有为政府建设：维度分析、制约因素与实践路径

杨冬梅，刘玥

〔摘要〕 政府作为行政权力的实际承载者，是国家治理的核心主体。有为政府建设对于進一步提升国家治理能力和治理水平具有极为重要的意义。实践中，基于价值、能力、支持的关键维度分析发现，政府的公信力、执行力和创新力等不同程度地存在一些不足。因此，加强有为政府建设，必须树立人民至上的发展理念，淬炼以高质量发展为内核的行政文化;深入推进政府职能转变，塑造善治型行政人格;推进政府运行法治化、多元共治常态化，形成政府—市场—社会多元主体协作联动的新型治理格局，从而进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。

〔关键词〕 有为政府;政府职能转变;高质量发展

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）04-0069-06

推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代全面深化改革、实现社会主义现代化强国目标的必然要求。政府治理在国家治理中处于重要地位，政府部门承担着推动经济社会发展、维持社会秩序，以及保障人民安居乐业的重要职责，政府治理现代化的实现有赖于切实推进政府职能的转变。

党的十九届五中全会提出，全面深化改革要推动有效市场和有为政府更好结合。有为政府建设既是提升国家治理能力和治理水平的有益实践，也是实现社会主义现代化强国目标的积极探索。进入新时代，中国特色社会主义建设面临新的机遇和挑战，有为政府建设是立足新发展阶段、满足公众对政府需求所作出的选择。目前我国有为政府建设仍处于初始阶段，在政府公信力、执行力和创造力层面还面临诸多挑战，因此，必须多维度进一步推进有为政府建设。

一、有为政府的内涵及研究现状

“有为政府”这一概念最早由林毅夫提出，旨在研究经济转型升级过程中，确保政府不会因无知而无为或因无知而出现乱为的现象。从治理效能角度来看，有为政府是指在党的领导下以转变政府职能为核心、构建人民满意的高质量发展政府。有为政府以追求公共价值最大化为目标，注重政府自身能力及素养的不断提升，同时也需要市场与社会协作等外部条件的有力支持。

笔者通过对目前已有文献的梳理发现，部分国外学者主要聚焦于政府与市场关系角度对有为政府展开研究，其重点在于探讨经济调节中政府与市场何者更有效，以及面对政府或市场失灵应采取何种策略;部分国内学者对政府职能转变历史沿革的研究更多集中于我国政府职能的演变过程及内在机理，政府职能的动态变化过程也反映出了我国政府建设的灵活性 。此外，有为政府概念自党的十九届五中全会提出以来，受到学术界的广泛关注，但其内涵界定尚未达成共识，国内学者的研究仍然停留在有为政府的提出背景、目标任务等方面的零星探索，而对于有为政府建设的理论基础、逻辑基础及实践基础等都缺乏系统化的研究。因此，有必要从以下几个方面加强对有为政府的纵深研究：其一，在厚植理论研究的基础上，对有为政府概念进行界定;其二，突破政府与市场关系角度，对政府建设进行分析，运用“三圈理论”这一分析工具，对有为政府建设的实践路径进行研究;其三，立足新发展阶段，把握公众对于建立有为政府的需要同现实条件下政府加强自身建设的选择层面，对有为政府建设加以探索。

二、有为政府建设的关键维度

曹俊德提出，“三圈理论”作为分析公共决策如何获取最大效益的理论工具，是关于领导者战略管理的一种分析工具。公共管理的终极目的在于公共价值的实现，其决策过程要充分考虑价值、能力及支持三要素的平衡与协调，只有实现三要素的有机统一，才能提高决策的科学化、民主化和规范化水平，实现效能的最大化。“三圈理论”认为，制定公共政策或实施战略计划应充分考虑以下三个方面的问题：其一，政策制定需要具有公共价值，即为价值;其二，实现政策目标的人、财、物等资源条件是否具备，即为能力;其三，政策方案所涉及利益相关者配合程度，即为支持。以三个圆圈分别表示价值、能力、支持三要素（V价值圈、C能力圈、S支持圈），构成“三圈理论”的基本分析框架（见图1）。为进一步推进有为政府建设，笔者认为，可将有为政府建设嵌套于“三圈理论”框架，探寻分析有为政府建设的关键维度（见图2）。

