蔡锷行政主权思想与实践述论

邓江祁

(湖南省教育厅， 湖南 长沙 410016)

清末民初，蔡锷坚决揭露和抨击帝国主义侵犯中国行政主权的行径，并在对外交往中，高扬国家主权的爱国旗帜，坚持公平正义的外交原则，讲求有理有节的外交艺术，及时挫败英国帝国主义干涉云南行政管理的企图。但由于史料的原因，长期以来，蔡锷行政主权思想与实践鲜少有人进行研究。有鉴于此，笔者不揣浅陋，利用新发现的相关史料，试图对这一课题进行专门研究，以期填补蔡锷研究的这一空白，并对于我们在改革开放新的历史形势下，进一步加强对外交往与合作，切实提高维护国家主权的能力和水平有所裨益。

一

鸦片战争后，东西方列强蜂拥而至，凭借其雄厚的实力,通过军事上发动战争、政治上加紧控制、经济上大肆掠夺、文化上逐步渗透等各种手段,使清政府沦为“洋人的朝廷”，使中国沦为半殖民地半封建国家，并通过一系列不平等条约，在中国享有领事裁判、海关管理、内河航行及驻军等特权，竞相划分势力范围，强行划定租界和租借地，强开商埠，倾销商品，掠夺廉价劳动力和原料，使中华民族处于水深火热之中。

面对亡国灭种的空前民族危机，为了救国救民，年青的蔡锷在时务学堂受梁启超、唐才常等维新派重要人物的影响，接触西学，萌生了国家和国家主权意识。在日本东京大同高等学校学习期间，蔡锷继续研习国家主权知识，他在一篇学习札记中写道：

国家之有主权，即代表人民之公共权也。权散于私民，则涣散而微小；归于统一，则强大而坚固，故不能不立一主权之国家。国家所主之权，国民所与之者也。国民之权大，则国家之主权亦必大；国民之权小，则国家之主权亦必小。此二权者有聚分之别，无上下之分，故所聚之权，常视其所分之权为大小强弱。故善治国者，常行其强大国民之权而舒伸之之政，故国家之主权，亦因之以强大舒伸，今之环球诸强国是也。不善治国者，常行其弱小国民之权而屈抑之之政，故国家之主权，亦因之而弱小屈抑，今之中国及土耳其是也。推及其初，不过逞一己之私，而侵夺人民之权，人民之权既就于消亡，而己之权随之以化为乌有，其眼光如豆，只顾一己，不顾大局；只顾一时，不及未来，野蛮人之思想作为种种如是，亦可笑已。[1]12

与此同时，蔡锷还注意到，当时世界各国在处理国与国之间的关系时均以国际法为准绳，并以尊重国家主权为国际法的基本原则，于是又开始研习国际法，并逐步认识到：

世界万国，或主或奴，或君或藩，或拥广大之土地而为人所蹂踏，或负众多之人民而为他族所抑屈，一言以蔽之，曰：有权与无权而已，权而能自主与否而已。所谓自主权者，不受他国干涉之谓，内足以统辖一切政务，外足以捍卫邻邦，或定政体，或开富源，或垦新地，或拓版图，或扩张海陆军备，或与他邦交定条约，或处分外人，纵横驰骋，靡不如志，其故维何，皆职此自主权而已。失此权则不得为独立国。[2]1

在此基础上，蔡锷特编译《国际公法志》一书，希望以此向国人宣传国际法和国家主权知识，号召国人以国际法为武器，维护国家主权，保全中国利益，克服外交困境，挽救国家危机。

在研习国际法和国家主权理论的同时，蔡锷注意理论联系实际，运用国际法的原理和原则，揭露和抨击东西方列强违反国际法则，干涉中国内政，攫取中国权益的罪恶行径。1907年，正在广西编练新军并暗中从事反清活动的蔡锷，亲身体会到英、法帝国主义对西南的种种侵略。为了反对英、法帝国主义对西南的侵略，蔡锷以“击椎生”的笔名，通过云南留日学生在日本创办的革命刊物《云南》杂志，先后发表了《云南外交之失败及挽回》《西江警察权问题》等文章，及时揭露英、法帝国主义竞相侵略西南的行径，并运用国际法的原则，比较系统地提出了收回利权、维护国家主权的进步主张。

