基于国土空间规划体系下城市消防规划编制重点

2021-02-07

消防界(电子版) 2021年2期

随着城市的不断发展，地下空间开发都不断增加，随之而来的城市消防问题也不断增多，地下空间和地下设施的防火救援已成为新时代背景下的消防重难点。目前已有的消防规划编制指引颁布较早，未考虑现代多种开发的模式的消防指引，难以满足对新时代消防规划指导的要求。

2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用。并要求相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接。在此大背景下，城市消防规划如何解决现有问题，如何满足中共中央国务院对国土空间规划体系下的消防规划编制要求，需要规划同行进行探讨研究。

一、城市消防存在问题

（一）重大消防难题日益突出

现代城市发展迅速，人口压力增大，使得城市用地更加紧张，城市建筑形形色色，有百米高的摩天大楼，也有深入地下数上百米的地下空间，各种形式的开发应有尽有。当地面上资源变得紧缺时，地下空间成为新的城市化争夺点。各种地下设施和开发形式的不断增多，使得各种消防难题相互聚集、相互交叠，衍生出各种各样的消防安全问题。我国在地下空间开发利用的规模及建设速度方面居世界前列，但与美国、日本等发达国家相比，规划指导性和技术安全性等方面仍有不小差距。同时，各种新型材料投入使用时，其消防安全没有得到充分评估，短时期内在安全存储和使用方面难以规范要求，存在一定的安全隐患。这对城市消防工作带来了前所未有的压力。

（二）消防设施用地管控不足

随着城市化进程不断加快，城市快速发展造成空间快速扩张，城市的开发强度日益增大，而城市消防站建设却未能随着城市产业发展而同步发展。城市总体规划和消防规划都具有一定的时效性限制，未能同步编制，很难有效的沟通，在用地和空间方面不能很好地管控。有的存在总体规划未落实消防设施用地的情况，有的存在消防设施用地被其他城市开发行为侵占。预留的部分消防站用地在城市建设过程中很难得到保护，在需要实施的时候就造成消防站规划用地失控，消防站落地建设的困难。对城市的安全快速发展造成了不利的影响。

（三）消防规划编制指引老旧

1998年国家公安部发布《城市消防规划编制要点》（以下简称《要点》），对二十多年来我国城市消防规划编制起到了很好的指导作用。《要点》提出城市消防规划是城市总体规划中的一项重要的专业规划，其任务是对城市总体消防安全布局和消防站、消防给水、消防通信、消防车通道等城市公共消防设施和消防装备进行统筹规划并提出实施意见和措施，为城市消防安全布局和公共消防设施、消防装备的建设提供科学合理的依据。但是《要点》颁布距今已经过22年，城市建设产生天翻地覆的变化，《要点》中的要求已不满足未来消防规划的要求。比如在城市消防安全布局方面编制要点未考虑城市地下空间开发带来的影响，在消防站规划方面，仅提出确定新建消防站的位置、数量、用地规模等，未提出消防站选址与总体规划的衔接落实问题。若消防规划的编制仅考虑《要点》的指引内容，难以满足目前城市安全发展的要求。

二、国土空间规划对城市消防规划要求

（一）地下空间已成为城市规划的一部分

《关于加强城市地质工作的指导意见》中指出我国要统筹地上地下空间资源开发利用并纳入土地利用规划，与相关空间性规划做好衔接。需要科学统筹地上、地下空间资源开发利用，并纳入土地利用规划，与相关空间性规划做好衔接。探索实行地下空间用途管制制度，坚持公共利益优先，对规划确定的公共安全、人防工程、基础设施、公共服务设施等用途空间实行优先控制和严格保护。由此可见地下空间越来越受重视，已成为城市规划中不可分割的一部分，地下空间的消防安全管控也变得尤为重要。

（二）用地布局和空间管控将成为规划重点

2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出，国土空间总体规划审查需要国土空间规划分区和用途管制规则；需要落实城市安全和综合防灾体系、地下空间、邻避设施等设施布局。相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。同时，构建城市安全和综合防灾系统，需要确定消防、人防等建设标准和要求，划定设计城市安全的重要设施和通道范围，划定危险品生产和仓储用地的防护范围。消防规划作为国土空间总体规划的专项规划，就需要在用地布局和空间管控方面给国土空间规划做出反馈。保障消防设施用地和空间能够在国土空间规划中预留控制，从而提高了规划的可实施性，切实避免规划难以落地的情况。

