联邦应急管理署对达标大坝的公共援助和实施纲要

美国联邦应急管理署

1 简介

《罗伯特·斯塔福德赈灾和应急救助法案》（修订的《斯塔福德法案》）、《美国法典》第42章第5121节授权总统在发生危机或突发性公共事件，且该事件超过了受影响州、领地、部落和地方政府的应对能力或复原能力时，对其提供联邦援助。

联邦应急管理署公共援助项目（Public Assis⁃tance，PA）的任务是向州、领地、印第安部落、地方政府及某些类型的私人非盈利组织（Private Non⁃profit，PNP）提供援助，以便社区能够快速响应并从总统宣布的紧急事件和重大灾难中恢复过来。联邦应急管理署负责与州政府及部落执政者合作，一道实施公共援助项目。通过公共援助项目，联邦应急管理署就残余物清理、应急保护措施、恢复受灾害破坏的公共设施及对某些私人非盈利组织的设施提供额外的联邦灾害援助。公共援助项目也为减灾措施提供援助，以保护这些设施在未来的事件中免受类似的损坏。有关公共援助项目的更多详情，可参阅公共援助项目及政策导则（Public Assis⁃tance Program and Policy Guide，PAPPG）。2016财年，美国联邦应急管理署公共援助项目对30个灾害申报批准资助了51个项目，均特别提到了大坝或溢洪道的破坏。2016—2017财年，共有32个州接受了联邦应急管理署公共援助项目的大坝项目资金，总计约2 750万美元。这一数字并非包括了所有可能与大坝功能相关的大坝项目。

2 总统宣告

当紧急事件发生或即将发生时，州和地方政府将对影响或潜在影响进行初步评估，以确定应急响应是否在州和地方的能力范围之内。如果预计对灾害的应急响应将超出州和地方的能力，州长可要求进行联合初步损失评估（Preliminary Damage As⁃sessment，PDA）。联合初步损失评估的目的是为联邦应急管理署的以下项目收集信息：个人援助、公共援助和减灾资助项目。联合初步损失评估由联邦应急管理署、州政府和当地政府共同进行，以确定事件造成的初步损失和影响。就各个州和部落政府，设定每次灾害损失不少于100万美元时才可获得公共援助，因为联邦应急管理署希望所有州和部落政府能够在没有《斯塔福德法案》援助的情况下，自主地将其基础设施从这种程度的损害中恢复过来。如果州长认为联邦援助是必要的，则州长需要根据其所在的联邦应急管理署分区，通过对应的联邦应急管理署分区长官向总统发出请求信。就是否有必要根据《斯塔福德法案》提供联邦灾害援助，联邦应急管理署总部利用该文件向总统提出建议。总统决定是否宣告其为重大灾难或紧急事件。需要重点关注的是，联邦应急管理署通常与州应急管理机构（Emergency Management Agencies，EMA）合作完成这一过程，即使该州的大坝可能遭受重大损坏，也不会直接联系州大坝安全办公室。在大坝将受到影响或可能受到影响的潜在事件中，鼓励州大坝安全办公室在申报过程的早期与州应急管理机构办公室合作，以识别和初步评估达标的州监管大坝的灾害损失。

3 公共援助资格

在制定公共援助项目的成本估算时，要考虑以下四个项目资格因素：申请人、设施、工作和成本。联邦应急管理署将这些要素称为资格金字塔的构件。一般情况下，联邦应急管理署必须确定每个构件模块是否符合资格要求，从基础（申请人）开始，直到金字塔顶端的成本（见图1）。

图1 资格金字塔Fig.1 Eligibility pyramid

4 申请人资格

在评估申请人的申请之前，联邦应急管理署必须首先确定申请人是否具有申请资格。尽管大多数基础设施（比如道路、桥梁和下水道系统）都是公共实体所有，但美国大多数大坝都是私人所有。一般来说，大型坝由联邦政府拥有和管理。

大坝业主和运营者均是符合资格的申请人，也可以是上一级申请人之下的次级接受者。这个群体包括：美国的所有州、哥伦比亚特区、关岛、维尔京群岛、美属萨摩亚、波多黎各共和国和北马里亚纳群岛、联邦政府承认的印第安部落政府（包括阿拉斯加土著村庄和组织），以及县、教区、自治市、城市、城镇、区、镇等地方政府和当地公共机构。

