不丹的地缘处境及其外交思维变化

闫元元 马睿

不丹首都廷布景观。

不丹位于喜马拉雅山东段南麓，国土面积约为3.8万平方公里，人口不足80万，该国东、西、北三面与中国接壤，南部与印度交界。目前，在中国的14个陆地邻国中，只有不丹和印度尚未与中国划定边界，其中不丹至今尚未与中国建立外交关系。2021年10月14日，中国外交部部长助理吴江浩与不丹外交大臣丹迪·多吉通过视频会议，签署了《关于加快中不边界谈判“三步走”路线图的谅解备忘录》（简称《备忘录》）。这是近年来中不边界谈判的破冰之举，受到两国政界的高度肯定。

不丹學者喜欢用“两块巨石中的一块土豆”来形容不丹的地缘处境。历史上，不丹曾奉行“亲清政策”。1730年，清代西藏地方执政者颇罗鼐应邀平息不丹内乱，调停冲突。此后，不丹每年向清廷进呈年礼。与此同时，虽然印度历史上曾有多个统一帝国，但无论是第一个基本统一古印度的孔雀王朝，还是16世纪建立的莫卧儿帝国，其势力都未曾到达今日的不丹领土。直到18世纪后期，英国殖民者才第一次将触角深入不丹。1773年，英国东印度公司出兵不丹。1864年，英国再次发动战争，占领了不丹南部大片富庶地区，并强迫不丹在1865年签署了《辛楚拉条约》。

于是自19世纪末，不丹开始采取务实手段处理与邻国关系，谋求生存与发展。1888年，英国殖民者发动第一次侵藏战争，清政府于1890年被迫签订《中英会议藏印条约》。不丹当权派乌颜·旺楚克意识到清政府已实力不济，开始逐渐向英印殖民政府靠拢。1907年，英国殖民者介入不丹内政，支持乌颜·旺楚克为不丹旺楚克王朝的第一任国王。随后1910年，英国与不丹重修《辛楚拉条约》为《普纳卡条约》，确立了对不丹的外交事务“指导权”，从此不丹成为英国的“保护国”。

1947年，英国殖民者退出南亚次大陆，独立后的印度全面“继承”了英国的殖民遗产。1948年，印度首任内政部长帕特尔不顾印巴分治法案中“土邦有权选择独立”的条款，强行将位于印度东北的曼尼普尔等土邦并入印度联邦。此时，印度国内主张将不丹、锡金并入印度的呼声高涨。迫于印度压力，不丹不得不在1949年与印度签署了《印不永久和平与友好条约》，将国防和外交权“让渡”给印度。1959年，不丹被印度强行绑上“战车”。不丹按照印度的授意封锁了中不边境，后又撤回了驻拉萨商务代表。同年8月，印度军事训练团进驻不丹，在印军的“协助”下不丹将本国民兵改组为皇家陆军，武器装备全由印度提供。1962年，中印边境自卫反击战爆发，印军一溃千里。不丹政府开始逐步了解中国政府主张和平解决边界问题的政策和立场。

1975年，印度利用锡金内乱将其并入印度，这使不丹产生巨大危机感，避免成为第二个锡金成为不丹国内的重要共识。自此，不丹开始积极融入世界，扩大外交接触面。1978年8月，不丹将驻新德里外事办事处升格为大使馆，并加入了世界卫生组织、国际货币基金组织等多个国际组织。1979年，不丹国王向印度提议修改《印不永久和平与友好条约》，经过多年努力，终于在2007年订立新约，部分收回了外交自主权。

在长期外交活动中，不丹逐渐形成以“邻国外交”为核心的外交政策，主动考虑邻国的重大关切，希望通过外交示好获得邻国的安全保障和经济支援。因此，在1965年第二次印巴战争期间，不丹主动声援印度。1971年第三次印巴战争后，不丹也是继印度后第二个承认孟加拉国的国家。1998年，印度悍然举行核试验，遭到国际社会的广泛谴责，不丹公开支持印度的立场。此外，不丹还在多个场合支持印度担任联合国安理会常任理事国。

不丹虽未与中国建交，但也在多个国际场合支持中国。1971年，刚刚加入联合国的不丹投票支持恢复中国在联合国的合法席位，并在联合国多次对反华提案投反对票。不丹支持一个中国原则，反对任何干涉中国内政的行为。例如，2000年，不丹曾在联合国支持中国政府，反对所谓的“台湾参与联合国”提案;2002年，不丹也反对台湾地区举办亚运会的申请。

不丹对华恢复交流始于“乒乓外交”。1977年和1979年，不丹乒乓球队两度访问中国，开启了当代中不交流。1984年，不丹首次派出代表团访华，两国边界谈判拉开帷幕。1988年，中不举行第五轮边界会谈，双方发表《联合公报》，提出了“在边界问题最后解决之前，保持边境安宁，维持1959年3月以前的边界现状，不以单方面或使用武力改变边界现状”的主张。1998年12月，中不举行第12轮边界问题谈判，签署了《关于在中不边境地区保持和平与安宁的协定》。此后，时任不丹外交大臣吉格梅·廷里多次访华。2012年6月，已成为不丹首相的吉格梅·廷里与时任国务院总理温家宝在巴西会晤，表达了尽早建立外交关系的愿望。

中不的通畅交流，为两国关系发展打下基础，然而印度成为最大“阻碍因素”。印度继承了英国殖民者“战略边界”的安全思想，追求“绝对安全”，力图打造喜马拉雅安全体系，并视不丹为其东北部边境地区的重要一环，认为不丹能够保证其“战略软肋”西里古里走廊的“安全纵深”。上世纪50年代末，印度政府多次想把中不边界问题纳入中印边界谈判进程，遭到中国政府的坚决拒绝。中不曾在1996年达成有关解决边界问题的共识，但随后不丹政府迫于印度压力改弦易张，谈判陷入僵局。2013年，印度在不丹大选期间宣布停止对不丹家用燃气和柴油进行补贴，并取消从不丹进口电力的价格补贴，导致不丹国内燃料价格暴涨，民众生活陷入困顿，吉格梅·廷里连任失败。2017年中印洞朗对峙事件后，不丹受到印方巨大压力，中不边界谈判一度中断。

此次中不签署《备忘录》后，印度外交部发言人曾“极为谨慎”地表示“已注意到此事”，许多印度媒体和国际问题专家则“担忧”印度将“失去不丹”，致使自己的“安全纵深”被压缩。然而，中不是山水相连的友好邻邦，两国人民的传统友谊源远流长，中不作为独立主权国家，与邻国发展友好关系完全正当合理。签署《备忘录》将为加快两国划界谈判、推动中不建交进程作出富有意义的贡献。未来，两国有望进一步深化平等相待、和平共处、互利共赢的睦邻友好关系。

（作者分别为信息工程大学副教授、讲师）