数字政府视角下固定资产投资管理的实践研究

张靓

十九届四中全会提出创新行政管理和服务方式，推进数字政府建设。全国投资项目在线审批监管平台建设运行已有五年多，是我国固定资产投资数字化管理的基础工程，是数字政府建设的重要组成部分。本文以全国投资项目在线审批监管平台为实例研究，探讨数字政府视角下我国固定资产投资管理在制度、技术层面的建设现狀、应用成效，以及推进固定资产投资管理数字化建设的策略分析。

一、引言

十九届四中全会明确了推进国家治理体系和能力现代化的目标和实施步骤，提出创新行政管理和服务方式，推进数字政府建设等重点任务。数字政府是以制度和技术双轮驱动作为保障体系，通过数字化转型和创新性战略、助力政府治理能力现代化水平提升，实现跨层级、跨地域的一体化协同，实现面向领导科学决策、面向社会精准治理、面向公众高效服务、面向数字生态协同保护、面向部门数字化转型的数字适宜、人民满意的整体政府。全国投资项目在线审批监管平台（以下简称“在线平台”）是固定资产投资项目管理（以下简称“投资管理”）的创新管理方式，是利用技术手段实现投资管理数字化的基础工程，是数字政府的重要组成部分，是提高治理能力现代化的重要支撑。

二、制度基础和指导原则

《企业投资项目核准和备案管理条例》（2016年国务院令673号）、《政府投资条例》（2019年国务院令第712号）两部行政法规为利用数字化手段加强投资项目管理提供了法律依据。《企业投资项目核准和备案管理条例》是我国固定资产投资领域第一部行政法规，条例将在线平台写入其中，在转变政府投资管理职能、推进投融资体制改革以及对企业投资项目管理数字化方面具有重大意义。《政府投资条例》是我国关于政府投资管理的第一部行政法规，也是投资建设领域的基本法规制度，条例规定投资主管部门应通过在线平台信息公开、办理相关审批事项等，标志着规范政府投资项目管理数字化迈出了具有重要意义的一步。

最早提出建设在线平台的制度文件是，2014年国务院办公厅印发的《精简审批事项规范中介服务 实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》（国办发〔2014〕59号），深化改革企业投资项目核准制度，按照实现“精简审批事项、网上并联办理、强化协同监管”的目标建设在线平台，实行项目核准与其他行政审批网上并联办理，构建纵横联动协管体系。2015年，简政放权不断的深入推进，对投资项目协同监管的能力亟待加强，国务院办公厅印发《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》（国办发〔2015〕12号），进一步明确通过在线平台建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动协同监管机制，实现“制度+技术”的有效监管，促进市场秩序更加规范，市场活力充分释放。这两份文件中虽未提到“数字政府”，但当时的建设思路却与近年数字政府建设思路不谋而合，可以说在线平台的建设也是数字政府建设的有益探索，同时进一步说明了党中央、国务院的高瞻远瞩。

在持续加强固定资产投资管理、深化投资审批体制改革、推进在线平台建设应用过程中，国家相继出台了《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》（国务院18部门联合发文 2017年第3号）、《关于印发全国投资项目在线审批监管平台投资审批管理事项统一名称和申请材料清单的通知》（国务院15部门联合发文 发改投资〔2019〕268号）、《关于完善固定资产投资项目代码制度加强项目代码管理和应用工作的通知》（17部门联合发文 发改投资〔2018〕817号）等文件。管理暂行办法，明确了在线平台体系架构、运行机制、适用范围和保障机制，为加强在线平台建设、应用和管理，确保在线平台逐步完善、稳定运行并发挥作用提供了保障。事项统一名称和申请材料清单，是第一次在国家层面发布的全口径投资项目审批事项，清单里规范了事项的申报材料和适用情形，为加强、规范投资审批行为，实现投资审批“一网通办”奠定基础。完善固定资产投资项目代码制度的通知，对项目代码的应用进一步做了规范，为部门之间协同管理、项目信息调度管理、规范监督审批行为、及时掌握监管信息提供了有力支撑。投资管理数字化相关制度文件见表1。

三、全国投资项目在线审批监管平台建设现状

（一）总体框架

在线平台实现了与中央47个中央部门的横向联通，全国31个省（区、市）、5个计划单列市、新疆生产建设兵团的纵向联通。各级政府有关部门通过在线平台实现并联审批、协同监管、信息共享、优化服务，实现全国非涉密固定资产投资项目全过程管理。在线平台总体架构如图1所示。

在线平台制定了《地方与中央平台对接数据清单》，有关部门和地方按照数据对接标准实现数据实时动态交换。《清单》可根据实际业务需求动态进行调整，所以在线平台与各部门各地方就可以实现数据要素灵活调整、数据信息实时动态交换。

（二）主要功能

在线平台由互联网门户网站和政务外网审批监管系统构成。互联网门户网站是项目单位和社会公众网上申报、查询办理情况的统一窗口，提供办事指南、中介服务、政策信息等服务指引；审批监管系统是联接各级政府部门相关信息系统开展并联审批、电子监察、项目监管、数据分析的工作平台。如图2所示。

截止2020年7月，通过在线平台申报的项目395.77万个、应用部门24825个、办理审批事项777.69万个；共汇集中央、省、市、县四级的审批、核准、备案项目目录31.76万条，办事指南63.11万个。