首先，从价值层面而言，政府治理现代化以建设“人民满意”和“高质量发展”的政府这一目标为出发点，因此有为政府建设必须坚持人民至上的价值理念，将改善人民生活、增进社会福祉作为政府治理的重要内容，实现政府、市场、社会的有序互动，即通过缩小公权力的范围，更多地让市场和社会等多元主体参与治理过程，更广泛地听取民众建议。在不同治理主体获得参与感的同时，增强其对于公共决策的认可度，使其积极投身于公共事务，自觉维持公共秩序，从而使公共价值得到最大程度的满足。同时切实推动有效市场与有为政府更好结合，充分发挥市场 在资源配置中的决定性作用，使政府积极担当、主动作为，贯彻落实高质量发展理念，遵循客观发展规律，认清长期发展趋势，着力提升发展质量和效益，以高质量发展推进政府治理体系和治理能力现代化。

其次，从能力层面而言，有为政府建设的核心在于从根本上推动政府职能转变，形成职能优化、权责明晰的政府治理体系，即通过简政放权、“放管服”结合等方式提高政府部门行政效能，降低行政成本。政府职能与有为政府建设间存在正相关关系，职能明晰的行政体系是建设有为政府的重要保障。政府能力的强弱与行政人员的素质和能力直接相关，因此，要注重培养行政人员的亲和力、成长力及意志力，给予其灵活有度的行政权力，促进其行政道德及职业能力的提升，努力打造一支政治立场坚定、专业技能完备的服务人民的队伍。同时，不断完善的数字化技术也成为建设有为政府的重要工具。党的十九届四中全会提出要推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中也再次强调，要加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平，加快推进政府职能转变，提高决策科学化、民主化、法治化水平。这也要求政府组织及其行政人员要加强自身建设，充分利用大数据、云计算等数字化技术，推动政府服务能力和水平的进一步提升。

再次，从支持层面而言，有为政府建设离不开法治建设这一重要支撑，法治是安邦固本的基石，改革發展稳定以法治作为根本保障。党的十八届四中全会首次提出全面推进依法治国的基本方略，并强调在宪法范围内和法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，才是实现良法善治的必由之路，才能充分实现国家治理的有法可依、有法必依。推进法治政府建设，要切实推进政府职能的全面履行，要推动机构、程序、责任法定化，保证政府的各项权力都在法治范围内运行，建立健全行政监督的法律体系，严格约束政府行为，严厉问责失职渎职、违法行政等行为，保证公民合法权益不受侵害，不断提升人民群众的获得感、幸福感和安全感，用法治保障人民安居乐业。此外，就治理过程而言，市场及社会既是利益相关者，又是与政府相互协作的主体，要推动有效市场和有为政府更好结合，既要坚持市场在资源配置中发挥决定性作用，还应将政府治理与社会调节、居民自治充分结合，共同形成有为政府建设的有力支撑。

只有实现价值、支持及能力三要素的有机统一，才能够达到组织效能的最大化，即价值圈、能力圈、支持圈三圈重合形成的A区域（见图2）。A区域对价值圈、能力圈和支持圈保持协调平衡发挥着至关重要的作用。在我国，有为政府建设的A区域就是党的全面领导，党的全面领导是中国特色社会主义最本质的特征和最强大的优势。有为政府建设要保证方向正确，必须贯彻落实党的路线方针政策，正确认识党和人民事业所处的历史方位及发展阶段，坚持政策制定要符合实际并与顺应民意相结合，真正推动社会主义现代化建设事业的发展。

三、有为政府建设的制约因素

新发展阶段，政府治理现代化已取得卓越成就。随着经济社会的快速发展，公众对政府治理能力的要求也在逐步提高，有为政府建设就是为了满足公众对政府需求进行的有益探索。当前，我国有为政府自身发展还处于初始阶段，在权力下放、数字化融入进程中主动性还不是很足，一定程度上影响了自身公信力建设。目前，制约有为政府建设的因素主要表现在以下几个方面：