图2 大坝所有权Fig.2 Dam ownership

只有部分确定的私人非盈利组织符合申请资格。要成为合格的申请人，私人非盈利组织必须证明其有：（1）来自美国国税局的信件，证明其根据《国内税收法典（1954年）》的第501（c）、（d）或（e）条款，目前享受免税待遇；（2）官方文档，可证明其是无营收生产、非盈利组织实体或依据国家法律开展业务。在确定私人非盈利组织是否符合申请条件之前，联邦应急管理署必须首先确定私人非盈利组织是否拥有或经营符合条件的设施。

例如，2017年的奥洛维尔大坝溢洪道事故（EM-3381），如果批准公共援助，大坝业主和运营方都是加利福尼亚水资源部，可以认为其是加州的次级接受者。

2016年10月4—30日，由于飓风马修的影响，南卡罗莱纳州部分地区发生强降雨，联邦应急管理署和南卡罗莱纳州环境健康控制部对受此事件影响的大坝给予了关注。为了支持灾后恢复工作，联邦应急管理署向美国陆军工程师兵团紧急救助职能3部发出了一项直接联邦援助（Direct Federal Assistance，DFA）的分配任务（Mission Assignment，MA），要求其对约110座大坝进行检查，以支持联邦应急管理署和南卡罗莱纳州的工作。联邦应急管理署公共援助的工作人员需要对哪些大坝是私有的、哪些大坝是公有的及这些大坝的总体情况有一个初步的了解。

公共援助项目中，联邦政府和私人大坝业主都不是具有资格的申请者。但是，面对所有会造成威胁或可能发生的洪水工况，不管是否已经宣告为联邦灾难，大坝业主（公有业主和私有业主都包括在内）与下游各社区合作，对可能与大坝运营直接相关的紧急事件的响应和恢复工作进行规划和准备（比如有控制的泄水、排水、溢洪道启用或大坝决口），这将是有益的。

5 设施资格

大多数大坝符合联邦应急管理署公共援助项目中对设施的定义。根据《美国联邦法规44》第206.201（c）条，其对设施的定义是所有公共或私人拥有的、建造或制造的、或改造和维持其自然特征的建筑、工程、系统或设备。用于农业用途的土地不是设施。

6 工作资格

申请资格的总原则如下：（1）符合申请资格的设施的损坏是由已宣告的事件造成的；（2）除避难和疏散行动外，它位于指定区域内；（3）是符合资格的申请人的法定责任。为了方便公共援助资金的流转，联邦应急管理署根据设施的一般类型将应急工作分为两类，将永久性工作分为五类。

应急工作必须阐明直接的威胁，并采取清除残余物和应急保护措施。永久性工作包括修复道路和桥梁、水控制设施、建筑和设备、公共实体、公园、休闲娱乐及其他设施。

下面列出了更具体的资格要求。

6.1 应急工作：A类和B类

授权联邦应急管理署为应急工作提供公共援助资金，包括应急保护措施和清除残余物。应急工作是指为了挽救生命、保护公众健康和安全、保护物业、消除或减轻额外的损害而必须立即进行的工作。

6.1.1 A类：清除残余物

若清除残余物的行动（比如残余物的清理、清运和处理）是出于公众利益，则符合A类标准，但须视这些工作是否：

（1）消除对生命、公众健康和安全的直接威胁；

（2）消除对公共或私人物业造成重大损害的直接威胁；

（3）确保受影响社区的经济复苏，惠及整个社区；

（4）如必要，拆除严重损毁的构筑物、相关构筑物及附属设施，以降低对生命及财产的威胁。

伊莎贝尔飓风之后，联邦应急管理署拨款给北卡罗莱纳州进行了14棵树的砍伐和清运、树桩的清运及霍利希尔土石坝上树穴的回填工作。这项工作符合作为A类项目获得资助的资格。因为这14棵树的倾覆是这场灾难的直接后果，因此，成为残余物清除项目。由于这种做法对土石坝有益，申请人希望移除大坝上的所有植被。但移除大坝上的所有植被超出了灾害导致的损毁修复的工作范围。

此外，联邦应急管理署还可以为符合条件的、灾难造成的残余物清除和处理行动提供资金，这些残余物可来自由非联邦政府维护的航道，也可来自由符合条件的申请人维护的湿地。为了有资格获得援助，符合条件的申请人必须提供工程文件，包括：公共利益的确定、法律责任、需清除的残余物的种类和数量、残余物的清运地点。

