中国生物多样性保护政策发展历程

王伟，李俊生*

(1.中国环境科学研究院国家环境保护区域生态过程与功能评估重点实验室，北京 100012；2.中国环境科学研究院生态研究所，北京 100012)

中国地域辽阔，地貌类型复杂，横跨热带到寒温带等多个气候带，拥有海平面到青藏高原的巨大高差，孕育了丰富而又独特的生物多样性，是同纬度生物多样性最丰富的国家，是全球生物多样性最丰富的12 个国家之一。在生态系统多样性方面，中国拥有森林、草地、湿地、荒漠等陆地生态系统的各种类型，还拥有红树林、珊瑚礁、海草床、海岛、海湾、河口和上升流等多种类型的海洋生态系统，以及农田、人工林、人工湿地、人工草地和城市等人工生态系统[1]。在物种多样性方面，中国拥有高等植物34984 种，居世界第三位；脊椎动物6445 种，占世界总种数的13.7%；已查明真菌种类1 万多种，占世界总种数的14%[2]。在遗传多样性方面，中国生物遗传资源丰富，是水稻、大豆等重要农作物的起源地，也是野生和栽培果树的主要起源中心。据不完全统计，中国有栽培作物1339 种，其中野生近缘种达1930 个，果树种类居世界第一。此外，中国还是世界上家养动物品种最丰富的国家之一，有家养动物品种576 个[2]。

2016 年12 月，中国当选为《生物多样性公约》(CBD，Convention on Biological Diversity)缔约方大会第十五次会议(COP15，the 15th Meeting of the Conference of the Parties)的主办国。2019 年9 月3 日，生态环境部与CBD 秘书处共同发布了COP15 会议主题——“生态文明:共建地球生命共同体”，顺应了世界绿色发展的潮流，表达了全世界人民共建共享地球生命共同体的愿望和心声，彰显了习近平生态文明思想的世界意义。经CBD 缔约方大会第十四届主席团2021 年7 月14 日决定并经中国政府批准，COP15 分两阶段举行。第一阶段会议于2021 年10 月11 日—15 日于昆明举行，主要内容包括开幕式、领导人讲话、高级别会议、一般性议程，发布“昆明宣言”等文件，同时举行生态文明论坛等配套活动和展览等。第二阶段会议于2022 年上半年线下举行，以推动达成一个凝聚广泛共识、既雄心勃勃又务实可行的“2020 年后全球生物多样性框架”[3]。

长期以来，中国政府一直重视生物多样性保护相关政策的制定和保护实践。特别是近年来习近平总书记对生态环境保护作出的多次重要批示指示，例如“绿水青山就是金山银山”“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”“把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发”等，对我国生物多样性保护政策的发展起到了引领作用。为此，本文从生物多样性保护的管理机制、法律法规、规划制定、自然保护地建设管理、生态修复、国际合作等方面，系统梳理了中国生物多样性保护政策的发展历程，并就未来发展方向提出了展望，以期为推动实现中国乃至全球2030 年生物多样性目标提供参考。

1 中国生物多样性保护的管理机制

近十年来，中国生物多样性管理机制不断加强，有力保障了生物多样性保护工作的顺利开展。2018 年3 月，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准了国务院机构改革方案，组建了生态环境部，进一步明确了由生态环境部负责“组织协调生物多样性保护工作”“承担中国生物多样性保护国家委员会秘书处和国家生物安全管理办公室工作”以及“负责有关国际公约国内履约工作”。根据中国的国情，建立了“生态环境部门统一协调、各部门齐抓共管”的生物多样性管理机制。中国成立了由分管的国务院副总理任主席、25 个部门为成员的“中国生物多样性保护国家委员会”，统筹协调全国生物多样性保护工作；设立了由生态环境部牵头、24 个部门参加的“中国履行《生物多样性公约》工作协调组”，建立了生物多样性和生物安全信息交换机制，形成了生物多样性保护和履约国家协调机制；同时，还建立了由生态环境部牵头、17 个部门参加的“生物物种资源保护部际联席会议制度”。各相关部门根据工作需要，也分别成立了生物多样性管理相关机构，如原国家林业局于2014 年成立的全国林业生物多样性保护委员会。在各有关部门的大力支持下，履约协调组和联席会议制度在中国生物多样性保护工作中发挥了重要作用。与此同时，一些省级政府也相继建立了生物多样性保护的协调机制。例如云南省成立了生物多样性保护委员会，负责“统筹协调全省生物多样性保护工作，督促和指导《云南省生物多样性保护战略与行动计划(2012—2030 年)》的实施，研究制定生物多样性保护的政策措施，协调解决工作中的重大问题”[4]。