（一）价值维度：公信力不足

政府部门的公信力具有两方面内涵：其一是公众对于政府部门的信任程度，影响着其对政府行政行为的配合度和认可度等;其二是政府对公众承诺的履行程度，影响着公众对政府所作出的认知、情感、期望等主观价值判断。目前，在受到经济社会快速发展、社会价值观念日益多元、利益关系愈加复杂、信息传播手段更加丰富等外部因素的影响下，政府治理面临着愈发复杂的形势，给政府公信力建设带来了重大考验。政府部门的谋求公共利益、满足公众诉求等职能是其职责所在，但在现实层面，还存在一些民众配合度低、政策落地难、实施效果不理想等问题，进而导致公众对政府的满意程度在个别区域不高。其深层原因在于，政府部门在决策过程中，有时缺乏与民众的沟通交流，对民众的存疑问题有时没有及时作出回应，导致民众对决策缺乏全方位的了解和认知，加之易受到不实信息的干扰，进而影响了民众对决策的判断、认同及配合程度，最终致使政策实施效果无法达到理想状态。此外，个别政府部门的自身机制运行不畅、决策滞后、应对缓慢等问题也对政府公信力建设造成一定的影响，不同程度地阻碍了构建协同高效的政府运转体系的进程。

（二）能力维度：执行力欠佳

政府部门的执行力是其生命力的集中体现，执行力的强弱直接影响着政府部门的行政效率及公共形象，也关系着公众的切身利益。习近平总书记在党的十八届中央委员会第三次全体会议的重要讲话中指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。为政之要，重在执行，政策执行力是贯彻落实党的路线方针政策的能力，也是检验政府治理能力的试金石。但在实际运转过程中，一些政府部门出现表态多落实少、调门高行动少、推诿多担责少等执行力低下的问题。究其原因，一方面在于政府职能转变不到位，一些部门权力下放出现明放暗不放、上放下不放、放责不放权等放权不彻底的情况，造成权责关系紊乱、工作效能低下;行政人员自身水平及素养的高低对政府能力发挥也有一定的影响。部分行政工作人员在政策执行过程中存在选择性执行、象征性执行、对待群众工作不上心等问题，一定程度上造成政府执行力匮乏。另一方面，数字化技术凭借其高效快捷的优势迅速成为提高政府工作效率的重要工具，但我国一些政府部门数字化建设进程缓慢、数字化治理水平相对落后、部门间信息资源碎片化程度高、缺乏统一化和标准化的数据采集及整合平台等问题的存在，使政府部门间业务协同的难度升高，从而影响了行政效率的提高。

（三）支持维度：创新力匮乏

党的十九届五中全会强调，要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，政府部门的创新力是保持政府活力的不竭源泉。随着市场经济的不断发展及城市化水平的进一步提升，传统的全能型政府观念已明显不适应当前社会发展的需要，但传统体制与有效治理间的矛盾在一些区域依然存在。政府部门的创新动力主要源于对创新行为的预期收益及解决实际问题的需要，但创新激励不足、试错成本过高、政策配合度低等因素制约着政府创新能力的发展。此外，创新作为一项复杂的社会活动，涉及组织、人才、资源等各类要素的联动，也需要多元主体间的相互协作和支持。目前，个别政府部门工作创新表现出持续性弱、孤岛化现象严重等问题，主要原因在于支持创新所需要的物质基础薄弱，与企业、社会组织、高校等合作不足，创新要素流动不畅，创新成果转化不顺。从制度层面而言，个别地方政府创新行为与现行法律法规存在不一致，缺乏立法所要求的合法性、权威性和稳定性，使得实施创新效果不佳;创新成果未能及时以法律、法规或政策等形式固定下来，影响创新的稳定性和可推广性，这也在一定程度上影响了政府创新的积极性。

四、有为政府建设的实践路径

有为政府建设要求在最大程度上凸显公共价值追求，不断提升自身能力以实现组织目标，获取广泛的主客观条件支持。目前，就现实层面而言，有为政府建设还存在一些困难，应努力扫清制约有为政府建设存在的障碍，为全面深化改革提供支持，从根本上推动国家治理体系和治理能力现代化进程。

（一）价值取向：创新治理理念

1.树立人民至上的价值理念。相较于农业社会时期“掌控民众”的统治型政府、工业社会时期“为民作主”的管制型政府，新发展阶段所倡导的服务型政府，其治理理念更加强调人民至上，即建立以公众需求为导向的新型政务模式。有为政府建设的关键在于要始终坚持人民至上的价值理念，将人民对美好生活的向往作为奋斗目标，确保公权力为人民所用，根本利益为人民所谋，将人民满意度作为检验工作的标尺。这就要求在实际工作中，政府组织要从思想观念层面实现政府本位向社会本位的转变，在思想上尊重公众意见，情感上拉近与公众距离，工作上依靠公众力量，自觉约束公权力，将人民群众利益置于至高无上的地位，始终信奉人民至上的价值理念，做到施政行为紧紧围绕和服从人民这一中心。此外，还要进一步强化公众在公共政策制定过程中的参与度，畅通公众利益诉求表达渠道，通过加强参与，增强民众对于公共事务的认可和配合，在社会公众获得被尊重感与满足感的同时，构筑良好的新型政府与民众关系，从而真正实现由“为民作主”到“由民作主”的根本性转变，进而保障公共价值目标的实现。

