的阻力，而法律并未明确规定侵犯这部分权利的法律后果。未来律师辩护全覆盖工作在向侦查、审查起诉阶段推进的时候，对法律援助律师的权利保障将会成为一个重点问题。如果不能保证正常的办案活动的有效开展，就会对法律援助律师的辩护工作形成障碍。

根据我国现行的《刑事诉讼法》第三十九条的规定，除几类特殊案件的会见需要经侦查机关许可，在其他案件中辩护律师持“三证”要求会见在押的犯罪嫌疑人应当是没有阻碍的。然而司法实践中，除了会见时间安排不妥之外，看守所缺少会见室已经成为法律援助律师无法及时进行会见的主要障碍［7］113。辩护律师调查取证需要经过有关单位和个人同意，往往不利于律师办理案件，律师对于自身所调取的证据承担了较大的诉讼风险也会影响律师调查取证的积极性。

目前，我国对辩护权的程序救济，仅有二审法院针对一审程序违法、侵犯当事人诉讼权利而撤销原判决的制裁措施，尚未将剥夺律师辩护权利的行为纳入司法审查范围。关于法律援助律师在审前阶段的会见权、调查取证权不能够正常行使甚至受到不法侵害应当如何寻求救济的问题，也存在着法律空白。如果法律援助律师开展工作受到相对人不配合等诸多阻碍，调查将难以取得实效，又因为缺少相应制裁后果的规定导致权利救济不足，必然不利于律师辩护权利的行使。因此，有必要解决律师辩护的执业困难，保障律师辩护职能的有效发挥。否则，这将成为阻碍法律援助律师辩护全覆盖实现的一个不利因素。

还应当看到，对于适用简易程序、速裁程序审理的案件以及被告人尚未受到辩护律师为其提供辩护时，被告人一方仅能获得来自值班律师的法律帮助服务，缺少了法律援助辩护律师的辩护服务。当前值班律师的职责有限，对当事人的权利保障明显不及法律援助辩护律师。是否应当增加值班律师的职责，保障其充分行使广义上的辩护权利，也是一个值得思考的问题。

3.司法机关配合度不高

在审判阶段，法官作为一个中立的裁判者，出于发现事实真相、正确裁断案件的目的，对于法律援助辩护应当是积极支持的态度。只有控辩双方平等对抗，才能最大程度的挖掘案件真相。但是从《试点方法》看，仅规定了法庭“自受理案件之日起三日内”对被告人“委托辩护人以及获得值班律师法律帮助”这项权利的告知义务，并没有明确指出通知和实现法律援助指派的具体时间。这就不能排除部分法官为了快速审结案件而故意拖延对法律援助申请或指派的处理，只是在最后庭审时安排法律援助律师象征性地出庭辩护。如此就不能实现实质意义上的庭审法律援助辩护全覆盖。

将律师辩护全覆盖推至审前阶段。侦查阶段往往是犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利最容易受到侵犯的诉讼阶段，法律援助全覆盖的实现在此显得更具有重要意义。但是在实践当中，办案机关对法律援助辩护不够重视，认为其可有可无，甚至出于破案压力而把法律援助律师当成一个办案的干扰项或者障碍。有关机关不愿配合法律援助活动的展开，延迟通知法律援助的指派，会直接影响到法律援助辩护全覆盖的实际效果。

三、实现法律援助辩护全覆盖路径之思考

开展审判阶段律师辩护全覆盖的试点工作，表明我国对于刑事辩护制度和实务有了新的反思和理解。随着试点实践的不断探索，法律援助辩护全覆盖必然从审判阶段走向整个刑事诉讼。结合上文对法律援助辩护全覆盖可能面临问题的分析，笔者将提出法律援助辩护全覆盖的实现路径。

1.加强法律援助的律师队伍建设

（1）提高法律援助的律师数量。相比于每年数量庞大且有一定增长的刑事案件，从事法律援助的律师人数距离满足实际需求还有一定的差距。国家在加强专业法律人才培养的同时，还要注重激发其参与刑事法律援助工作的意愿。可以参考合同制法律援助模式，由法律援助管理机构通过招投标选择优质服务机构承担法律援助案件，不仅可以强化法律援助服务的专业化分工，还能使法律援助呈现出服务层次和内容的多样性，扩大法律援助的社会关注［8］106。由此实现法律援助律师专业化，加强律师对法律援助工作的认同感和责任心，鼓励和支持更多律师办理刑事法律援助案件。另外，我国律师资源分布不均衡，在实现律师数量增长的同时，还要统一管理体系、强化管理职责，以实现律师资源在不同地区间的合理配置，并在调配时充分考虑地区特点以及律师个人执业水平。

