从农村到城市:哈尔滨解放区的权利保障探索

隋丽丽,孙光妍

(1.哈尔滨师范大学 法学院，哈尔滨 150025；2.黑龙江大学 法学院，哈尔滨 150080)

新时代中国特色社会主义法治理论始终坚持人民主体地位并高度关注权利保障问题。笔者在对哈尔滨市图书馆馆藏1946—1949年革命历史档案的研究中发现，哈尔滨解放区的法制建设是中国革命法制进程从农村到城市重大转折的关键一环，突出体现为对城市解放区人民的各项权利予以保障，具有创制性和示范性特点，对其进行回顾性研究具有重要的理论价值和启示意义。

一、重视人民主体地位

中国共产党领导的民主政权是人民利益的最忠实代表。新民主主义时期法制中人民的具体范围在不同发展阶段有所差异。

(一)主体范围：从“工农劳苦民众”到“城市人民”

在工农民主政权时期制定的法规中，人民主要指“工农劳苦民众”。如1931年11月制定通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》前言明确规定，“中华苏维埃所建设的，是工人和农民的民主专政国家……在苏维埃政权下，所有工人、农民、红色战士及一切劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理”[1]30。这一时期的法制建设以“工农劳苦民众”为主体，在农村革命根据地形成了一系列惩治反革命条例及土地和劳动法规。总体上看，新民主主义初创阶段的法制具有战时性、临时性的特点，适应了革命形势发展的需要，有效巩固了农村革命根据地，为新民主主义法制的延续发展奠定了基础。

抗日战争时期，中华民族同日本帝国主义的矛盾上升为主要矛盾，中国共产党为联合最广泛的各阶层人民共同抗日，法规的主体范围扩展为“抗日人民”。毛泽东同志在《抗日根据地的政权问题》中指出：“抗日统一战线政权的施政方针，应以反对日本帝国主义，保护抗日的人民，调节各抗日阶层的利益，改良工农的生活和镇压汉奸、反动派为基本出发点。”[2]701这一方针成为各抗日根据地民主政权制定施政纲领的指导原则，较为典型的有1940年的《晋察冀边区目前施政纲领》、1941年的《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》、1941年的《陕甘宁边区施政纲领》等，这些宪法性文件明确规定一切抗日人民在法律面前人人平等[1]38。这一时期的法制以“抗日人民”为主体，农村革命根据地形成了具有本土化特色、较为成型的法制经验，如民主普选、精兵简政、三三制原则、减租减息条例、马锡五审判方式等，有效保证了土地改革、恢复生产和支前参战的顺利推进。

解放战争时期，革命根据地逐渐由乡村进入城市。1946年4月28日哈尔滨宣告解放，成为第一个被解放的大城市，其面临的复杂政治形势、多元的经济模式及特殊的人口构成等都与农村革命根据地不同[3]176。哈尔滨解放区民主政权根据城市特点及政权建设需要扩大了统一战线，将民主政权可依靠的力量统称为“城市人民”，即“城市政权的成分应包括工人、农民、独立劳动者、自由职业者、知识分子、自由资产阶级及一切爱国人士。但因城市的阶级结构和农村不一样，必须以工人为骨干，团结知识分子和独立劳动者，联合自由资产阶级。反对封建地主和官僚资本家的残余。”[3]161此外，民主政权对一切反革命阶级实施专政，坚决肃清敌伪及封建残余，这种对于城市人民的划分标准及敌我矛盾的处理方式，是人民民主专政及新中国成立后敌我矛盾认定标准的开端及有益尝试。

(二)人权保障：写入宪法性文件

新民主主义法制重视人民主体地位的首要体现就是重视人权保障立法，这对保障革命根据地人民的生命安全和财产不受侵犯发挥了重要作用。具体而言，工农民主政权时期，法规中未单独提出人权保障的概念，仅在宪法性文件中作了人民享有相关政治权利的原则性规定。抗日民主政权时期，以陕甘宁边区为代表的多数抗日根据地制定了专门的人权保障条例。

