农村土地流转问题与对策研究

李丹丹

（平利县自然资源局 陕西安康 725500）

研究背景及意义

安康市区域经济的现状。陕西省安康市地处陕西东南部，川、陕、鄂、渝4省市的结合部，距西安、武汉、重庆3大经济区的几何中心，全市总面积23529平方千米，占陕西土地面积11.4%，全市土地面积中，山地约占92.5%，丘陵约占5.7%，川道平坝占1.8%。该区域是全国集中连片的贫困地区，辖区内有10个县，经济发展水平较低，属于以农业经济为主的典型的贫困山区。

研究及意义。在许多生产要素中，土地要素是最重要和最基本的生产要素，它是人类社会生存与发展的基础，它不仅承担经济生产的职能，而且承担社会保障的职能。我国幅员辽阔，农村人口众多，是一个典型的农业国家，土地对农民尤其重要，土地为农民提供了生产、就业和养老金的保障。在我国，农村、农民和农业问题，关系到国民经济和人民生活的根本问题。如何处理好土地与农民的关系，解决“三农”问题，提高土地经济效益，维护农民权益，始终是农民迫切解决的工作。在我国，土地流转政策已经发展了60多年，为了维护土地改革秩序，确保一切土地改革措施都符合人民的利益和意志，1947年9月，制定并颁布了《中国土地法纲要》。“农民有土地”的土地制度主要体现在土地改革中，但作为土地计划大环境下的《中国土地法纲要》，实质上是类似于封建社会小农经济的农民土地所有制。自1978年我国共产党第十三届中央委员会第三次会议以来，经济发展和改革开放进一步促进了我国经济体制的变革，承包土地的家庭联产承包责任制成为了我国地方土地制度的重要转折点。农民以家庭为单位将土地承包给集体组织的家庭责任制，开启了我国土地所有权制度的分离，换句话说，土地所有权属于村庄集体经济组织，并且是已订立契约关系的，经营权属于承包土地的农民，从自给自足到农业经济生产者和管理者的转变，极大地提高了农民的生产热情，增加了农民的收入并促进了农业生产。1987年，中共中央政治局通过了一项“深化地方改革”的决议，为了促进农村农业的现代化，促进农村经济的繁荣，根据农村经济发展水平和土地改革的实际经验，提出了进一步的稳定措施，明确指出，如果承包者在土地承包期间不耕种土地，则可以通过同意将土地转让给他人来耕种土地，并可以恢复当地土地的转让。2014年《关于全面深化土地改革和加快农业现代化进程的若干意见》将土地合同管理权的概念分为合同权利和管理权，即农村地区提出了“土地管理权”。所有权属于集体所有，合同权利属于农民，允许管理权进入城市流通，并建立了所有权、合同权和管理权三权分置的结构。如何有效有序的将土地经营权向市场转移？在有效的安置过程中最大限度地将土地的价值转移到农村土地上，并在土地安置过程中保护农民的基本权益？这就需要探讨进一步深化和改革地方土地制度的问题。2018年12月，从政策法规层面，对《中华人民共和国土地承包法》进行了修改，在土地共同所有权等方面明确了“三权分置”的改革方向，将重点放在稳定土地承包关系以及保护农户的土地承包经营权上，主要规范界定了村集体和农户之间的关系。中国共产党第十九次全国代表大会的报告首次提出了乡村振兴战略，将乡村振兴推到了新的战略高度，要求巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济，需要做到的是，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持土地承包关系稳定。在此基础上探索“三权分置”多种实现形式，才能真正让农户的承包权稳下去、经营权活起来。

安康市农业人口众多。如何正确有效地促进农村移民安置，解决农村土地安置，有效维护农民权益、增加农民的收入，进一步提高土地利用效率，对于维护社会稳定，加快社会主义新农村建设具有重要意义。增加城乡经济的整合力度，加速经济和社会发展，改善市场经济体制，促进城乡发展融合的机会显得尤为非常重要。就目前来看，农村地区的产业融合正在以各种方式进行，比如农产品生产与加工、仓储等过程的分离，农业生产分工进一步细化，这些都是乡村经济发展的新状况。同时，农村依托于自身优势还在发展旅游业、健康保障服务和养老等服务业，电子商务在农村也有广阔的发展空间。农村产业融合的实质，其实就是农业生产与相关服务的流程的细化与专业化过程，让农业能够与工业等其他产业形态承接在一起。但这种产业融合要发生，前提必须是农业自身的成熟化和效率化，应当是农业在发展到一定程度之后，在已有的基础上发生的一种自然的产业延伸与新产业形态的衍生。所以，首先必须提高农业生产自身的专业程度，这就需要继续进一步通过确权等行动，来明晰农村集体土地的产权，赋予农民更大的财产自由支配权利，从而便利农地承包权的流转，让家庭农场、农民合作组织等更集约化的生产组织形态能够涌现出来。在农业生产的效率提高之后，它自然就能把更多的生产与服务环节“外包”出去，鼓励其他产业链条的延展。只要出现了良好的产业环境，公司、农村合作社、专业基地等新型组织必然在农村兴起，政府只需依法推动资本下乡，鼓励企业整合农村资源，发展新的产业形态，就能实现乡村地区的产业升级，将“共生模式”的优势发挥到更广范围和更高层次。充分利用农村耕地资源的丰富利益进行整合和搬迁，加快发展趋势，促进土地优化，促进农村土地、劳动力、资本、技术和其他生产要素的优化。这种成分可以促进现代农业的发展，并促进农村工业的振兴。