三、国土空间规划体系下消防规划重点

（一）地下空间消防安全布局

1.消防安全特点

地下空间开发作为未来城市的重要发展方向，安全是地下空间开发的重要要求。地下空间的封闭性和狭小性加速了火灾中烟气的聚集。火灾中地下空间的烟气聚集要比地上建筑大得多，烟气的难以扩散对人员的疏散构成了极大的威胁，造成疏散困难。地下空间的封闭性和狭小性，促进了地下建筑内部的温度快速提升，可调用的消防技术装备难以靠近火场，作用发挥受限，是火灾扑救和人员疏散的重大困难。同时因为地下空间位于地下，疏散出口少，安全疏散必须通过楼梯才能到达室外，人员疏散带来困难。地下空间火灾时的烟气的流动性难以把握，往往与人流方向一致，而烟气的蔓延速度要比人员疏散速度快得多，致使人员无法摆脱烟气危险。

2.安全布局思考

地下空间的消防安全布局应考虑以下几个因素：

（1）建筑布置上，力求简洁，平面尽可能规整划一，避免过多曲折，动线明确；内部空间应保持完整，减少不必要的变化和高低错落，使人在其中容易熟悉所处环境。

（2）安全出口的数量与位置，人员集中的地下商业空间从建筑物内任何一点到最近的安全出口距离不超过30m，每隔60m 就要有一个通向地面的出口，为满足及时疏散的要使出入口有足够的数量，并布置均匀。出入口宽度要与所服务面积的最大人流密度相适应，对于每个防火单元，安全出口不能少于两个，并直接连接到室外地面，当人口密集或规模较大时，还应增加安全出口的数量。

（3）通道系统简单，最大限度地减少人们迷路的可能性；要有与最大人流相适应的宽度，以保证快速通过能力，防止发生堵塞。安全出口、疏散通道应当保持畅通，不得任意封闭、上锁、隔断、堆物和堵塞，不得影响使用。

（4）防火分区、防烟分区，面积较大的地下公共空间应采用耐火墙、防火卷帘和防火门进行防火分区，安装自动喷淋系统使火势控制在较小范围内并加以扑灭。提高火灾探测仪器设备的自动化程度和灵敏程度，且随时处于完好状态；设置人工监视系统，在重点部位设置闭路电视摄像。

（5）严禁存放易燃易爆化学危险品，严格限制易燃品的存储和发烟量大的商品数量，确保地下通道的通畅及地下通风口的开敞。地下建筑禁止使用易燃装修材料，主体结构耐火等级为一级，装修材料应以不燃材料为主，其次对商业空间的明火使用加以限制，并禁止吸烟。

（6）此外在大型地下商业街中，加强地下设施防火的安全管理和组织建设，设立专职消防人员实施24小时巡逻，保证及时发现验证灾情。灾害发生后，通过有线广播系统发出警报和各种救灾指令。

（二）地铁消防安全布局

1.消防安全特点

随着城市快速发展，越来越多的城市规划建设了地铁，地铁的发展是一个城市发展的标志。地铁作为现代城市的生命中枢，安全是地铁运输的生命。

地铁区间段隧道火灾危险性高，由于地铁地下建筑空间相对封闭，人流又集中，如果发生火灾，会伴随大量有毒烟气。而相对于地铁站台火灾，地铁区间段隧道内发生火灾后，空间相对较小，隧道通风排烟困难，其危险性更高。地铁火灾救援难度大。一般地铁车站的出入口较少，仅预留人员出入通道及空气流通的通道。但是在火灾发生时，出入口又作为人员疏散的主要通道，且火灾产生的烟气也会顺着出入口排放，使得人员逃生造成了一定的困难。再者，地铁位于地下，空间相对密闭，一旦发生火灾，火势极易扩散，消防工作人员很难靠近着火点，使灭火、救援工作不易展开。另外地下的通信信号强度较弱，使得地上的救援指挥人员无法及时的获得火灾的信息，也无法快速地传达救援灭火信息，从而给消防员灭火、救援工作增加了障碍。地铁区间段隧道照明条件差，人员逃生困难。火灾发生后，火势蔓延很快，允许乘客逃生的时间短，如果人员逃生方向与烟气扩散方向一致，且出口数量有限，烟气速度扩散比人速度快，使得救援更为困难。