哈尔滨解放区法制传承了抗日根据地时期重视人权保障的传统，并在传承中有所创制，主要体现在将人权保障内容直接写入宪法性文件。1946年7月19日《哈尔滨市施政纲领》中记载：

一、建立民主政治。实行普遍、平等、直接的选举制度，自下而上的改造各级政权机关，选举市参议员与市长。

二、建立民主的法治的社会秩序，以保障人权，保障市民集会结社出版言论信仰居住之自由，除公安机关依法拘捕外，任何机关不得捕人，保障人身之自由。

三、保护私人财产所有权。除国税地方税及市政建设费外，任何机关或团体不得向市民征集金钱及物资。

四、人民有申诉清算十四年所受敌伪大汉奸、恶霸政治经济压迫之权利。但侵犯到人权财权时，必须由政府处理。(1)参见哈尔滨市档案馆馆藏革命历史档案，全宗号3，目录号1，案卷号9。

通过以上规定可以看出：其一，施政纲领中关于人权保障的规定包括选举权，集会、结社、出版、言论、信仰、居住之自由，人身之自由，私人财产所有权，申诉清算权等，内容较为全面；其二，将人权保障的主体直接规定为“市民”[4]，体现出新民主主义法制从农村到城市的转折；其三，对人民申诉清算权加以必要的限制性规定，体现出城市解放区法制的理性特点；其四，将人权保障写入宪法性文件并确立为宪法性权利，这一立法原则一直延续到其他城市解放区，直至新中国。

二、保障人民的政治权利

保障人民政治权利方面主要体现为赋予人民普遍的选举权与被选举权，广泛地动员人民参政议政，为城市解放区的巩固和发展建言献策。

(一)普遍的选举权与被选举权:推选市民各阶层代表

选举权与被选举权是最基本的政治权利，也是参政议政的基础。工农民主政权时期，选举法规数量偏少，着重于解决选举权和被选举权归属问题。抗日民主政权时期，各根据地相继颁布选举法规，选举依托直接的村选进行，贯彻三三制政策，(2)1941年5月1日中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》宣布：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。”投票方法灵活多样、贴近群众，激发了边区人民的参政热情。

哈尔滨解放区参议员选举是临时参议会召开的基础。1946年7月2日通过的《哈尔滨市临时参议会参议员选举规程》(3)哈尔滨市档案馆馆藏革命历史档案，全宗号3，目录号1，案卷号9。赋予城市人民普遍享有选举权和被选举权。1946年7月举行的第一届临时参议会参议员选举，既借鉴了抗日根据地的选举经验，(4)晋冀鲁豫边区参议员的选举分区域选举和职业选举，二者均以县为单位，由各区选民和县工、农、青、妇、文、武各团体分别选举代表若干人，另由县政府聘请公正士绅若干人，组成代表会，选举产生边区参议员。转引自张希坡、韩延龙主编：《中国革命法制史》，中国社会科学出版社1987年版(2007年重印)，第147页。又结合城市解放区的实际情况，以选举规程为法律依据，开创性地提出“推选哈尔滨市民各阶层的代表，树立纯正的崭新的民主政治”的选举方针，确立了“职业团体推选与聘请先达相结合”的选举方式[5]。1947年5月举行的第二届临时参议会参议员选举，延续了第一届参议员选举办法。较之以往的农村革命根据地，哈尔滨解放区选举制度以城市人民为主体，依托当时发展比较完善的十二个社会团体为选举单位。两届临时参议会参议员所属社会团体统计参见表1。