（2）提高法律援助的辩护质量。在保障一定律师数量的基础上，更要重视的是提升法律援助律师的辩护质量。只有辩护律师认真履行辩护职责，实现有效辩护，律师辩护全覆盖才具有实质意义。可以逐步完善刑事辩护法律援助的监督管理体系［9］12-13：一是建设专职法律援助律师队伍，加强办案工作培训和学习，增强办案律师的责任感；二是在办理法律援助案件过程中设置一套完整的案件质量监督和汇报体系，对办案律师的懈怠失职行为进行监管；三是在案件审结以后对律师进行相应的考核评价，并将案件办理情况记录到工作考评和执业经历中。当然，在具体案件的质量评价上，应当慎用惩罚性的控制措施［10］91。将结果完全归结于法律援助律师个人并不加区分地施加惩罚措施，可能会影响律师参与法律援助工作的积极性，应当更多地采取教育和鼓励性质的方法。

（3）重视法律援助经费保障问题。合理的经济回报是律师参与法律援助工作的重要激励因素，能够提升法律援助律师的工作积极性和案件辩护质量。一是加强经费来源保障：一方面，增加中央政府的财政拨款，在此基础上地方政府可以根据经济状况适当划拨额外经费；另一方面，拓宽法律援助经费的来源，可以采用吸纳社会资金以公益基金的形式对法律援助给予一定资金支持。二是完善法律援助报酬支付机制：一方面，可以为法律援助律师的办案报酬设定浮动空间，在定额报酬基础上针对不同案件适当地给予补贴；另一方面，根据当事人的财务状况对律师的办案支出费用进行额外计算和补助。三是规范法律援助经费的使用，压缩日常管理支出在法律援助经费开支中所占的比例［11］28，减少不必要的消耗；同时对于经费的划拨和使用有明确记录并做到信息公开，接受各方监督。

2.加强法律援助律师的权利保障

（1）保障法律援助律师行使辩护权利。实现法律援助辩护全覆盖，落实以审判为中心的司法体制改革，必须充分保障法律援助律师在诉讼各阶段的辩护权利。在审前阶段，要保障法律援助律师与在押犯罪嫌疑人会见的权利，查阅案卷材料的权利，合法调查取证的权利，以及向办案机关提出意见的权利。在庭审阶段，保障法律援助律师申请证人出庭、非法证据排除、进行辩护和说理等权利。在庭后阶段，保障法律援助律师依法行使上诉权、依法提出再审申诉。

其中，针对律师调查取证困难的问题，可以参考民事诉讼的调查令制度建立新的证据调查机制。调查令是指律师在诉讼中向法院申请签发的一种旨在授权向有关单位和个人收集证据的文件或者令状［12］80。法律援助律师在调查取证遇到困难时，可以依靠调查令所具有强制力，使得自身的调查活动和法院直接进行的调查具有相同的法律效力。所收集的证据虽然更偏向于对辩护方有利，但也是法院全面了解案件事实的重要依据。通过调查令取得的证据并不直接成为定案依据，同样需要经过法庭调查环节，对其证据能力和证明力予以确认。因此调查令制度并不影响法院的中立地位。

（2）加强对辩护人合法权益的保护与救济。辩护权的核心在于保护被追诉人的合法权益。针对审前程序法院参与少、辩护权易受侵犯的问题，可以建立审判机关对审前强制侦查行为和强制措施的司法审查机制，辩护方将会对审前侦查行为和强制措施的合法性、羁押和起诉的必要性等问题有更大的参与度和发言权。针对庭审辩护活动，可以将法律援助律师未能进行有效辩护说理视为可能影响公正审判的情形之一；或者基于有效辩护理念，综合考虑事实证据、说理逻辑、法理人情等因素确定适宜的刑事辩护质量标准。同时，法律援助律师的权益保护也不容忽视。应当保证律师执业的豁免权，减少法律援助律师的执业风险。除非涉及《刑法》第306 条有关行为，法律援助律师实施的所有正常辩护活动和发表的言论享有充分的豁免权。