2.淬炼以高质量发展为内核的行政文化。行政文化是人类社会内生性演化的产物，构建以高质量发展为内核的行政文化是顺应时代发展的需要，也是有为政府建设的内在驱动力，有助于政府在政策制定与实施层面降低行政成本，提高政策执行的有效性，并进一步对政府组织结构、行政人员价值选择与行为方式产生深远影响，继而推动政府行政水平和效能的提升。高质量发展要求在重视量的发展同时，更要解决质的问题，在质的提升中实现量的有效增长。这就要求政府要适应现代社会治理变革的需要，减少对社会经济活动的微观管理和直接干预，通过运用经济、法律等手段优化营商环境，实现行政资源和社会资源的优化配置，促进经济效益和社会效益的提升。此外，进一步增强数字技术、信息平台在行政管理活动中应用的广度和深度，借助现代信息技术优化行政组织结构，推动行政组织向扁平化发展。加强行政组织纵向和横向的沟通和交流，逐步推行一体化信息服务平台，扩大公众参与渠道，精准把握公众需求，打破部门间信息壁垒，实现信息资源的有效整合和充分利用，高质量提供政府的公共服务。

（二）能力建设：提升治理效能

1.深入推进政府职能转变。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，我国仍处于重要战略机遇期，但面临的机遇和挑战都有新的发展变化。有为政府建设目前正面临许多前所未有的矛盾和挑战，转向高质量发展阶段，是适应我国社会主要矛盾转变的需求，也是在更深层次上谋发展的战略要求。因此，必须以更大力度推进政府职能转变，不断适应新发展阶段公众需求的转变。而政府职能转变的重点在于持续贯彻落实“放管服”改革，通过下放行政审批项目权力，破除利益藩篱，坚持放管结合并重，减弱对微观事务的管理，进一步释放企业和社会组织的活力。首先，政府部门自身要明确职责范围，理顺权力和责任关系，完善权力清单制度，形成权责清晰、程序严密的行政权力运行机制。其次，政府机构要进一步增强部门间的交流合作，提高行政效率，避免推诿扯皮、不作为等状况的出现。再次，各级政府组织要适应职能转变带来的新要求，将工作重点从事前审批转化到强化事中事后监管层面，为企业和社会组织提供更多支持和引导。总之，要通过政府职能的有效转变形成市场自律、政府监管、社会监督的新格局，为有为政府建设注入新的动力。

2.塑造善治型行政人格。信息化时代，政府面临的行政环境以及行为模式都发生了很大变化，政府作为人格化的组织，组织效能的高低最终取决于行政人员能力及素质的高低，行政人员应当具备良好的自我调整与学习能力，适时调整自身思维习惯与行为方式，建构善治型行政人格。善治型行政人格是随着新公共服务理论的发展而产生的，其以公共精神作为核心内涵，在保障人民根本利益这一基本原则指导下，注重关心公共行政人员的身心健康与和谐，并通过行政人員的自我调节与完善，实现全面自由发展。善治型行政人格主要包括行政人员的亲和力、成长力及意志力的培养。亲和力是指行政人员应坚持群众路线的工作方法，全心全意为人民谋利益，注重团队合作精神，积极承担行政职责;成长力则是行政人员提高工作效能的重要能力，主要包括敏锐洞察感知、引领创新发展及高效贯彻执行等方面的能力;意志力是行政人员在工作过程中为实现目标而自我调节，不畏艰难困苦、不受权力金钱诱惑的坚定意志。此外，还需要给予行政人员灵活有度的行政权力，使其在对公权力审慎运用的同时提升执法的温度;良善于行、知行合一的行政道德与渐趋完善的行政职业能力，也是保证行政人员正确行使公权力、落实行政责任的必要素养。