2.消防安全布局思考

在应对地铁消防安全问题上，要结合地下环境的特点，在消防安全布局上应遵循以下要点：

（1）地铁内建筑布置的防火要求首先应当尽可能的布置规整，减少不必要的空间变化和高低错落，使人能够很容易熟悉环境，能够很快找到逃出出路，以防发生火灾逃生出现迷路的情况。

（2）应严格按有关设计规范的规定设置防火及防烟区。

（3）单孔隧道宜设置直通室外的人员疏散出口或独立避难设施。

（4）隧道内地下设备用房的每个防火分区的最大允许建筑面积不应大于1500m2，每个防火分区的安全出口数量不应少于2个，与车道或其他防火分区相通的出口可作为第二安全出口，但必须至少设置1个直通室外的安全出口；建筑面积不大于500m2且无人值守的设备用房可设置1个直通室外的安全出口。

（三）地下综合管廊消防安全布局

1.消防安全特点

综合管廊是指建于城市地下用于容纳两类及以上城市工程管线的构筑物及附属设施。虽然综合管廊不属于人员密集场所，但由于综合管廊内敷设有大量的市政管线，发生消防安全事故后，将造成重大社会影响。所以综合管廊内应采取必要的措施降低火灾的发生概率、控制火势的蔓延。综合管廊内的可燃物主要是电缆、光缆和管道。我国采用较多的是聚氯乙烯电缆、橡胶电缆等。光缆的主要构成是塑料外皮、塑料保护套和光导纤维。管道材料对综合管廊的火灾救援产生了一定的影响。综合管廊舱室火灾危险等级及火灾种类分类如下表1规定。

表1 综合管廊舱室火灾危险等级及火灾种类分类

2.消防安全布局思考

综合管廊消防安全布局重点如下：

（1）综合管廊主结构体应为耐火极限不低于3.0h的不燃性结构。综合管廊内不同舱室之间应采用耐火极限不低于3.0h的不燃性结构进行分隔。

（2）综合管廊内防火分区最大间距应不大于200m，设置耐火极限不低于3.0h的防火墙。防火分区应设置防火墙、甲级防火门、阻火包等进行防火分隔。综合管廊交叉口部位应设置防火墙、甲级防火门进行防火分隔。防火墙宜采用柔性防火隔断方式以便于管道安装。

（3）应对综合管廊内的电力电缆设置电气火灾监控系统；在容纳电力电缆的舱室应设置火灾自动报警系统，并且在容纳电力电缆的重点防护区域应设置自动灭火装置，并应符合现行国家、地方其他相关要求。

需要特别指出的是，在综合管廊实际工程设计中，哪种自动灭火系统适用于管廊、灭火系统具体设计参数如何选取等关键技术问题并无详细规定。不同的自动灭火系统具有的特点也不一样。综合管廊中选择各种灭火系统需要从灭火原理和性能，环境安全、系统经济性、应用场所条件等指标进行综合考察。海南省在2019年6月，发布了《城市综合管廊消防安全技术规程》，在规程中建议城市地下综合管廊自动灭火设施选用综合灭火效果更好、节能环保、无毒无害、具有良好的电气绝缘性的高压细水雾灭火系统，同时为综合管廊细水雾灭火系统水箱处预留供水接口。

（四）消防设施用地布局优化

1.消防站用地布局

各类消防站的建设用地应根据建筑要求和节约用地的原则确定。消防站的建设用地面积指标是消防站规划建设的重要指标，各地在确定消防站建设用地面积时，可采用容积率进行折算。

在确定消防站建设用地总面积时，可按容积率进行测算。由于各地绿地率的规定不尽相同，各地在确定消防站建设用地时，可根据当地的有关规定执行，但必须要保证基本功能建设用地面积。建筑宜为低层或多层，容积率宜为0.5～0.6，绿地率应符合当地城市规划行政部门的相关规定，机动车停车应符合当地城市行政管理部门的相关规定。小型消防站容积率可取0.8～0.9，如绿化用地难以保证时，容积率宜控制在1.0～1.1。在条件许可的情况下，容积率宜优先选取下限值。

表2 消防站用地面积指标（m2）

表2中建设用地面积为满足消防站使用功能需要的基本功能建设用地面积指标，该指标不包括绿化和车道等非基本功能建设用地。其中，考虑到建设小型站的主要原因是大城市用地紧张，因此，在测定小型站用地面积时，仅考虑执勤备战所需的最基本用房的占地面积和基本室外场地面积，且消防站建设用地还应能满足业务训练的需要。水上和航空消防站建设用地面积应结合码头岸线、直升机起降等要求，参照陆上消防站确定。