3.构建多样化的法律援助体系

（1）强化值班律师的作用。随着律师辩护全覆盖的逐步推进，相关的刑事诉讼制度也必然会经历一定的改革。笔者认为，法律援助辩护全覆盖的实现离不开值班律师发挥作用，有必要加强值班律师工作职责。除了现行规定下的法律帮助服务，未来的值班律师可以对一些轻微刑事案件行使更为充分的辩护权，可以在审前阶段进行阅卷和调查取证，以及在庭审阶段提出量刑建议和程序性辩护理由。有学者就曾支持值班律师适用于认罪认罚的轻罪刑事案件，为轻微刑事案件提供法律援助［13］128,132。重视发挥值班律师的作用，一方面能够提高值班律师对刑事诉讼的参与程度，加强对被追诉人审前程序的辩护权的保障；另一方面，可以分流法律援助辩护律师处理案件的压力，有利于扩大法律援助的范围，推动实现真正意义上的法律援助辩护全覆盖。事实上，刑事诉讼的各个阶段是紧密联系的。庭前的各种辩护活动，最终都应当为庭审活动服务。只有切实有效性地进行审前的会见、阅卷、调查取证等工作，才能使得庭审的举证质证不被虚置，作为中立者的法庭能够全面认识证据并保证法庭辩论充分进行，真正实现以审判为中心。强化值班律师发挥的职能，既是为审前程序增添保障，也有利于加强庭审实质化，是推动以审判为中心改革的现实要求。当然，重视和发挥值班律师的作用，并不是为了使值班律师代替传统的法律援助辩护律师，而是将前者作为后者的有益补充，完善法律援助制度。

（2）创新法律援助模式。在法律援助模式创新方面，有学者主张，在社会律师主导的模式下创新形成公设辩护人兼采政府购买服务的模式［9］11。“公设辩护人”是外国法律援助制度的有益经验，有助于扩充法律援助律师的资源。公设辩护人专门提供法律援助服务，属于国家公职人员体系，岗位固定，适合在经济落后地区推行。但是在借鉴过程中应当注意保证律师辩护的独立性。“政府购买法律援助服务”模式则是通过政府和社会律师团体之间订立合同的形式，使得法律援助的政府财政支持更有保障。

法律援助是一种国家责任，也是一种社会责任。法律援助不能单纯依靠国家行政管理和财政支持，必须有社会和市场的共同参与。无论是社会团体的公益资金还是政府和律师之间的合同关系，都是法律援助制度创新发展的活力源泉。笔者十分肯定由法律援助机构（或者政府）和法律服务供应商（主要是律师事务所）签订服务合约的模式，通过构建法律援助合同制模式，实现法律援助律师的职业化。

（3）结合时代发展开展法律援助工作。法律援助机构应当结合互联网时代的特色，充分利用现代化信息技术，实现文书制作传递、信息通知匹配、案件办理的高效进行，缩减不必要的办公时间，提高法律援助的工作效率。需要注意的是，作为信息时代的产物，电子证据在司法实践当中开始大量出现。由于电子证据存在区别于传统证据的特殊性，其证据属性在刑事诉讼证明过程中产生出新的制度需求［14］46。因此，辩护律师在开展法律援助工作中需要充分熟悉相关法律法规，就相关争议制定完备的应对策略。

同时，随着认罪认罚从宽制度的深入推进以及最高检提出“检察机关主导责任”的命题，更多的刑事案件被纳入到认罪认罚从宽制度的范畴内，量刑建议的精准化趋向也愈加明显。法律援助律师在办理案件的时候，应当积极配合检察机关的审查起诉工作，尤其重视就犯罪嫌疑人认罪认罚的量刑建议的沟通机制，加强控辩双方的诉前沟通，搭建认罪认罚协商平台［15］36。在此背景下，法律援助辩护律师可以借助大数据智能系统的便利，与检察机关进行更为积极的量刑协商，也有利于自身开展更为细致的辩护工作。

四、结语

法律援助辩护全覆盖是推动我国以审判为中心的司法体制改革的一项重大举措。我国的律师资源尚不充足，值班律师制度刚刚建立，加之诉讼主体对法律援助观念存在偏差，法律援助制度还有很大的进步空间。本文仅就实现法律援助辩护全覆盖可能面临的问题和解决方法进行理论上的分析，针对我国律师辩护全覆盖的制度完善提供浅薄见解，期待今后能够有进一步研究探讨。

我国的律师辩护全覆盖还处于起步和探索阶段，未来必然有更大的发展空间，法律援助律师辩护全覆盖也必然由审判阶段的全覆盖推进至刑事诉讼各阶段的全覆盖。这是一个需要长期探索和实践的过程，应当坚持循序渐进的原则。同时，实现刑事案件律师辩护全覆盖的目标不能仅仅依靠法律援助全覆盖一条道路，同样需要鼓励委托辩护的发展。委托辩护和法律援助辩护共同进步，才能实现我国辩护制度的健康发展。