巩固南疆四地州脱贫攻坚成果健全基本公共服务与促进社会发展的制度探索

邱媛媛

（中共新疆维吾尔自治区委员会党校公共管理教研部 新疆乌鲁木齐 830003）

脱贫攻坚是一个长久的进程，通过激发贫困群体的内生动力，从扶智扶志到扶贫扶困，从“两不愁三保障”到民众家庭生活富裕，从生态扶贫到生态宜居，贫困群体的生活从维持生计转向更高层次的生活品质保障，发生了质的飞跃。南疆四地州作为全疆脱贫攻坚最难啃的“硬骨头”，2020年是脱贫攻坚收官之年，南疆四地州当前最重要的工作就是巩固脱贫成果防止返贫，尤其是要克服突如其来的新冠肺炎疫情带来的新的困难和挑战。为缩小南疆四地州与北疆地区乃至全国发达地区的基本公共服务差距，健全南疆四地州基本公共服务体制机制建设并促进社会发展，结合前文现状、问题和原因的分析，我认为从南疆四地州区情出发结合地区资源禀赋条件，应该注重如下几方面工作推进：

健全就业促进机制，扭住就业增收不放松

对于南疆四地州来说，就业是脱贫的重要突破口，是最大的民生工程、民心工程、根基工程。授人以鱼不如授人以渔，授人以鱼只救一时之急，而授人以渔则可解一生之需。就业一个人，幸福一家人，稳定一群人，南疆四地州呈现人人有事干，月月有收入的局面时，社会就越和谐安定。

根据建档立卡数据，从2013年到2109年底，南疆四地州贫困人口从267.7万减少到16.6万，贫困发生率从29.1%下降到2.2%，贫困人口人均纯收入从不到2000元增加到8800元。在2017—2019年省级党委政府脱贫攻坚成效考核中，新疆连续三年综合评价为“好”。南疆四地州之所以能取得来之不易的成绩，与当前四地州多措并举的就业机制探索分不开。

实施就业工程，提高就业能力。通过实施“扶智”工程，激发内生动力。南疆四地州在就业创业服务机制方面制定就业技能培训计划，整合各类教育培训资源，按照城乡富余劳动力就业意愿设置培训工种，确定就业方向，保证每名参加培训的城乡富余劳动力至少熟练掌握1项技能，提高就业率；通过实施“造血”工程，激发贫困群体脱贫的意志。加大宣传、落实培训、就业、创业等扶持政策力度，激发城乡富余劳动力内生动力，最大限度调动就业积极性；通过实施“援助”工程，缓解贫困家庭的压力。大力开展“送政策、送岗位、送信息、送服务”活动，实施“321”就业援助计划，为城乡富余劳动力免费提供3次就业机会、2次职业指导、1次就业培训，通过帮扶和援助措施促进就业。

精准施策，多措并举拓宽就业渠道。例如：拓宽疆内外就业渠道。积极与内地、疆内企业对接，采取“社会力量+用工企业”等多种方式，开发疆内外就业岗位转移就业；拓宽就近就业渠道。这就需要统筹资源，因地因需设置公益岗位，如四地州在22个深度贫困县每县安排1000名乡村道路养护工岗位，促进贫困群众就近就地就业。除此之外，实施“产业扶贫+就业扶贫”模式，通过构建“县有龙头企业、乡有规模企业、户有小作坊”纵向就业布局和组建“龙头企业+合作社+养殖大户+基础户+贫困户”的产业联合体，以招商引资为抓手，探索“总部（县）+片区（乡）+卫星工厂（村）+贫困户”产业链条，带动就近就地就业；拓宽自主创业渠道。大力扶持有创业意愿的贫困家庭劳动力，通过发展乡村旅游产业和开办小商店、小饭店、小作坊等自主创业平台和创办养老、托幼、家政服务等机构，给予各类政策扶持，鼓励自主创业。

高位推动，强化就业服务管理。南疆四地州把就业工作作为“一把手工程”全面推动，尤其是喀什、和田地区，以就业为抓手，以就业管住人、以就业安置人、以就业稳定人。着眼于社会稳定和长治久安总目标，通过多渠道扩大就业，把促进就业放在更加突出的位置，着力在拓宽就业渠道、搭建就业创业平台、提高就业能力上持续发力，做到培训、上岗、管理、服务一条龙，形成一级抓一级的工作机制，谋长远之策、行固本之举。

