美国总统的主要资政辅政体系

阚四进

美国作为典型的总统制共和制政体，总统既是国家元首，也是行政首脑。为辅佐总统施政，美国逐渐建立了一套全面服务总统的资政辅政体系。

1787年，美国制宪会议召开，制定并通过了《美利坚合众国宪法》，结束了此前较为松散的邦联制，确立了具有统一中央政权的联邦制。《美利坚合众国宪法》是世界历史上最早的成文宪法，奠定了美国总统制的法理基础，后被一些国家作为制定本国宪法的蓝本。宪法第二条明确规定了总统的产生、职权及对总统的弹劾等条件。总统既是国家元首，也是行政首脑、三军总司令、首席外交官，拥有行政权、军事权、任命权、赦免权、外交权和参与立法权，负责执行法律、建议立法、否决国会立法、提名司法和行政官员、领导军队、对外缔约及处理日常行政和外交事务等。美国总统官邸坐落在华盛顿特区的白宫。作为美国第一家庭的居住和办公场所，白宫是国家权力的象征和政治中枢。

美国宪法没有关于内阁的明确规定，但规定总统“可要求各个行政部门的首长提出书面意见”。从首任总统华盛顿开始，美国历任总统都设立内阁，以辅助总统行使职权。总统内阁最初只有四名官员，分别是国务卿、财政部长、战争部长和司法部长，后逐渐扩大。美国现任总统拜登拥有20多名内阁官员，包括副总统、15名政府部长和一些重要职位的长官。15名政府部长分别是国务卿、财政部长、国防部长、司法部长、内政部长、农业部长、商务部长、劳工部长、卫生与公共服务部长、住房与城市发展部长、交通部长、能源部长、教育部长、退伍军人事务部长、国土安全部长;重要职位的长官包括：如环保署长、中央情报局长、美国贸易代表、美国驻联合国大使、白宫经济顾问委员会主席、小企业管理局局长、总统科学顾问兼科技政策办公室主任、白宫办公厅主任等。此外，总统可视情将国家安全事务助理、总统气候特使等职位列为内阁级别。

美国宪法没有明确内阁的地位，也没有关于总统与内阁磋商的具体要求。作为总统施政的辅政机构，内阁的作用完全由总统决定。总统在制定和推行重大政策时，可以独立决策，内阁成员只是总统决策的顾问和执行者，总统并不依赖内阁的意见。总统任命内阁部长，考虑的不仅是人员的能力和才干，还要照顾地区的平衡、总统与国会的关系、利益集团的诉求、党内各派别的平衡等，甚至要兼顾两党关系。总统在组阁时的多方考虑，客观造成内阁组成的庞杂，使内阁很难与总统保持统一。

由于总统与内阁在某些问题上难以达成一致，有的总统更倾向与私人朋友探讨问题。安德鲁·杰克逊在担任总统期间，经常在白宫的厨房与密友们会面，听取他们的意见，作为主要的建议来源。安德鲁·杰克逊总统的厨房密友也被称为“厨房内阁”，以示与总统正式的“客厅内阁”的区别。后来“厨房内阁”被延用指总统非正式的智囊，通常由总统当选前的密友等组成。这种总统密友以非正式的形式参政的情况在美国历史上多次出现，如约翰·泰勒有“弗吉尼亚教师团”，格罗佛·克利夫兰有“钓鱼内阁”，西奥多·罗斯福有“网球内阁”，沃伦·哈定有“扑克内阁”，富兰克林·罗斯福有“智囊团”等。这些总统私人密友的存在，难免使总统的“客厅内阁”受到冷遇。

美国建国初期，国会不支持总统建立个人的辅政团队。总统如果雇佣私人助手，须由总统个人支付其年薪。总统的助手也没有正式的职务，只是在幕后协助。直到1857年，国会才改变政策，同意总统雇佣由国库付酬的私人助手。此后，总统的助手从幕后走到前台，数量也逐渐增多起来。

到了19世纪末20世纪初，美国行政部门的庞杂程度一度招致国会的严厉批评。于是，西奥多·罗斯福和塔夫脱两位总统先后提出机构改革的设想，欲加强对官僚机构的管理，措施之一就是建立直接服务总统的资政辅政机构。1921年，国会根据塔夫脱的建议，通过《预算与会计法》，财政部下设协助总统制定预算的预算局。1936年，富兰克林·罗斯福成立著名的布朗洛委员会，研究行政机构改革的问题。1939年，依据该委员会的报告，国会通过《政府机构改组法》，其中最重要的内容是建立总统行政办公厅，把预算局从财政部调至这个新机构。

总统行政办公厅成立初期，设有白宫办公厅、预算局和资源计划局三个部门，后根据总统的需要，几经调整改组，在二战时期逐渐形成规模，作用和影响不断扩大。二战前，富兰克林·罗斯福总统身边的白宫人员仅有55人，二战后，杜鲁门总统身边的白宫人员达到383人。经过80多年的发展，目前，总统行政办公厅已成为拥有十多个部门的庞大官僚机构。