6.1.2 B类：应急保护措施

就事件发生之前、期间和之后采取的应急保护措施，若符合以下条件，则认为其满足条件：

（1）消除对生命、公众健康和安全的直接威胁；

（2）以经济高效的方式消除或减小对公共或私人物业造成重大额外损害的直接威胁。

联邦应急管理署可能要求联邦、州、领地、部落或地方政府官员出具文件证明威胁的存在，包括对威胁的识别和评估，以及相应的所需采取的工作建议。

大坝业主、运营人员、监管机构、市政官员、应急管理人员和其他利益相关者可以采取许多应急保护措施来保护一座大坝，或降低潜在大坝失事对风险人群形成的威胁。应急保护措施将视具体情况而定。大坝业主和地方司法机构应考虑采取与大坝有关的应急保护措施（例如：降低库水位，使用水泵、虹吸管，清除堵塞物、淤积物等），以减小大坝未来失事的可能性。应该注意的是，这些分类都仅仅是补偿机制。但不管是否发生补偿，有些概念都可以使用。

6.2 永久性工作：C-G类

永久性工作，即C-G类工作，是指根据适用的准则和标准将设施恢复到灾前的规模、库容和功能所需开展的工作。

（1）要求购买保险和续保。申请人必须保证购买的保险种类和理赔范围合理、充足且必要，以保护资产日后不受损失。

（2）规范和标准。联邦应急管理署根据设施灾前的规模、库容和功能，按照现行适用的规范、规则和标准，为公共援助提供资金，以恢复设施。

（3）减灾。减灾是为减少或消除自然灾害及其影响对人民和财产造成的长期风险而采取的所有持续行动。联邦应急管理署有权限和义务提供公共援助资金，用于为在事故中受损的设施采取经济高效的减灾措施。

（4）维修和重建。在评估受损设施是否符合重建条件时，联邦应急管理署会比较维修成本与重建成本，并评估设施维修的可行性。维修费用与重建费用相除得出的分数表示维修占重建费用的百分比，联邦应急管理署将这种计算称为“50%规则”。

（5）改造项目。修复受损设施时，申请人可决定对设施进行改造。各种改造的项目归入“改造项目”类。改造后的设施必须具有与受损设施相同的功能，并至少具备与受灾前相同的库容。以下是一个大坝改造项目的案例：联邦应急管理署编号为4241-DR-SC的持续暴雨（2015年10月1—23日）和洪水对位于南卡罗来纳州萨姆特县的第二水塘大坝造成了破坏，大坝发生了漫顶。灾难发生时，大坝是一个重大危险源，等级为二级。这意味着大坝溢洪道设计洪水标准是可能最大洪水（Probable Maximum Flood，PMF）的1/2。然而，灾难发生后，南卡罗莱纳州环境健康管理部将其列为高危级别，即一级，以更确切地反映出大坝对其周围环境造成的风险。联邦应急管理署根据大坝受灾前的风险分类——即重大危险源二级这一灾前工况，对大坝的维修资金设置了上限。申请人利用改造项目，自费对溢洪道进行了维修，以满足州监管机构对高危大坝的可能最大洪水要求。

（6）备选项目。申请人可能会认为恢复受损设施的功能对服务公众利益来说并非最佳选择，此时，申请人可以请求联邦应急管理署批准将公共援助资金用于其他项目。例如，申请人可以选择使用来自受损的、不常使用的蓄水设施的资金来改造升级大坝，以减轻其在未来灾难中的受损，无论大坝是否在此次事件中被损坏。

6.2.1 D类：水控制设施

一般而言，将被归入永久性工作类别的与大坝相关的灾害损失定为“D类——水控制设施”。对工程渠道、淤积物和沉积物池、拦洪和蓄洪池及水库，将其恢复至受灾前的承载力或容量是符合标准的，但前提是申请人需要提供文档，以对该设施受灾前的容量进行证实，并证实该设施得到了定期的维护。

防洪工程是指堤坝、防洪堤、防洪渠和其他防洪构筑物等，其设计和建造的目的是为了有效防止由于水位不规律和异常上升而造成破坏。

在其他联邦机构的授权下修复受损的防洪工程是不符合本项目申报要求的。例如，2008年，对编号为DR 1766-IN的暴雨和内陆洪水导致在汉特湖大坝混凝土非常溢洪道下形成渗漏事件修复项目，联邦应急管理署拒绝了这个项目工作表，因为根据《美国联邦法规44》第206.226(A)条，关于其他联邦机构（other federal agency，OFA）的援助项目，当其他联邦机构有特定的权限来修复受损的设施时，联邦应急管理署不允许参与其中。而这一申请人通过美国农业部紧急流域保护计划向自然资源保护署申请了财政援助。

