基层矛盾纠纷多元化解的协同综治之路——以瓯海区矛调中心为例

周锦如

（温州大学法学院 浙江温州 325000）

问题的提出

党的十九届四中全会提出：“社会治理是国家治理的重要方面”“坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将化解在基层 。”完善纠纷多元化解机制是提高基层社会治理水平的应有之意。一直以来，我国基层纠纷化解工作存在不少问题：基层纠纷的源头化解力度不足，如何从源头减少纠纷的数量缺乏有效可行的路径机制；受制于科层制的政府组织结构，基层解纷资源严重匮乏；党委、政府部门、公检法等基层解纷主体之间各自为政，协同机制缺乏，未能形成解纷合力；忽视民间社会解纷力量的协同参与，社会力量如何引入、如何参与基层纠纷化解缺乏有效机制。因此，完善基层纠纷预防化解机制，亟需将其置于社会综合治理的整体框架下，重新审视机制的功能定位，在社会治理共同体建设和数字化改革的时代背景下，构建协同综治的基层纠纷预防化解综合机制。

而与之呼应，浙江县级矛调中心的成功建设，为基层纠纷多元化解开创了一条协同综治之路，打开“中国之治”新窗口。其中温州市瓯海区在社会纠纷协同综治领域先试先行，积累了丰富的基层纠纷预防化解的机制建设经验。

瓯海区矛调中心的实践探索

团队作战，打造基层社会治理共同体。一是优化功能布局，实现中心机制常态化运作。瓯海区矛调中心搭建纠纷调解、信访接待、诉讼服务、劳资调裁、公共法律服务、综治指挥等“十位一体”的综合解纷平台，并将中心划分成大调解区、诉讼服务区、联合接访区、综合受理区等六大功能区。目前，瓯海区矛调中心已有政法委、法院、司法、信访、公安、检察院等14家部门常驻，以及民政、市场监管等23个部门动态轮驻。二是紧密联合群团组织，发挥社会组织的多元共治力量。瓯海区矛调中心已引入工青妇科协4家群团组织及19家社会组织，通过政府购买服务的方式，为纠纷当事人、重点涉稳人员、困难群众，提供多维度的“点单式”社会帮扶。三是凝聚多元调解资源，打造社会化、专业化、职业化的调解员队伍。瓯海区矛调中心大调解区共有16家调解单位挂牌入驻，含括了律师、法官等法律职业背景的调解员，家事、医疗、物业管理等领域的专业化调解员，以及商会、银行等行业协会调解组织的多元调解资源。

集成协同，健全矛调中心运行机制。一是打造协同化解事件处置平台。通过综治视联网，瓯海区矛调中心实现了与下辖乡镇的实时高清视频联络，使得远程指导乡镇调解工作成为可能。瓯海区矛调中心打通部门协同处置渠道，由政法委牵头定期召开联席会议，通报纠纷排查情况、研究基层社会纠纷的热点和趋势，形成信息互通、优势互补、协作配合的纠纷解决互动机制。二是畅通一体分流机制。区矛调中心实行“一窗受理、集中分流”的导诉分流模式。通过协同应用平台实时跟踪、记录纠纷在中心的流转情况和化解结果，保障进入中心的纠纷能在中心内得到实质性化解、闭环式处置，将中心打造成为解纷终点站。三是健全监督考核机制。瓯海区矛调中心对进入中心处理的各类纠纷，开展群众满意度调查，坚持“不满意件必访”原则，对不满意件实行定期回访，针对部分“口服心不服”的纠纷当事人，由中心安排专门人员开展定期回访，进行心理疏导，确保纠纷真化解、不反复。

三位一体，形成解纷闭环。一是“大集成”处置，纠纷多元化解。瓯海区矛调中心提供集诉讼、调解、劳动仲裁等多元解纷方式为一体的纠纷综合化解服务。瓯海区矛调中心的纠纷调处化解采取 “双轨制”运行模式，线下调解和线上调解紧密结合。依托ODR平台，开展法律咨询、纠纷调解、司法确认等工作，实现纠纷化解“一地也不跑”。二是“大分析”研判，风险源头预防。瓯海区矛调中心建立全中心联席会议制度、涉稳信息预警机制等，准确研判分析社会纠纷形势，及时发布预警信息，督促纠纷事权单位提早介入，主动作为，妥善处置。针对重大风险隐患，由综治、维稳、信访等部门实行联合挂牌督办。三是“大数据”预警，急情及时处置。瓯海区矛调中心连通基层治理四平台、12345政务平台、公安110报警等平台，实现平台间的信息集中共享。依托中心信息集成形成的大数据库，创设“社会治理风险指数（SGI）”五色预警机制，实现了社会治理风险的预知、预警、可视。

数字赋能，推进基层治理智能化。一是解纷方式智能化。为解决侨胞诉讼难等问题，瓯海区积极开展海外远程视频调解平台建设，在瓯海区矛调中心内设立“司侨在线”海外视频调解室，与海外调解联络点相对接，方便侨胞通过海外视频调解平台，线上办理咨询、调解、公证等公共法律业务。二是中心管理智能化。矛调中心实行智能化管理，建立纠纷事件流转信息系统、中心服务导引分流系统等，确保中心的高效运行。三是风险预防智能化。瓯海区矛调中心打通“基层治理四平台”、舆情监测、110警情、法院执行等平台的信息数据壁垒，建成社会治理“大数据云库”，实现“一站式”分析研判，“一体化”集成指挥。通过大数据挖掘分析，发现“高概率发病征兆”的风险隐患，由区委政法委发出《政法建议书》，消除涉稳风险，实现未病先治。