总统行政办公厅内的高级官员主要分为三类：总统助理、副助理和特别助理。除少数高级官员的任命需经国会批准外，大部分高级官员由总统直接任命。与内阁部长们相比，总统行政办公厅的官员拥有的更多是一种“隐性”权力。总统行政办公厅负责向总统汇报信息，协助制定重大政策，协调行政机构工作。其在提升总统施政能力和效率的同时，也使总统在决策时更加依赖这一机构，它的存在明显削弱了内阁的作用，使得内阁成为更纯粹的执行机构。

总统行政办公厅设有白宫办公厅和12个资政辅政机构，即经济顾问委员会、国家安全委员会、管理和预算办公室、美国贸易代表办公室、环境质量委员会、国内政策委员会、性别平等政策委员会、国家经济委员会、跨政府事务办公室、国家毒品控制政策办公室、科学与技术政策委员会等，此外还设有第一夫人办公室、副总统办公室等特殊部门。

美国总统官邸所在地白宫，是美国的政治中枢和国家权力的象征。

白宫办公厅处于总统行政办公厅内资政辅政体系的核心，负责白宫的整体运作，是总统施政的总协调和总参谋。总统助理、内阁秘书、新闻秘书、行政秘书、讲稿撰写人等总统身边重要的顾问和助手都在这里工作。他们大多是总统的亲信和某些领域的专家，曾为总统的竞选效力，深受总统信赖，全力维护总统的政治利益和形象声誉。白宫办公厅承担着日程安排、信息发布、沟通协调、咨询保障等职责。白宫办公厅设一名主任，是总统行政办公厅内级别最高的官员，兼任总统行政办公厅负责人，统管总统行政办公厅和白宫办公厅，是总统最亲密和最信任的高级助理。作为白宫的“大总管”“看守人”，白宫办公厅主任负责处理白宫日常事务，安排总统重要会见，对总统决策提供参考，召集和列席白宫的重要会议，协调和监督白宫幕僚的工作，代表总统与国会进行沟通等。白宫办公厅主任虽不像国务卿、部长们有很高的曝光率，却对总统有很大的影响力。他们大多数在就职前就是阅历丰富的政治人物，不少人卸任后更是平步青云。

国家安全委员会根据1947年《美国国家安全法案》设立，旨在协助总统协调国家的军事和外交政策，对“关系国家安全的内政、外交和军事政策”的整合向总统提出建议，在国家安全体系中的作用甚至高于国务院和国防部，处于国家行政和智囊机构的顶层。该委员会的组成人员包括总统、副总统、国务卿、国防部长、中央情报局长以及参谋长联席会议主席等，讨论的议题涉及国务院、国防部和中央情报局等部门，是处理国家外交、军事和安全问题的中枢。1953年，总统国家安全事务助理一职设立，最初只是作为国家安全委员会的行政秘书。随着国家安全委员会的重要性不断得到加强，国家安全事务助理也成为总统的首席外交顾问。国家安全事务助理的任命无须国会批准，是总统最重要的人事任命之一。由于总统与国家安全事务助理的关系密切，有的国家安全事务助理在处理一些棘手事务时甚至直接绕开国务院，导致国务院的作用下降，使得国家安全委员会与国务院之间也不时发生摩擦。

经济顾问委员会根据1946年《就业法案》设立，由三位经济学家组成，是总统最重要的经济智囊团队。经济顾问委员会的委员由总统提名，须获得国会的批准，向总统和国会负责。委员们的意见是总统每年向国会提交的年度经济报告的重要依据。

管理和预算办公室的前身是1921年成立的预算局，原来隶属财政部，1939年并入白宫行政办公厅，1970年重组并更名为管理和预算办公室，主要有两项职责：一是协助总统制定和掌管政府年度预算，准备总统每年提交国会的年度预算报告，掌握着行政部门的各项开销，為总统掌管“钱袋子”。二是协助总统管理监督各行政部门，及时跟进和评估各部门工作的进度和成绩，是辅助总统管理官僚机构的重要部门。

美国贸易代表办公室成立于1963年，1974年并入总统行政办公厅，分别在华盛顿特区和瑞士日内瓦设立办公室。该机构由美国贸易代表领导，直接对总统和国会负责，另有三名副代表。美国贸易代表是大使级内阁官员，是总统的首席贸易顾问、首席贸易谈判官员、首席贸易事务发言人。美国贸易代表负责执行美国贸易法律，协助总统制定贸易政策，指导或代表美国直接进行双边和多边的贸易谈判，维护美国的贸易利益。自上世纪80年代起，美国贸易代表处在世界推广知识产权保护法，监察别国知识产权保护的情况，每年发表特别301报告，一旦被列入“监督国家”名单，将受到美国的贸易报复和制裁。

（作者为外交学院助理研究员、院长办公室主任）