（三）支持系统：打造协同治理格局

1.推进政府运行法治化。党的十九届五中全会指出，要有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。良法是善治之前提，推进法治建设是有为政府建设必不可少的客观要求。要坚持依法治国、依法执政及依法行政的共同推进。依法行政是推动政府治理能力现代化的基本方式和重要抓手，全面依法治国这一系统工程的建设需要切实推进法治国家、法治政府与法治社会一体化建设。法治政府建设要立足新发展阶段，把握新发展需求，在协同性和整体性的指导原则下推进法治体系的不断健全和完善;用法治规范行政权力，着力破解权责交叉、多头执法等行政执法不力困境，进一步规范行政执法程序，做到严格规范公平公正文明执法，落实行政执法责任制，形成完善、高效的法治实施体系。公平公正的法治体系有助于增强人民群众获得感、幸福感和安全感，这与有为政府建设实现公共利益最大化的目标具有内在一致性。此外，有为政府建设还应努力营造良好的营商环境，通过制度化、法治化方式保护和支持企业及社会组织创新活动，从根本上激发其活力与内生动力，保证行政执法的严格规范。同时，要理顺市场监管体制，持续加大对知识产权司法保护的力度，有效遏制侵害知识产权行为的发生，更好地以法治手段维护市场秩序，持续释放市场创新动力，进一步推动创新要素在全社会充分涌流。

2.推进多元共治常态化。多元共治是新时代经济社会发展的必然要求，要着力构建多元主体参与机制，形成共建共治共享的治理新格局，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。一方面，要切实转变政府职能，理顺不同主体间的利益关系，让更多的社会主体和市场主体参与到治理过程中来;同时，政府在将部分公共服务职能让渡给市场或社会组织，降低政府行政成本，减轻政府负担的情况下，以更加多元的方式提供公共服务，在提升公共服务质量的同时实现公共利益最大化;建立健全多元主体互动机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，尊重其自主性和创造性。另一方面，要建立产学研合作的长效机制，加强与高校、科研院所等科研智库团体的协作，发挥好政府部门建桥搭台的重要作用，充分利用高校人才以及创新资源优势，加快科技成果向现实转化，推动创新能力的不断提升。有为政府建设将改变原有的政府权力一元化局面，通过合作、协商、确立共同愿景等方式，实现多元主体的风险共担与成果共享，弥补市场与政府的不足，形成政府—市场—社会多元主体协作联动的新型治理格局。这既是我国进入新发展阶段建设协同高效的公共服务体系的必然要求，也是切实推进有为政府建设的重要举措。

综上所述，有为政府建设是一项复杂的系统工程，其扎实推进有赖于国家治理体系和治理能力的进一步完善和提升。运用“三圈理论”的分析框架，从价值圈-能力圈-支持圈三个关键维度探究有为政府建设在公信力、执行力以及创新力层面存在的不足，明确以人民至上、协同高效为内核的价值取向，构建政府运行法治化及多元共治常态化的支持系统，对于促进有为政府建设具有一定的推动作用，也在一定程度上有助于提升国家治理体系和治理能力现代化水平。

〔参 考 文 献〕

〔1〕俞可平.治理和善治引论〔J〕.马克思主义与现实，1999（05）：37-41.

〔2〕林毅夫.转型国家需要有效市场和有为政府〔J〕.中国经济周刊，2014（06）：78-79.

〔3〕曹俊德.“三圈理论”的核心思想及决策方法论意义〔J〕.国家行政学院学报，2010（01）：37-41.

〔4〕王 勇.论有效市场与有为政府：新结构经济学视角下的产业政策〔J〕.学习与探索，2017（04）：100-104.

〔5〕王 勇.善治指向的政府治理現代化：新时代境遇与径路〔J〕.观察与思考，2018（07）：82-90.

〔6〕陈凯华，冯 泽，孙 茜.创新大数据、创新治理效能和数字化转型〔J〕.研究与发展管理，2020（06）：1-12.

〔7〕徐苏兰，段鑫星.积极行政人格：理念与框架〔J〕.学海，2018（03）：211-216.

〔8〕习近平.推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用〔J〕.奋斗，2020（22）：4-7.

〔9〕张文显.习近平法治思想的理论体系〔J〕.法制与社会发展，2021（01）：5-54.

〔10〕陈科霖，张力伟.国家治理逻辑中地方政府的“创新-法治”张力及其后果——“系统性腐败”的一种解释〔J〕.社会主义研究，2019（02）：63-68.

〔11〕娄成武，张国勇.国家治理体系和治理能力现代化与政府治理创新〔J〕.辽宁行政学院学报，2020（01）：5-12.

责任编辑 李 雯