图1 纠纷多元化解综合机制的构建模型

协同综治理念下纠纷多元化解综合机制的构建

建立综合性的纠纷化解机制。建立健全多元性、层次性、综合性的纠纷化解机制，形成漏斗式的基层纠纷分层过滤体系。一是丰富县级矛调中心内的大调解体系，构筑基层纠纷化解的第一道防线。大调解是一个开放性的体系，不仅要包括人民调解、行政调解、司法调解等传统调解类型，还要包括仲裁调解、行业协调调解、社会专业调解等社会性调解类型。保证大调解体系的系统性，促进多元调解类型在县级矛调中心内各司其职，相互衔接、彼此协调，形成一个具有良性运作机制的纠纷调处系统。二是要大力引入民间仲裁机构的专业解纷力量，栏起基层纠纷化解的第二道防线。仲裁在权威性、自主性、专业性等方面具有相对优势，须适当扩大仲裁的受理范围，鼓励民间仲裁机构的多元化、专业性发展，细化各专业纠纷领域的仲裁程序和仲裁制度。三是要落实纠纷诉讼终结机制，拉好基层纠纷化解的最后一道防线。法院的生效裁判是维护社会公平正义的最后一道防线，具有最高的权威性和公信力。因此，须明确法院生效判决的既判力，进一步强化生效判决的执行力度，形成诉讼终结机制。四是要善用社会救济手段，做好基层纠纷化解的软缓冲。在化解基层纠纷的过程中，要充分发挥社会帮扶、心理疏导等社会救助手段对纠纷化解的辅助作用。通过为弱势的纠纷群体提供经济、政策、心理等多维度的社会帮助，缓解对立情绪，减少冲突性行为，推动纠纷主体理性主动地参与纠纷化解。

建立纠纷源头预防机制。一是要建立社会纠纷风险预警机制。通过常态化的预警机制建设，在中心日常的解纷工作过程中收集相关的风险信息，通过中心协同平台统一反馈，为中心风险研判提供信息源流。同时，加强与当地乡镇、街道、社区以及其它纠纷多发单位的协同联络，确保能在社会纠纷风险发酵的第一时间获取相关的风险信息，为纠纷的源头化解、前端处置创造前提条件。二是要建立纠纷应急处置机制。对收集到的风险信息进行筛选分析，研判出需要事先干预的重大风险事项，启动应急处置，联络协同与风险事项处置相关的组织部门，组成临时性应急处置小组，尽早介入纠纷风险事项的化解和处理工作。在具体的纠纷处置过程中，协同整合可用的国家资源和社会力量，加强当事双方的沟通协商，协调双方的冲突利益，实现纠纷的源头化解。三是健全民主协商、利益协调、利益表达等社会纠纷源头治理机制。人是一切社会矛盾纠纷的发生主体，如何从源头上减少纠纷的产生，必然要以人为本，关注纠纷主体的需求和诉求。我国的基层民众大多在经济能力、社会地位、综合素质等方面处于弱势地位，基层民众对信访的热衷，实际上反映了基层弱势群体利益表达渠道不畅通的问题。群众利益无小事，政府决策前若能通过协商机制聆听群众的多方声音、多元诉求，政府在平衡各方利益关系的前提下形成有效决策，方能从根源上减少因政府决策产生的社会纠纷。

建立综治协同机制。一是要加强横向协同机制建设。明确县级矛调中心内部党委力量的引领协调作用，司法力量的指导保障作用，政府力量的维稳主体作用，社会力量的协同参与作用。推动县级矛调中心内司法力量、政府力量、司法力量在党委力量的统领下交融互补，以实现解纷实效的最大化作为共同目标。二是要加强纵向协同机制建设。县级矛调中心作为基层社会治理的龙头，一方面应不断延伸基层网络机制，加强与乡镇、街道、社区的联系协同，将县级矛调中心集聚的各项资源下放到基层最前沿。另一方面，应建立基层纠纷事件流转机制，简单的纠纷向下流转给乡镇街道社会的调委会前端化解，繁杂的纠纷向上流转至县级矛调中心协同处置。三是要加强内外协同机制建设。社会纠纷的有效化解，不能光靠司法行政力量，还需要社会力量的积极参与，形成政府与社会的良性互动。完善社会力量参与基层社会治理的有关制度，明确社会力量参与社会纠纷化解的界限、程序、经费保障、政策优惠等机制，为社会力量参与基层社会治理提供良好的制度环境。

技术手段赋能优化解纷机制的构建。一是要提高纠纷化解的便捷性和精准性。一方面，利用互联网技术构建线上纠纷解决机制（ODR），拓宽线上纠纷化解途径，形成完整的线上解纷综合机制，提高纠纷化解便捷性和精准性。另一方面，借助移动终端，方便纠纷主体及时了解纠纷的处置进程以及处置结果，提高纠纷化解的时效性，实现处理流程智能化。二是要优化纠纷化解数据的整合、分析和研判。利用互联网、云计算等技术，对社会纠纷形势、社会公众诉求、互联网舆情、社会重大风险隐患等大数据进行综合研判、分类预警，对接件量较大、短期内增幅明显的重点诉求，发起多单位联动共治将社会隐患化解在源头 。三是要加强县级矛调中心内外横纵、多元主体、多元机制间的协同联动。打破信息壁垒和时空限制，建立统一的数据信息平台，实现跨层次、跨区域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务 。同时，加强多元化纠纷解决机制之间的衔接联动，使不同环节的纠纷解决机制能够根据预警情况、激化程度，相应地启动、介入，实现精准治理。