对建设用地紧张且难以达到标准的城市，可结合本地实际，集中建设训练场地或训练基地，以保障消防员开展正常的业务训练。在建设用地有限但又需设置消防站的情况下，可将消防站附建在综合性建筑内。在这种情况下，设在综合性建筑物中的消防站应自成一区，并有专用出入口，确保消防站人员、车辆出动的安全、迅速。这种建设形式存在室外训练场地缺乏、消防员执勤环境易干扰、消防车出入对建筑物其他使用功能影响大等缺点。

深圳市罗湖区某中队为一级普通消防站，辖区面积7.2平方公里，采用附建形式，建筑面积3760m2，见图1（a）。同时，也可在地块内进行合建，各成一区。如上海市浦东新区某消防站为一级消防站，与商务办公楼合建，占地面积6511m2。在地块内建造消防综合楼、门卫、训练塔及一栋13048m2的商务办公楼，见图1（b）。

图1 附建式与合建式消防站

2.消防培训基地用地布局

消防培训基地是消防员提高消防技能的重要场所，同时也是对社会大众进行消防知识培训的场所，目前，我国消防培训基地建设还未达到普遍化和正规化，难以满足社会发展的要求，消防培训基地的建设是提高公众消防意识和提高消防员技能的头等大事，必须引起高度的重视。就目前情况来看，只在我国的经济较发达的城市中建设了部分消防培训基地，大多数的城市是没有专门规划建设消防培训基地的。因此，在消防规划中落实消防培训基地就显得尤为重要。

消防训练基地的建设规模，应根据消防机构的级别和所属队伍编制人数确定。训练基地可分为总队级和支队级两级，其设置应符合下列规定：

（1）省、自治区、直辖市的消防机构应设置总队级训练基地；

（2）副省级市和地级市的消防机构应设置支队级训练基地；

（3）直辖市的区级消防机构可根据编制及业务需求情况设置支队级训练基地。

训练基地的选址应符合下列条件：

（4）应选择工程地质和水文地质条件较好的区域，避免选在可能发生严重自然灾害的区域。

（5）应选择交通便利，以及供电、给排水、供气和通信等基础设施条件比较完善的区域。

（6）训练基地与重大工程、危险源和污染源的距离，应符合国家有关防护距离的规定。

（7）应充分考虑消防训练的特殊性，统筹协调与周边环境的关系。

在一些较为发达的大型城市或超大型城市，城市用地较为紧张，则将各个功能的消防培训基地进行合并就显得尤为重要。例如广西南宁消防训练基地占地面积32.4 公顷，由综合训练区、行政教学区、生活保障区三大区域组成，集战勤保障大队、消防搜救犬大队、战备仓库、防护装备仓库、陆航大队、烧伤医院、市民应对自然灾害突发性事故模拟培训中心等功能为一体。通过一系列项目建设的实施，广西南宁消防训练基地有望成为集现代化多功能指挥、训练备勤、战勤保障、社会化消防安全培训、消防医疗为一体，全国最先进、规模最大、设施最集中的消防训练基地。

图2 广西南宁消防训练基地

（五）与其他相关规划对接

消防规划是城市规划的一个组成部分，它包括城市的消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容。它是一项方针、政策性很强的综合性技术工作。消防工程规划管理是市政建设和市政管理的重要组成部分。消防规划重要结论应当纳入其他城乡规划中，公共消防设施应当与其他市政基础设施统一规划，统一设计，统一建设。

消防规划应当与城市规划综合协调，保障城市供水、排水、防洪、供电、通信、燃气、供热、消防等设施的发展目标和总体布局满足城市消防的要求。

在国土空间规划布局中，必须将生产、储存易燃易爆化学物品的工厂、仓库设在城市边缘的独立安全地区，并与人员密集的公共建筑保持规定的防火安全距离。对布局不合理的旧城区影响城市消防安全的工厂、仓库，必须纳入近期改造规划，有计划、有步骤地采取限期迁移或改变生产使用性质等措施，消除不安全因素，并且应当落实消防规划中要求的消防公共设施用地。消防规划需要从系统安全角度对国土空间规划的布局提出调整意见和建议。