在揭露和抨击英、法帝国主义攫取中国铁路、矿产、商埠、邮政、货币、警察权等方面权益的同时，蔡锷还注意到法国帝国主义企图仿效日本在关东设立民政厅之例，在云南蒙自设立民政厅，以攫取云南行政主权。对此，蔡锷特在《云南外交之失败及挽回》一文中，予以坚决的揭露和抨击。首先，从国际法的原则出发，蔡锷指出，以甲国之民与政，置之于乙国之领土，并发号施令，违反国际法：

有一定之土地，乃聚处一定之人民。有一定之人民，乃施行一定之政事。非其地即不得治其民，非其民即不得施其政。有国界以制限之，不能不有种族以区别之。有种族以区别之，不能不各有主权以统束之。故其地曰领地，民曰国民，政曰国政。就国政狭义之范围言之，曰军政，曰财政，曰民政。而民政之统属于中央机关，则归部臣管理之(日本从前有民政省)。民政之分寄于地方官厅，则归府县操纵之。是以甲国之政，治甲国之民，而施及于甲国领土之范围，断不能以甲国之民与政，置之于乙国之领土，而任其发号施命，以侵夺乙国之主权。此世界之公理，万国共同之原则也。

接着，蔡锷无情地揭露法国帝国主义企图仿效日本在关东设立民政厅之例，在云南蒙自设立民政厅的狼子野心：

东三省为日俄之战场，牺牲两国之生命财产，而流血千里，以换得满洲之利权。故其设民政厅，尚有强词之可措。法人虽视云南为囊中物，而实行占领，尚需数年之期间。今亦俨然强硬要挟，欲设民政厅与东三省相对待。是已作为占领看待，欲实行其属地政策，而不问相手方之承认与否，及第三者之干预与否。惟知积极进行，迫不及待，其祸心之勃发，固已昭然若揭矣。夫法人以路矿商埠，将次就绪，彼族之聚处吾滇者，必日多一日，不能不筹一善后之方法，以为处置之地位，于是而有民政厅之要求。要求之不遂，彼必以横暴之行为而强设之。[3]39

同时，为了使滇人认识到“民政厅之创设，为丧失行政之主权”，蔡锷进一步揭露法国帝国主义设立民政厅将对云南造成的危害。他强调指出：倘若法人的民政厅设立，云南“财务之行政，卫生之行政，经济之行政，教育之行政，无一不可侵夺之。当时云南官吏，断不能以干涉政权为钳制吾人之手段，举而加之于外人。更有甚者，彼民政既已扩张，即国权亦随之而进步。如农工商之殖民既多，彼于我之领土内，可行使其租税权。保护农工商之兵役既多，彼于吾之领地上，可行使其征兵权。侵犯我征兵、征税之大权，无非借维持民政之发达所由生。由此观之，内政无一不破坏，政权无一不堕落。吾敢一言以断之，全部主权之丧失，即民政厅之胚胎所由成也”[3]48-49。

最后，蔡锷“反复辩论，大声疾呼，以告我云南大吏及一千余万之同胞”：坚决拒绝法国帝国主义借设立蒙自民政厅干涉中国的内政要求，并强调，“拒之不坚，则成之必速。持之不力，则祸之必来”[3]49。

蔡锷对法国帝国主义企图干涉云南行政主权的揭露和抨击，使人们逐步看清了法人在云南设立民政厅的真正目的和对云南的危害，为抵制法人在云南设立民政厅赢得了舆论上的主动权。在蔡锷、云南的有识之士及云南各族人民的强烈反对下，清政府滇省当局慑于民众的压力，不敢答应法国帝国主义的要求，从而使其攫取云南行政主权的企图并未得逞。

二

1911年10月30日，蔡锷领导昆明新军发动“重九起义”，一举推翻了清政府在云南的封建专制统治，建立了民主革命政权，并被推为云南军政府都督。

民国初年，法国、英国、意大利等国在云南河口、腾越、蒙自、思茅、昆明等地设立的领事机构并未撤离，一些领事机构对云南新生民主革命政权不怀好意，处处找茬，并利用南京临时政府宣布的清政府过去与帝国主义国家缔结的一切不平等条约继续有效的对外政策，企图干涉云南内政。因此，当时云南的外交工作十分繁重。

由于云南生产落后，大部分日用必需品如棉纱、布、百货等都要靠从外省或外国输入，其中相当数量的日用必需品通过缅甸进关再运入省内。一些不法商人将棉纱由缅经腾越关查验并完税、领取三联税单入关，在运往云南各地的途中，或将原棉纱加工成其他成品，或在原棉纱中夹带其他物品，以逃避税收；更有甚者，有的不法商人铤而走险，在入关原棉纱中夹带烟土等违禁品，以逃避检查。云南府厘局发现上述现象后，为了打击毒品走私、不法逃税，立即采取措施，对由腾越入关且领取三联税单的物品在流入云南府之前进行查验，如发现与原三联税单记载的物品不符的，则重征税款；如发现夹带烟土，则坚决依法查处。