构建覆盖学前教育到高等教育的完整国民教育体系，扭住教育立德树人的根本任务不放松

“教育需求是人们对于受教育的一种渴求和欲望，可以分为社会对教育的需求和个人对教育的需求。作为一种社会现象，教育产生于社会生活需要，而归根到底产生于生产劳动；作为培养人的一种活动，教育要解决的特殊矛盾，即受教育者个体与社会之间的矛盾。”南疆四地州的喀什、和田地区是全疆乃至全国脱贫攻坚任务最艰巨的地区，同时也是少数民族高度聚居并且以农业为支柱产业的典型的少边穷地区。因此，教育扶贫在南疆四地州脱贫攻坚进程中扮演着非常重要的作用，通过保障贫困家庭孩子义务教育的权利，争取让每家每户的孩子都有学可以上，保证孩子的基础教育，让新一代年轻人拥有足够先进的科学文化知识，同时也要杜绝家庭因为贫困而让孩子辍学的情况。习近平总书记的主要目标不仅仅是让贫困家庭脱贫，更是要培养贫困家庭的志气，使其拥有自我脱贫的意识。由此可见，对于南疆四地州脱贫攻坚、巩固脱贫成果来讲，激发贫困农民自身的内生动力非常重要，需要对其志气和智力展开扶持。

统筹各级各类教育协调健康发展。具体表现为：首先，推进大中小幼育人一体化建设。通过课程理念、目标内容、教学教研、队伍保障、课程评价一体化，形成大中小幼全面育人、全员育人、全程育人新格局，育人质量和人才培养水平明显提高；其次，实施国家通用语言文字普及提升工程和推普助力乡村振兴计划，构建互相支撑、有序衔接的高质量国家通用语言文字教育教学体系；第三，提升对外合作质量。例如和田地区，近年来协调做好北京市（北京市对口支援和田市、和田县、墨玉县、洛浦县、兵团农十四师）、天津市（天津市对口援助策勒县、于田县、民丰县）、安徽省（安徽省对口援助皮山县）“组团式”教育援疆工作，争取更多兵团优质教育资源向和田倾斜，使和田地区基础教育设施建设进一步得到完善，教师队伍的整体素质不断提升，教育教学质量及学校管理水平大幅度提高等方面取得了明显的效果；第四，以育人为本作为学生资助工作的终极目标。从让每一个家庭经济困难的学生入学，到顺利完成学业最终成为有用之才，学生资助工作正在实现从“基本保障型资助”走向“发展型资助”和“引导型资助”。通过经济资助与成才支持相结合的模式，不仅“不让一个孩子因经济困难而失学”，而且“让每个孩子都能成为有用之才”。在实现家庭经济困难学生在校学费、住宿费和基本生活费“基本保障”“应助尽助”的基础上，紧扣“三个关注”——关注学生入学状况、学习过程和毕业去向；针对“五个不同”——学生不同类别、不同年级、不同性别、不同民族和不同经济情况，因地制宜，为每个学生提供“全过程”的个性化资助。

深化职业教育体制机制改革，创新技能人才培养模式，树立“职业教育就是就业教育”的观念。例如，和田地区的和田职业技术学院高职学院有序运行，皮山、墨玉、策勒成功申办中职学校，和田市、和田县、于田县2020年申办成中职学校。

一是围绕产业需求调整学科专业结构，建立职业学校专业设置与产业发展联动机制，统筹指导职业学校专业设置，及时停办就业率低、市场需求低、办学质量低的专业，实现“招生即招工、入学即就业”，确保职业学校毕业生就业率保持在95%以上。二是开展中高职联合办学，形成了高职引领，中职、职高分层发展。例如：和田地区推动皮山县、墨玉县、策勒县职业高中升办成中等职业技术学校；组织和田地区6所职业学校与疆内7所高职院校签订“3+2”中高职联合办学协议，提高人才培养质量，拓宽“3+2”上大学通道。三是实施职业教育兜底，落实雨露计划项目。逐步调优普职结构，坚持普职比大体相当，保障所有应届初中毕业生有学上，保障高中未升学毕业生接受中等职业教育。四是拓展思路推进职教园区建设。例如：和田地区依托和田职业技术学院、和田技师学院、地区中等职业技术学校相对集中的资源，充分利用北京工业园区相邻的优势资源，探索推进职业教育市场化、集团化办学，远期建成可容纳2-3万人规模的产教融合型职教园区。五是促进产教融合、校企合作。由职业技术学院牵头，职业学校、商会、企业共同参与组建职教联盟，建立政府推动、教育部门指导、校企主导运行机制，实现技能人才共育、校企人才共享、设施资源共用、招生就业联动。六是积极开展合作办学。加强与中国职业教育学会、全国高职高专党委书记论坛交流合作。例如：新疆农业职业技术学院托管洛浦县中等职业学校，新疆工程学院托管和田市职业学校，和田技师学院与山东蓝翔技师学院开展师资培训合作。