2 法律法规

完善的生物多样性保护相关法律法规与政策体系是相关工作有效开展的前提和重要保障。中国政府高度重视生物多样性保护，将其作为生态文明建设的重要组成部分。近年来，中国生物多样性主流化取得了显著成效，先后出台了《生态文明体制改革总体方案》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于进一步加强生物多样性保护的意见》等一系列生物多样性保护政策。2021 年，《中华人民共和国生物安全法》和新修订的《中华人民共和国动物防疫法》正式施行。

虽然目前中国尚未制定专门的生物多样性保护法律，但与生物多样性相关的法律法规已有很多。例如，《中华人民共和国环境保护法》要求“开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。引进外来物种以及研究、开发和利用生物技术，应当采取措施，防止对生物多样性的破坏”。另外，《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规，也均对生物多样性保护作出了规定。据不完全统计，中国已制定并实施了20 多部有关生物多样性保护的法律、40 多部行政法规和50 多部部门规章[5]。同时，一些地方政府也制定了一些地方法规，如云南省于2018 年发布了《云南省生物多样性保护条例》，这是我国第一部省级生物多样性保护专项法规，不仅规定了生物多样性保护和可持续利用的措施，还第一次涉及了生物遗传资源获取与惠益分享的内容。

3 规划制定

在“绿水青山就是金山银山”的理念下，中国政府提出了一系列的战略规划来建设生态文明，以实现美丽中国的目标。在国家总体发展规划和相关生态保护修复规划中，均明确提出了生物多样性保护的相关要求，以推动中国在可持续的发展模式和生活方式基础上，向着建设生态文明、实现美丽中国的目标发展。

自中国签署《生物多样性公约》之后，1994 年6 月，原国家环境保护局会同其他相关部门，发布了《中国生物多样性保护行动计划》。随后，2008 年发布的《全国生态功能区划》和2010 年发布的《全国主体功能区规划》，也都将生物多样性保护作为一个重要方面。2010 年，原环境保护部和20 多个部门共同发布了《中国生物多样性保护战略与行动计划》(2011—2030 年)，提出了中国未来20 年生物多样性保护的总体目标、战略任务、优先区域和优先行动[2]，并在综合考虑生态系统代表性、特有程度、特殊生态功能，以及物种丰富度、珍稀濒危程度、受威胁因素、地区代表性、经济用途、科学研究价值、分布数据的可获得性等因素的基础上，划定了35 个生物多样性保护优先区域，包括大兴安岭区、三江平原区、祁连山区、秦岭区等32 个内陆陆地及水域生物多样性保护优先区域，以及黄渤海保护区域、东海及台湾海峡保护区域和南海保护区域3 个海洋与海岸保护优先区。2013 年，原环境保护部启动了32 个内陆陆地及水域生物多样性保护优先区域边界核定工作，并于2015 年底正式发布了优先区域的范围及边界，其中内陆陆地及水域优先区域涉及27 个省(自治区、直辖市)的904 个县级行政区，总面积276.26 万平方千米，约占中国陆地国土面积的28.78%(表1)[6]。

表1 中国内陆陆地及水域生物多样性保护优先区域

续表

2016 年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(2016—2020 年)进一步强调了要“加强生态保护修复”，提出了包括建立新的国家公园体制、划定生态保护红线以保护生态系统等一系列重要的保护措施。2021 年3 月11 日，十三届全国人大四次会议表决通过了关于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》的决议，对生物多样性保护进一步作出了明确要求:“深化与沿海国家在海洋环境监测和保护、科学研究和海上搜救等领域务实合作，加强深海战略性资源和生物多样性调查评价”“实施生物多样性保护重大工程，构筑生物多样性保护网络，加强国家重点保护和珍稀濒危野生动植物及其栖息地的保护修复，加强外来物种管控。完善生态保护和修复用地用海等政策。完善自然保护地、生态保护红线监管制度，开展生态系统保护成效监测评估”。这些重大战略部署，彰显了我国推动经济社会发展全面绿色转型、促进人与自然和谐共生、建设美丽中国的决心[7]。

4 自然保护地建设管理

自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务。自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。

从管理体制来看，2018 年之前，中国分别建立了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园以及海洋特别保护区(包括海洋公园)等十多种类型的自然保护地，分别由不同的部委负责管理(表2)，这使得自然保护地管理工作交叉重叠、保护体系碎片化、权责不明[8]。为解决上述问题，中国政府近年来开始实行自然保护地体制改革，旨在建立统一、规范、高效的自然保护地管理体制。