云南府厘局的上述措施，使一些不法商人受到处罚和打击，因而怀恨在心，转向英国驻云南府总领事额必廉告状。额必廉对不法商人的一面之词信以为真，并认为，货物由缅运滇已在腾越海关验过且领有三联税单，因此在腾越、云南府一路均不得再行开验，更不得重征税款，云南府厘局的行为不仅违反向章，且直接影响了英货的进口和流通，即于1912年7月30日照会云南军政府都督蔡锷，要求其命令云南府厘局停止上述执法行为。该照会曰：

洋货由缅运滇已在腾关验过，领有三联税单，至本城小西门厘局加以搜验已属不合，而搜验时且又任意妄为，实系违背约章。寓省腾商二十人详细开单报知本总领事。……盖照约洋货于进口税外，完纳半税，领有三联单，即可自由转运，厘局只将单照验，不得妄加干涉。今该商等运货，照章无所违背，则货物由腾越至云南府，不得再受厘局之搜验，乃该货不但在楚雄府及云南府西门搜检，而搜检之情状殊不合理。盖开拆时用刀及铁条等件，使内装之布匹价值减落，此外，又有某种货物亦经领有三联税单，到云南府时征收税款，名落地厘税(音译者)。本总领事不得不声明，此系违背约章。[4]21-22

由于此事涉及云南的经济发展、人民生活，特别是地方政府的行政主权，蔡锷收照后，予以高度重视，立即命令云南军政府财政司派干员认真进行调查。听取相关情况汇报后，蔡锷认为云南府有关部门对于进入云南府洋货查验之行政行为是正当的、必要的，不能按额必廉的要求予以停止，即于8月2日照复额必廉曰：

厘局向章，举凡洋货入关，领有洋关税票亦须验票放行，历办在案。惟此次查验货驮，乃系访闻七月十六、十七、十八等日内有奸商私挟烟土于洋货驮内，奉饬会警严密检查。是以七月十六日有洋货数驮进关，该小西关分卡书识均会警及府税司事令该驮货马脚自行逐驮开视，而未有开视者概系棉花。该马脚自请用铁条探验，而所验各货毫未损坏，且棉花即被雨湿，实系马脚之过。……此外，实无重收落地厘税之事。……查局卡书巡近日之检验，系为厉行烟禁、稽查夹带起见，且每次均当同随货马脚及巡警、府税司事会验，并无留难情事。今为便商起见，饬令各关卡遇取有三联单之洋货，非遇有十分可疑夹带烟土及其他私货者，不许中途开验。[4]23-24

额必廉收照后，对云南政府有关部门及其调查结果感到怀疑，仍固执己见，又于8月3日第二次照会蔡锷曰：

本总领事查悉某司调查此案情形殊不足以凭信，其所报告显以不实之查报为根据，否则有意将此案确情隐匿。至腾商未向厘局索赔一节，不足证明货物未受损坏。乃所以表示彼等深知若向厘员申诉，非徒无益，且因此而招厘员之恨，日后将更为难，俾受损失借图报复。该商等之所以将此违背条约情事报知本总领事者，只因迭次搜检，损失颇重。为切身利益计，觉势有不得不然也。再某司所称未收落地厘税一节，与本总领事所得确情不符，自不能以此作为了结。应请贵都督严饬将此种不合之征税立即停止，俾与条约三联单之规章完全符合。最后，务恳贵都督饬令各厘局不但于途中不开三联单之洋货，且不得于该货已到所指地点时将货开拆。[4]29

对于额必廉怀疑云南政府有关部门的调查结果以及对于厘员的猜测，蔡锷认为是毫无根据的，又于8月6日照复额必廉指出：

查某司即财政司，为本省军政府行政之高等机关，其所命查之件皆行政行为，非得确据，未便认为失实。至腾商未向厘员索赔，恐图报复一节，此等事在前清有之，当兹共和时代，此辈劣员决难见容军政府。执法无私，若得确实证据，即当照例惩处。各官吏决不至如前之玩忽，视商民之利害恝然于中。其请将不合之征税立即停止一节，七月二十八日马户黄宝山于洋货驮内载有裹绸三包，在腾未填税单，确为夹带私货，既经小西门厘局查实，饬即照章从减纳厘，自非重征，并无不合。若果此外对于已出三联单之货有加征税项，该商等能将凭据呈诉到财政司，当即立予查究。又请不得于洋货已到所指地点时将货开拆一节，查已完三联单之洋货，本不开验，惟本省政府现定新章，厉行禁烟。商贩每于货驮进关时私夹烟土，干犯厉禁，本省政府自不得不酌施稽查之方。准照前因，特再规定一妥善办法于所到地点遇有可疑之点，酌为开验，务于该商货物不致有所损坏，并严禁留难。此举于公家烟禁及盘查漏税有益，而于诚实商人无害，自可不必置议。[4]28-29