建立多方合作的有效机制。基础教育的发展离不开政府、家庭以及社区等各方面的配合，学校教育作为社会的子系统需要和社会其他系统共同作用于人的发展。因此，发展基础教育，不能单靠学校的努力，还需要将政府、家庭的力量纳入民族教育体系当中。通过构建学校、家庭、社会协同育人机制，积极构建家庭、村（社区）、学校教育教育闭合圈。

完善覆盖全民的社会保障体系，扭住养老不放松

南疆地区人口老龄化程度虽然滞后于全国，但目前发展趋势明显。未来南疆将会成为重度老龄化地区，这将在养老保障、医疗保健、老年社会服务等方面造成巨大的压力，因此应提前进行规划，以应对南疆地区人口老龄化带来的危机与挑战。

加快社会保障体系建设，全面放开养老服务市场，以应对老龄化浪潮的冲击。紧密结合南疆四地州的实际，加快推进居家养老服务，逐步实现90%的老年人居家养老，7%的老人社区养老，3%的老年人机构养老。突出公办养老机构和社会组织兴办的非营利性养老机构的公益属性。例如：和田地区以墨玉县老年养护楼为试点开展医养结合，逐步实现智能化养老服务体系。医护保驾、安心养老的医养结合养老模式，让老年人享受无缝衔接的医疗服务；洛浦县公建民营养老机构围绕满足老年人多样式、多层次、个性化的养老服务需求，不断提高基本公共服务供给效果，有效提升当地老年人的幸福感和获得感。

落实医养结合政策，促进医疗卫生机构与养老机构资源实现有效配置利用。全面推进养老机构医疗服务能力建设，鼓励各县（市）100张床位以上的养老机构设立医务室或护士站比例达到50%以上。对不具备设置条件的，二级以上综合医院与养老机构建立协作关系，优先开通绿色通道，为入住的老年人提供医疗巡诊、健康管理、保健咨询、预约就诊、急诊急救、中医民族医保健等便捷医疗卫生服务。

全面推进老年人社区健康管理服务。逐步提升基层医疗卫生机构为居家老人提供上门服务的能力，整合社区卫生服务中心、养老机构和社工机构等资源，为居家老年人提供低偿上门养老服务。除此之外，加强社区卫生服务机构、乡（镇）卫生院医疗康复功能建设，为有需求的居家老年人提供日间托养、助餐服务、康复护理服务等。

增强社区居家养老服务中心的服务能力。将社区卫生服务中心、乡镇卫生院与社区居委会结合起来，完善社区养老服务环境设施。以公建民营、民建公助等模式搭建多层次的养老服务体系，鼓励发展老年医疗护理服务特殊科室发挥护航功能，为辖区老年人提供医疗保健、健康教育等服务，破解家属护理难题，缓解医院床位紧张等问题。

强化提高人民健康水平的制度保障，扭住健康不放松

南疆基本公共服务一个突显的短板是医疗卫生层面。新疆近70%的少数民族居民居住在偏远的农牧区（孙岿，2012），与城镇居民相比，农牧区居民的医疗条件和医疗水平都差距显著。由于牧区居民居住相对比较分散，建立并维持农牧区基层医疗机构运转的成本就会高出其他地区很多，所以农牧区的基层医疗机构相对于城镇就比较少，造成农牧区居民看病不方便。当前，通过医疗援疆一方面增加资金用于基层医院医疗设备的更新、医疗条件的改善，加强对受援地医生技能水平的培训，提高医生医疗水平；另一方面要积极配合新疆农牧区居民定居点建设工程，加快推进基层医疗卫生建设，特别是农牧区，从而有效提高新疆居民基本医疗服务的可及性，扩大基本医疗服务全覆盖的水平。

目前南疆四地州正以健康扶贫等精准施策，巩固脱贫攻坚的成果。围绕让贫困人口看病有地方、有医生、有制度保障目标标准，全面解决贫因人口“基本医疗有保障”突出问题。以加强县医院能力建设、开展县乡一体服务、加强乡村一体联动管理、推进乡村医疗卫生机构标准化建设为主攻目标，将农村建档立卡贫困人口全部纳入基本医疗保险、大病保险、医疗救助覆盖范围实现医疗保障制度全覆盖。例如：和田地区的国家级贫困县——策勒县，在推行新型农村合作医疗制度以来，极大地缓解了广大农牧民 “看病难、看病贵”的顾虑，解决了“因病致贫、因病返贫”问题，使广大农牧民得到了实惠。通过开展 “门诊统筹 + 住院统筹”的补偿模式，全县补偿资金逐年增加，群众满意度逐年提高，社会各界反响良好，实现了农民、政府、医院三方面和谐发展的良好格局。