表2 自然保护地的管理部门与管理依据（2018 年之前）[9]

续表

建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务之一，是我国生态文明制度建设的重要内容。2013 年11 月，党的十八届三中全会决定首次提出建立国家公园体制。2015 年9 月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》对建立国家公园体制提出了具体要求，强调“加强对重要生态系统的保护和利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等的体制”。2017 年9 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，提出了“构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系”。2019 年6 月，中共中央办公厅、国务院办公厅进一步印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确要“按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统”。自然资源部、国家林业和草原局也随后部署了自然保护地整合优化工作，按照“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，以更好地实现维护自然生态系统健康稳定、可持续地提供优质生态产品和服务的目标。这一系列改革措施，标志着我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设发展进入了新时代。

经过60 多年的努力，我国已建立数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用。截至2020 年底，各类自然保护地已经有1.18 万个，国家级自然保护区有474 个，各类自然保护地的面积占到陆域国土面积的18%，提前实现了联合国《生物多样性公约》“爱知目标”所确定的17%的目标要求。近年来，我国先后启动了10 个国家公园体制试点建设，分别是三江源国家公园、东北虎豹国家公园、大熊猫国家公园、祁连山国家公园、海南热带雨林国家公园、武夷山国家公园、神农架国家公园、钱江源国家公园、香格里拉普达措国家公园、南山国家公园。并于2021 年10 月正式将三江源国家公园、东北虎豹国家公园、大熊猫国家公园、海南热带雨林国家公园、武夷山国家公园5 个试点设立为中国第一批国家公园。我国90%的陆地生态系统类型和85%的重点野生动植物种群在自然保护地内得到了有效妥善的保护，部分珍稀濒危物种野外种群也在逐步恢复。同时，通过开展“绿盾”自然保护地强化监督专项行动，有效遏制了无序开发建设活动对自然保护地的影响[10]。

5 生态修复

针对生物多样性面临的生境丧失与破坏、自然资源过度利用、环境污染、外来物种入侵和全球气候变化等问题，中国政府于20 世纪80 年代开始了大型生态修复工程。例如在森林生态系统修复方面，实施了天然林保护工程、“三北”和长江中下游地区等重点防护林体系建设工程以及退耕还林还草工程等，在植被覆盖率增加、固碳能力增强、水土流失控制等方面产生了积极的生态效应。同时，中国政府也一直在实施退化草地生态系统的恢复工程，如2002 年开始实施的京津风沙源草地治理工程，以及2003 年起实施的退牧还草工程。从湿地恢复来看，自1998 年长江中下游地区发生大面积洪灾后，中国启动了几项大规模的湿地生态系统恢复工程，将低产的耕地恢复为湿地。2016 年，国务院办公厅印发了《湿地保护修复制度方案》。2017 年，原国家海洋局也发布了关于加强滨海湿地管理与保护的指导意见，旨在到2020 年恢复不少于8500 公顷滨海湿地。

2016—2018 年，经国务院批复同意，财政部、原国土资源部、原环境保护部共同组织实施了3 批25 个“山水林田湖草生态保护与修复工程”试点，对已经遭到破坏的生态系统进行全方位的修复，包括国土绿化、土地综合整治、海洋湿地保护修复、防沙治沙、水土保持、生物多样性保护、海洋生态修复等。2020 年6 月，国家发展改革委、自然资源部联合印发了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035 年)》，明确了规划目标:“到2035 年，通过大力实施重要生态系统保护和修复重大工程，全面加强生态保护和修复工作，全国森林、草原、荒漠、河湖、湿地、海洋等自然生态系统状况实现根本好转，生态系统质量明显改善，生态服务功能显著提高，生态稳定性明显增强，自然生态系统基本实现良性循环，国家生态安全屏障体系基本建成，优质生态产品供给能力基本满足人民群众需求，人与自然和谐共生的美丽画卷基本绘就。森林覆盖率达到26%，森林蓄积量达到210 亿立方米，天然林面积保有量稳定在2 亿公顷左右，草原综合植被盖度达到60%；确保湿地面积不减少，湿地保护率提高到60%；新增水土流失综合治理面积5640 万公顷，75%以上的可治理沙化土地得到治理；海洋生态恶化的状况得到全面扭转，自然海岸线保有率不低于35%；以国家公园为主体的自然保护地占陆域国土面积18%以上，濒危野生动植物及其栖息地得到全面保护”[11]。2020 年9 月，为全面指导和规范各地山水林田湖草生态保护修复工程实施，自然资源部办公厅、财政部办公厅、生态环境部办公厅联合印发了《山水林田湖草生态保护修复工程指南(试行)》，以进一步推动山水林田湖草一体化保护和修复。