飓风马修（编号为FEMA-4286-DR-SC）带来的极端暴雨和洪水，影响了南卡罗莱纳公共服务管理局管辖的两个水库——马里恩湖水库和莫尔特里湖水库。造成的损害包括堤坝上的饱和土滑移和西坝公路沿岸线的抛石被侵蚀。这些堤坝、护堤、土坝和湖泊都是人造建筑，于1939年底由南卡罗莱纳公共服务管理局为一个水电项目而建。在D类水控制设施中，联邦应急管理署公共援助项目为一个工程提供了约180万美元的资金资助，以回填圣提库伯管辖的大坝和堤坝中流失的材料（填料、表土、骨料和抛石）。申请人可就人工（申请人的人员）、设备和与修复受损设施相关的合同费用而得到补偿。联邦应急管理署根据实际的小时工资加上雇员的实际附加福利成本来补偿劳动力开支，但这些信息必须由申请人妥善记录。

6.2.2 大坝可能被划归的其他永久性的工作

很多情况下，大坝可能是更大设施的一个组成部分，比如水处理厂，或大坝包含可被灾难损坏的组件或附属结构物。许多情况下，这种损害不属于D类水控制设施，而属于其他类别的永久性工作。

（1）C类：道路和桥梁。若被宣告的事件损毁了大坝下游的道路或大坝坝顶上的道路，即使大坝本身没有发生损毁，对这些道路进行的修复可被归为C类道路和桥梁工程。另外，若上坝公路和桥梁在宣告的事件中受损，且符合公共援助的标准，也可列为C类项目。其中一个案例是加利福尼亚圣加布里埃尔大坝溢洪道的泄水外加2005年1月的冬季暴雨（编号为2005 FEMA-1577-DR），冲毁了位于溢洪道下游河道中的一条重型设备绕行道路。2005年4月，联邦应急事务管理署编制了编号为2879的工程工作表（Project Worksheet，PW），费用为508 523美元，以重建受损的绕行道路、修复被侵蚀的河床，以及将其延长至老涵洞，以提供足够的排水能力，并在涵洞的进口及出口处加设抛石。

（2）E类：建筑和设备。即满足大坝功能所必需的建筑物和设备。这些建筑物包括但不仅限于泵站、升降机站、大坝管理房等。

图3 被分到E类：建筑和设备项目下的大坝构筑物示例Fig.3 Example of dam components classified as a Category E:Buildings and Equipment Project

（3）F类：公共基础设施。很多情况下，大坝被视为公共基础设施的组成部分之一。如果大坝和/或公共基础设施其他部分在灾难中被损坏，其维修工作将作为公共基础设施的一个整体归类为F类项目的一部分。

7 公共援助管理

公共援助实施流程见图4。

图4 公共援助实施流程Fig.4 Public assistance program implementation process

7.1 初步合作

（1）初步损失评估（Preliminary Damage Assess⁃ment，PDA）。当州、领地或印第安部落政府确定某一事件可能超出他们及当地政府的应对能力时，要求其与联邦应急管理署联合出具一个初步损失评估。联邦、州、领地、印第安部落、地方政府和某些私人非盈利组织的职员一起协作，评估和记录事件的影响和范围。州长或印第安部落首领必须在事件发生后30 d内通过联邦应急管理署向总统申请事件宣告。若州长或印第安部落首领在事件发生后30 d内提交书面延期申请，并说明延期的原因，联邦应急管理署可能延长限期。

（2）申请人信息传达会。总统宣告之后，接收方将尽快为所有的潜在申请人（即州、领地、部落和地方政府实体及私人非盈利组织）组织信息传达会。接收方负责将信息传达会的日期、时间和地点通知到潜在申请人。在这些信息传达会中，接收方会提供关于公共援助项目的高层次信息，比如：申请程序、项目资金、减缓风险、管理要求、采购要求、环保及历史保护（Environmental and historic preser⁃vation，EHP）的合规要求、一般的资格标准、文档要求、记录留存等。

为了最大限度地从发布会提供的信息中受益，潜在申请人应：

（1）派遣来自其管理、应急响应、公共工程、会计/财务/采购部门的代表参会；

（2）指定一个主要联络人来与接收方和联邦应急管理署接洽。

（3）申请公共援助（Request for Public Assis⁃tance，RPA）。若州、领地、部落和地方政府实体及私人非盈利组织希望申请公共援助资金，则必须在宣告中指定的各地区，在30 d内通过接收方向联邦应急管理署提交申请公共援助的表格。联邦应急管理署也会把这份材料当成预申请。