农村土地流转存在的问题

土地流转信息不明晰。畅通的农村土地流转信息在促进农村土地流转中起着重要作用。纵观农村土地管理现状可以看出，很多农民都存在“恋土”情结，认为土地是自己的“命根子”，不愿意开展土地流转工作，只有在逼不得已的情况下才会考虑把土地经营权转让出去。有些想流转土地的农民找不到愿意租地的人员，还有那些愿意接受流转土地来扩大种植面积的种植大户可能找不到合适的流转土地。不对称的土地流转信息在无形中增加了土地流转的成本，影响了土地流转成效。农村留守人员大部分是老人和孩子，流转土地的人关注的是给付的流转金，流转方式以口头流转为主，由于信息不对称的存在，就会导致流转土地的定价标准不一样，甚至引发恶性竞争，未能有效的体现土地的增值价值。

土地流转行为不规范。当地土地出让协议必须包括土地、租赁期、租金，如何支付土地使用费、租金、转让双方的权利和责任，发生纠纷时，此类内容可以更好地保护缔约方的合法权益，由此可见，土地转让过程是很重要的。由于国家“三农”优惠政策的出台，农村土地越来越俏，以前农村土地流转手续不完备、不配套，土地流转行为不规范而引发的土地承包纠纷频频发生。如：转包转让型纠纷；代耕代种型纠纷等。目前，安康市的大多数农村土地流转活动都是由农民和私营部门自愿进行的，主要是通过熟人市场进行的，大多数私人交易发生，但是通过正式交易平台进行的转账数量相对较少。双方签订的农用地拆迁可以忽略不计，私营部门签订的农用地流转合同形式不规范，权利和责任不明确等等。此外，一些农村家庭之间的农村土地转让没有签署转让协议，没有书面合同，完全基于口头协议，更没有在签订农村土地出让合同前后，提交村庄的集体经济组织或指定部门授意，发生纠纷时，很难保护各方的权益，这给土地承包纠纷带来了隐患。

流向规模化农业经营主体少。土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式，具体选择何种方式流转土地承包经营权，作为承包方有完全的自主决定权。创新规模经营方式，在引导土地资源适度集聚的同时，通过农民的合作与联合、开展社会化服务等多种形式，提升农业规模化经营水平。土地流转规模可大可小，方式自愿，期限长短不一，使得扩大农业生产和分散农田的集中度变得困难，很少出现有新的农业企业。

农村土地流转的对策研究

加强政府公共管理服务职能。安康市农村资源紧缺，农业生产效率低下，农村土地流转效率低下，政府需要充分利用公共管理和服务职能来进行农村土地流转。在农村土地流转工作中，政府要提供基本服务，充分发挥外部主管的角色。

规范土地流转程序及完善土地流转纠纷处理机制。政府需要制定相关的实施文件，以指导和提供农村土地流转。使农民可以在流转土地管理权时有规则可循，可以规范农村土地流转程序，并可以防止农民盲目地和私下流转农村土地。目前，安康市已基本完成了当地土地承包经营权的登记认证，在确认地方土地承包经营权取得突破的前提下，已规范地方土地流转行为。另一方面，有土地承包经营权流失的家庭和有土地承包经营权流失的家庭，需要以村组经济集团为中介，完成当地土地出让合同的签订。合同管理的前提是当事双方之间进行平等的谈判，以保护合同家庭和土地承包商、经营户及其合法权益，对已签订的土地流转协议，应当在指定部门进行登记和备案。

完善社会保障体系。随着城市化进程的不断加快，越来越多的农民放弃耕种在城市工作，大多数农村家庭都面临着老人、妇女和小孩留守家中。当地政府需制定相关政策措施，建立健全农村社会保障制度，以满足农民的基本生活需要和社会保障，避免农民从农村移民的恐惧。只有稳定了社会关系，才能真正避免土地管理权的流失现象，从而进一步建立和完善“合作社与农民”的密切关系机制。例如“基地+农户”，拓宽农民增收渠道；创新失地合同农民的社会保障；各乡镇农业技术充分发挥部门职能，为农民提供种苗育种，病虫害防治，配方施肥等技术指导。

总而言之，在其经济和社会的快速发展中，农村土地流转已成为当前土地制度改革的一个重要主题。要切实促进农村土地流转工作，加强政府的公共管理服务职能，规范土地流转程序和纠纷解决机制，社会保障体系才能将土地流转工作做好做实，确保农村经济发展能再上一个台阶。