四、投资管理数字化建设应用成效

在線平台覆盖全国各类非涉密固定资产投资项目，实行统一代码制度，横向联通各级项目审批部门，纵向贯通中央、省、市、县四级，是全国首个国家级跨层级、跨地域、跨部门，实现纵横联动、业务协同的综合服务管理平台。在线平台的建设应用取得了以下几个方面的成效。

（一）并联审批制度落地的关键技术支撑

各级项目审批部门可通过在线平台实现并联办理，不再需要项目单位逐个收集部门的批复文件，再报送项目决策机关，在项目办理过程中，审批部门可随时查看其他有关部门对该项目的审批过程及审批结果，实现投资项目在部门间信息共享与业务协同，大大提高了审批效率。

（二）实现信息共享一网通办的坚实基础

在线平台联通各级项目审批部门，实行统一代项目码管理制度，将项目代码作为整个建设生命周期的唯一身份标识，通过项目代码汇集了项目信息、审批事项办理进展和办理结果信息、企业身份信息、信用信息等，为固定资产投资审批事项的一网通办奠定了坚实基础。

（三）阳光政府接受社会监督的有效窗口

在线平台公布涉及投资项目审批的各类办事指南，晒出了权利清单，投资审批事项的设置依据、办理条件、申报材料、办理时限等全部公开；项目单位实时查询项目审批事项办理进展情况，部门办理过程全程计时提醒，平台自动催督办，部门履职过程全程透明可追溯；审批结果向社会公示，主动接受社会监督。

（四）为各类投资者精准服务的权威平台

通过在线平台汇集了投资审批相关的产业政策、发展规划，为投资者提供了便捷的投资政策法规查询平台。依托在线平台建设了全国PPP项目信息监测服务平台、政务信息化项目管理平台，为投资项目精细化管理，面向领导科学决策提供了数据支持。

（五）建立事中事后监管模式的创新探索

通过对在线平台汇集数据的项目审批办理情况、项目开工情况的整理分析，创新性的通过预定规则初步筛选异常项目，利用信息化手段降低了项目监管难度，在提升投资项目事中事后监管效率，提高项目现场检查的精准度等方面进行了有益探索。在疫情期间，项目单位可通过在线平台远程填报项目开工、进度以及暂停施工、复工等信息，各级审批部门可对投资项目建设实施情况进行远程监测、调度、监管。

（六）监测全国投资发展趋势的有力工具

在线平台汇集了大量的投资项目信息，利用平台的数据对全国固定资产投资发展趋势进行监测，对即将和正处于前期工作阶段项目数据的分析，反映未来一段时间的投资发展趋势。在改进投资宏观调控方式、引导社会投资方向、支撑投资优化供给结构等方面都将发挥重要作用，将会成为支撑国家经济发展研判、宏观政策制定的重要工具。

五、推进投资管理数字化策略分析

（一）盘活数据资源，释放数字红利

对于固定资产投资项目全生命周期管理来说，在线平台实现了纵横联动、数据准实时交换，但仍存在数据要素共享不充分、数据可用度不高等问题。比如汇集至在线平台的数据中，项目开展前期工作的审批事项办理相关信息数据质量较好，但是部分报建阶段、开工竣工阶段的数据质量及数量相对较差些。这些年，不论是中央部门还是各级地方政府，都花费了大量的人力、精力在电子政务信息化建设上，投入运行之后的收获却不容人意，背后重要的原因是没有发挥数据价值。在线平台已经建成了纵横联动的信息通道，中央各部门及各地方政府可以利用现有资源，实现信息充分共享，让孤立的数据整合，构建一个健康有序的数据生态圈，盘活投资项目全生命周期的数据资源，发挥数据更大价值。

（二）培养复合型数据分析人才，提升数字治理能力

汇集的数据没能发挥最大社会效益的其中一个重要原因是，缺少复合型数据分析专业人才，懂信息化建设技术的不懂业务，懂业务的不懂信息化技术。数字政府建设涉及多个领域学科，计算机技术、公共管理知识、大数据分析能力等，目前不论是高校培养体系还是专业人才培养体系，对复合型专业数据分析人才的培养都是脱节的。在数据政府建设过程中，应弥补这样的人才空缺，加强专业化人才培养，提高数据化创新能力。在线平台汇集的投资项目数据有巨大的潜在价值，迫切需要专业人才进行开发挖掘，提升数字治理能力，为投资管理决策提供精准的数据化支撑。

（三）推进全国在线平台“一体化”建设，打造整体化数字政府

在线平台建设初期，由于各地方简政放权程度不同、审批事项不统一、信息化建设进程不同等原因，采取了统一规划、分级负责的原则进行建设。实践证明，这样的建设决策是正确的，在促进各级政务部门开展资源整合、信息共享、业务协同等方面发挥了重要作用，取得了良好的社会和经济效益。在线平台的发展和完善是一项长期任务，为推进数据政府建设，在线平台应实现全国“一体化”，既全国统一身份认证、统一事项和申报材料清单、统一网上申请、统一电子材料流转、统一推进网上批复文件等，实现服务、监管、管理、业务、数据一体化平台，打造整体化数字政府，提升公共服务能力，利用信息化技术助力投资审批制度改革、加强投资项目事中事后监管。

作者单位：北京国信新网通讯技术有限公司