对于蔡锷以上解释，额必廉仍不满意，又于8月21日第三次照会蔡锷，提出四个问题：

第一，仍坚持商会的调查结果不可信：“贵都督饬令财政司调查此案，彼又转令本处商会照办。该商会即分向驻省腾商查询曾否申诉于英国领事，如无其事，索书作据，指申诉者为汉奸，并说明，一经查出，当令受罚。”

第二，仍坚持中国官吏不可信：“中国官吏办事之方法，由本总领事观之，觉今昔无甚更变。……至腾商未向厘局申诉，其故实由于彼等习见官吏办法，觉民国厘员与前清厘员无所区别，诉之亦无从得直，即此次腾商诉于本总领事，其所受待遇之情形，亦何能使彼等深信民国办法较前清时代为改良也。”

第三，仍坚持小西门厘局重征已出三联单货物之税：“重征三联单货物之情事未尝无之”，为“证明事实”，又“附上洋纱税单两纸，单上纳税人名业已除去，其日期亦经涂抹，此盖有意藏匿，期免官吏之报复也”。

第四，仍坚持小西门厘局的查验“或毁坏货物，或使其受损，减少价值”。

最后，额必廉重申：“从前查验三联单货之方法，小西门厘局当照旧施行，且于此种货物重征不论何种之不合税项，立即停止。”并声称：“将来文抄送本国驻京钦差。”[4]30-31

8月28日，针对额必廉的来照，蔡锷逐条认真照复：

第一，“财政司转令商会调查并威吓商人，实无此事。……来照所云，恐系转告者设词耸听，请注意焉”[4]32-33。

第二，“共和时代劣员不能见容，是乃实事。举凡委任官员，均严定章程，若不能称职，立予撤究，悬牌登报，昭昭在人耳目，且官吏之被罚者，为数甚众。如厘员果不自爱，蔑视功令，为长官所不觉查者，商民尽可赴财政司申诉，必当立予跟究”[4]32-33。

第三，“查交来二单系财政司印发正式厘票，而所填织土布之纱，每捆抽银五分，核与定章符合，盖本省所出土宽布及洋棉线二项，均系到省洋纱所作，发市销售，均须照章上纳厘税。前清光绪十八年(1892)经云南政府议定，凡领有关票到省之洋纱归行销售，无论作布作线，先向买主每捆扣收出关厘银五分，此后买回洋纱所织土布色线及原捆洋纱出关，由行出飞赴云城厘局领出关照票，不再抽厘。此等办法通行将二十年，各商均无异议，且洋纱原数进关，只以三联单为凭，洋纱分售出关，每捆始纳五分之厘，且有买主、卖主之别，以此衡夺是非，不待辨而自明”[4]32-33。

第四，“已饬财政司严令各局、卡，通知商会员或自治局绅及货主到场，眼同检查，用示体恤”[4]32-33。

蔡锷以上回复，有理有据，义正词严，充分展现了其维护行政主权、寸步不让的决心。

9月16日，额必廉仍固执己见，第四次照会蔡锷，引用《天津条约》《烟台会议条约》中关于“洋货一次完纳子口税，领有单照，即准运往内地，不再抽收厘金”的条文，要求蔡锷“饬令厘局，将此项三联单洋纱进省每捆抽收五分之税，……立即停止并恪守约章”。并再次威胁要“将云南政府如此违约情形报告本国驻京钦差”[4]34-35。

9月21日，蔡锷照复额必廉，再次耐心解释曰：

已进关之原料，业经分销，另行改装、制造别物，再为转运出关，则名目既殊，货色亦异，乃有另纳厘金之事。查前清云南政府因进省洋纱转售织布纺线，若就机房挨户抽厘，实属繁琐，又以土布每匹应纳厘一分二厘，以洋纱一捆织布六匹计算，每捆应纳厘七分二厘，因欲从宽酌减，乃定章仅向买主扣收厘银五分，以后改织布匹纺成色线概行免收洋纱进口转售后应纳厘金。章程如是，核与中英条约实无妨害。贵总领事照请停收，碍难照允。