6 国际合作

一直以来，中国还积极参与全球生物多样性保护相关的政策制定和实践，例如《生物多样性公约》《联合国气候变化框架公约》《联合国防治荒漠化公约》《保护世界文化和自然遗产公约》《人与生物圈计划》《濒危野生动植物种国际贸易公约》《国家湿地公约》等。目前，中国已有18 处世界自然遗产(含自然与文化双遗产)，是世界自然遗产最多的国家之一，34 个自然保护地成为世界生物圈保护区，41 个世界地质公园被联合国教科文组织列入世界地质公园名录，64 处重要湿地被批准列入《国际重要湿地名录》，6 处自然保护地加入了首批 IUCN (International Union for Conservation of Nature，世界自然保护联盟)自然保护地绿色名录。此外，中国还参与了一些生物多样性保护国际伙伴关系，如东亚—澳大利西亚迁飞区伙伴关系(EAAFP，East Asian-Australasian Flyway Partnership)，旨在保护迁飞区内迁徙水鸟及其栖息地等。

在区域合作方面，中国加强和推动与周边国家或相关地区的合作，积极参与区域合作机制化建设，包括中日韩三国环境部长会议机制、大湄公河次区域环境合作机制、东盟与中国(10+1)和东盟与中日韩(10+3)机制下的环境合作、中欧环境部长会议、中国—阿拉伯国家环境合作会议等[12]。由中国政府发起的“一带一路”倡议，为中国与欧亚大陆、非洲和中东地区国家之间在生物多样性方面的合作研究提供了机会[13]。在双边合作方面，中国与欧盟、德国、挪威、美国、加拿大、俄罗斯等多个国家和地区通过共同投入资金的方式，在科研、政策法规研究与制定、机构能力建设、地方示范、宣传教育及意识提高等方面，开展了一系列与生物多样性保护相关的合作。其中，“中国—欧盟生物多样性项目”是中国政府和欧盟在生物多样性领域最大的合作项目，于2005 年6 月启动，2011 年9 月结束，资金总额5100 万欧元，在推动我国各级政府制定生物多样性相关政策、法规、条例、计划、标准等方面发挥了重要作用[14]。

7 总结与展望

生物多样性保护是一项功在当代、利在千秋的公益事业。各级政府是生物多样性保护的责任主体，只有充分发挥政府的主导作用，加强各级政府和部门间的协同合作，才能推动和做好生物多样性保护管理工作。中国通过成立生物多样性保护国家委员会，加强了对生物多样性保护的顶层设计和组织领导，统筹全国生物多样性保护工作。在生物多样性保护政策方面，坚持用最严格制度、最严密法治保护生态环境，不断完善的政策和法律体系为保护生物多样性提供了必要的支持和保障。随着生物多样性保护理念的发展，各级政府已经意识到关键问题在于协调人类和生态环境之间的关系，从而实现可持续发展。

生物多样性保护的成败与经济发展方式有着重要关系。中国生物多样性保护虽然取得长足的进展，但经济社会发展和生物多样性保护之间依然存在着矛盾，生物多样性下降的总体趋势尚未得到有效遏制。生物多样性保护法律体系虽日趋完善，但生物多样性保护基本法的缺失，仍然是亟待解决的关键问题，各个单行法之间的连接和整体性不足。同时，还存在保护资金不足，生物多样性保护和修复成效有待进一步提高等问题。

因此，建议将生物多样性保护的努力方向和可持续发展目标有机结合，在生态文明体系框架下，将生物多样性保护成效纳入政府绩效考核体系，进一步推动生物多样性保护在各级政府部门的主流化进程。以科学为基础加强科学家与政策制定者之间的联系，加大科学家和社会公众对生物多样性保护政策和实践的参与力度[15]。以减缓气候变化和保护生物多样性协同增效为目标，优化自然保护地规划，实现保护生物多样性和“碳中和”重大国家战略的双赢[16]。同时，由于中国生物多样性富集区域往往与经济发展落后的地区具有高度的重合性，在从“脱贫攻坚”走向“乡村振兴”的转型发展过程中，要加大力度探索发展生态友好型增长模式和生活方式，推动优质生态资源的可持续利用，从而将区域发展切实融入“山水林田湖草生命共同体”之中，为实现“人与自然和谐共生”的美丽中国建设目标奠定坚实基础。