（4）恢复范围研讨会。联邦应急管理署或接收方的公共援助代表应在得到公共援助申请材料获批通知的之后10 d内联系申请人安排启动会议（恢复范围研讨会）。如果10 d后仍未联系申请人，申请人应打电话给接收方安排会议。除非有特殊情况，联邦应急管理署和接收方应在公共援助申请材料获批后21 d内召开恢复范围研讨会。会议应包含双向沟通的过程，因此大坝业主、州监管机构应向联邦应急管理署官员提出相关问题。恢复范围研讨会的目的是解决每个符合资格的申请人的具体需要。讨论的主题包括：事件对申请人造成的影响的详细情况、减灾可能性、工作和成本的合格标准、项目拟定、保险要求、环保及历史保护的合规要求、归档留存要求、上诉流程。

7.2 项目拟定

根据损失和工作的逻辑分组，联邦应急管理署和接收方与申请人一起拟定与灾害相关的损失和工程中需要开展的工作。这是协同推进工作，从恢复范围研讨会开始，在援助情况说明会上得出结论。

（1）确认并报告损毁情况。申请人必须在恢复范围研讨会后60 d内确定并向联邦应急管理署报告所有与灾害相关的损毁、应急工作行动和残余物量。在规定的60 d内，联邦应急管理署和接收方与申请人一起进行现场检查，以验证、量化和记录报告中损毁的发生原因、位置和详细信息、残余物的影响，并确定环保及历史保护问题及减灾可能性。

（2）确定工作范围。一旦联邦应急管理署、接收方和申请人就损毁描述和尺寸达成一致，申请人就提出建议工作范围，包括减灾建议，如果工作已经完成，则提供每个项目已完成的工作范围说明。对于应急工作，工作范围包括处理直接威胁和清除残余物所需的工作。对于永久性工作，工作范围包括描述申请人计划如何修复损毁或已经完成修复，包括对修复规模和减灾计划（hazard mitigation plan，HMP）的描述和范围。公共援助试图将设施恢复到灾前的规模、容量和功能，因此，“最佳工程设计”可能无法获得公共援助项目的资助。

（3）大项目和小项目。联邦应急管理署根据所有成本调整（包括保险削减）后最终获批的工程工作表合理成本，将项目分为大项目和小项目。大型项目就是工程工作表中的成本等于或大于某一限值。小型项目则成本低于该限值。

联邦应急管理署为每个联邦财年设定了一个最低项目限值。该限值用于本财年内宣告的事件中，并基于消费者价格指数制定。联邦应急管理署以不同的方式管理着对大项目和小项目的资助资金。对于未规定上限的大型项目，联邦应急管理署会根据实际发生的金额调整全部预估成本，以便最终获批的资金是基于实际成本。对于小型项目，联邦应急管理署则不根据实际发生的金额调整预估成本。

（4）援助情况说明会。项目拟定完成后，联邦应急管理署和接收方与申请人举行援助情况说明会，并记录所有要求赔偿的损毁。联邦应急管理署利用这次会议：确保对所有索赔的损毁进行充分和准确的记录、讨论对记录的保留要求、说明工作完成的最后期限和要求、审查环保及历史保护的合规问题等、将主要工程官员协调员（Project Officer Co⁃ordinator，POD）从现场人员过渡到接收方、对问题或关注点进行讨论。

7.3 项目关闭和申诉程序

项目关闭的目的是为了让申请人证明所有的工作已经完成。联邦应急管理署在大型项目完成后会挨个关闭这些项目。对小项目，则是当最后一个小项目完成时，联邦应急管理署会将所有小项目一起关闭。

申请人可以对联邦应急管理署就公共援助项目申请或提供援助的决定提起申诉。联邦应急管理署为申请人提供两次机会，其可要求联邦应急管理署对决定进行重新考虑。第一次申诉向联邦应急管理署的地区行政人员提出。如申请人不同意第一次申诉的裁定，可向联邦应急管理署总部恢复重建指挥部的助理部长提出第二次申诉。申请人必须在收到联邦应急管理署书面决定通知后60 d内向接收方提交书面申诉。接收方必须在收到申诉后60 d内将申诉连同书面建议提交给联邦应急管理署。