最后，对于额必廉屡次声称“将云南政府如此违约情形报告本国驻京钦差”，蔡锷也严正表示：“此案既经彼此报告北京，若不能在此了结，则请静候贵国驻京钦差与敝国外交部商办可也。”[4]35-36

额必廉见蔡锷态度非常坚决，深感在这样一个强有力的对手面前已无计可施，只好于9月24日照会蔡锷曰：“接贵都督本月二十一日照会，不允将此项不合之征收停止，除将来文抄送本国驻京钦差外，特此照复滇军都督蔡。”[4]37

鉴于额必廉固执己见，不听解释，问题上交，蔡锷也于9月28日致函北京政府税务处和外交部，详细汇报了有关情况和理由，“以便于英使提议时对付，有所查考”[4]17-19。

10月8日，英国驻华公使朱尔典就云南府之事照会外交部，要求其“转饬滇省于此项约章必须确切遵守，立将所收之税刻即停止”[4]4。

10月22日，外交部根据蔡锷的报告，并经认真研究后，正式照复朱尔典曰：“该省查验领有三联单之货，系防有夹带私土，并无重征税捐情事。至额总领事所指抽收厘银之洋纱，亦系已用于改造纺织色线、土布者，自与三联单无涉。盖约章准将子口税归并一次完纳之意，系为免沿途查验、抽捐之阻滞。至该物改造以后，自当别论。是以该省推行将及二十年，各领并无异议，额领事所指违约重征，实系未明原委所致。”最后，外交部请其将上述意见达知额必廉，以“免滋误会”[4]41。

这样，虽然双方经过四个回合的激辩，但在蔡锷对云南军政府行政主权的坚决维护下，额必廉及英国驻华公使朱尔典干涉云南行政管理的图谋并未得逞。

三

从清末对云南外交失败的批评到民国初年查验棉纱一案，我们不难看出，蔡锷的行政主权思想与实践坚持合法、合理、合情的原则，具有三个方面的鲜明特色，对于我们今天在对外交往与合作中，增强国家主权意识，坚决维护国家主权，仍然具有重要的借鉴价值和现实意义。

第一，高扬国家主权的爱国旗帜。坚决维护国家主权，是蔡锷爱国主义思想的重要内容之一。无论是云南民政厅的设立，还是云南军政府设关检查进入云南府的货物，都是中国的内政，是中国国家主权的体现，任何外国政府和机构不得干涉。因此，蔡锷无论是面对法国政府提出的设立云南民政厅的无理要求，还是在与英国使节额必廉的交涉过程中，都始终坚决维护国家主权。尤其是在与额必廉的交涉过程中，在主权这个原则问题上，蔡锷更是寸步不让，据理力争，坚决不答应额必廉多次提出的无理要求，体现了其坚决维护国家主权的爱国精神。

第二，坚持公平正义的外交原则。在与额必廉前后四个回合的交涉中，蔡锷始终坚持不以势压人，坚持以平等交际的礼节，心平气和、反复耐心地解释和说理，通过摆事实、讲道理的方式，使对方理屈词穷，不失泱泱大国地方军政首长的风范和气度。尤其是蔡锷要求查验时“通知商会员或自治局绅及货主到场”协同检查，更是体现了查验工作的公正性、公开性和公平性，使被查验者无话可说，为查验工作不受质疑，维护云南行政主权创造了有利条件。

第三，讲求有理有节的外交艺术。在对外交涉中有理、有节、有度也是蔡锷外交思想的重要内容和特色。“或毁坏货物，或使其受损，减少价值”是额必廉反对云南政府查验领有三联单货物、企图干涉云南行政主权的重要理由。对此，蔡锷也认为，查验货物应以不损坏原物为度，于是在坚持不停止查验工作的前提下，“再规定一妥善办法，于所到地点遇有可疑之点，酌为开验，务于该商货物不致有所损坏，并严禁留难”。这一规定，无疑吸取了额必廉反对意见中的有益成分。这体现了蔡锷在应对国际斗争的事件中，在国家主权的原则问题上坚决不让步，但也注意吸收对方诉求中的合理部分，借以改进工作，做到既要坚决反对外国干涉行政主权，维护国家和地方主权，又要体现公正执法，文明执法，让对方找不到反对借口，并求得广大人民群众的理解与支持。同时，这也表现了蔡锷有理、有节、有度的外交艺术。