表1 哈尔滨解放区第一届、第二届参议员所属社会团体

通过表1数据可知：其一，选举依托社会团体进行，其中工商业代表、工人代表所占比例较高，反映了城市解放区的经济发展状况。其二，在城市解放区初建的背景下，依托社会团体实行间接选举，推选出各阶层代表行使权利、参政议政。其三，选举的具体实施覆盖各个阶层，尽最大可能发动人民参与其中。以妇女团体为例，1946年7月9日在市政府大礼堂召开各阶层妇女座谈会，选举女性参议员，到会妇女代表包括“女工、家庭妇女、老太太、女教员、学生、职员、医生、护士、女作家等”，(5)哈尔滨市图书馆馆藏《东北日报》，1946年7月11日第190期。兼顾了城市女性中的各种职业及无业妇女和老人。这两次选举虽有过渡性、急就章等诸多特点，但可以肯定的是，民主政权既传承了农村革命根据地的选举经验，放手发动人民，又结合城市解放区实际有所调整，是特定历史时期民主形式与民主内容兼备的选举活动。

(二)务实的参议员提案权:关注城市人民利益诉求

参议员提案是城市解放区人民参政议政的重要路径之一，也是一种权利表达机制。参议员提案的收集、提出及实施，能有效调动城市人民参与政权建设和巩固城市根据地的积极性，也是新民主主义民主政治的推广实践。1946年第一届临时参议会、1947年第二届临时参议会参议员提案类别及数量统计参见下页表2。

通过表2数据可知：其一，参议员能够认真提出议案，充分行使代表权，为解放初期的城市治理提出合理化建议。其二，提案涉及市政建设、财政经济、文化教育、卫生、外侨等各方面，城市解放区的经济发展状况、城市治理问题、人民多元的利益诉求均有体现。其三，受当时形势影响，第一届参议员提案具有急迫性特点，提案类型多为稳定秩序、恢复生产、维持生计、加强教育文化卫生建设等。第二届参议会召开时，哈尔滨解放已一年有余，经济有所复苏，人民生活基本安定，此时应急性提案数量有所下降，提案内容大多立足于长远的城市治理。

表2 哈尔滨解放区第一届、第二届参议员提案类别及数量

三、保障人民的经济权利

新民主主义法制发展进程中一直重视对人民经济利益的保障，但不同时期侧重有所不同。苏区、边区等农村革命根据地时期，经济权利保障主要围绕土地问题、减租减息问题，辅以调整手工业生产、农业雇佣劳动等。哈尔滨解放区建立后，民主政权在没有相关经验可供借鉴的情况下，通过颁布经济法规及劳动法规，稳定城市经济发展，保障市民经济利益和劳动权益。

(一)较多的经济法规：减轻市民经济负担

哈尔滨解放之初，多种地方性货币流通，物价不稳，粮食和食品价格上涨过快，严重影响了市民基本生活。哈尔滨解放区民主政权从立新法的角度制定出台了大量的经济法规，多为应急性的布告、条例。相关经济法规参见表3。

表3 哈尔滨解放区制定的相关经济法规

表4 哈尔滨解放区制定的相关劳动法规

通过表3可知：其一，民主政权面对城市复杂的经济状况，及时发布法规，依法统一货币，(6)1946年6月8日，民主政权将东北银行发行的地方流通券确立为法定货币，之前苏联红军军用票和伪满中央银行发行的伪币暂时等价流通，其余各种货币一律停止使用。参见1946年6月8日《哈尔滨市政府为维护政府之货币政策的布告》，哈尔滨市档案局(馆)编：《哈尔滨解放》，中国文史出版社2017年版，第340页。平抑物价、稳定市场，使城市经济在短期内得以恢复。其二，为减轻市民负担，通过立法减少生活必需品之税率，扶持对支援战争及群众生活有重要作用的工厂,对提供一般劳动者的饮食店免征筵席税。其三，民主政权以布告的形式责令各商店恢复物价标准、不得囤积居奇，有效保障了市民基本生活必需品的供应。这些法规为其他城市解放区及新中国经济立法提供了有益的借鉴。

(二)内容详尽的劳动法规：改善劳动者待遇

哈尔滨解放区法制建设重在维护城市人民的合法权益，保障他们的权利。劳动者群体是城市人民的主体，这区别于以农民为主体的农村革命根据地。因此，民主政权需通过法规正确处理劳资矛盾，提升劳动者群体的政治地位和经济待遇。有关改善劳动者待遇的法规参见表4。

通过表4可知：其一，改善劳动者政治及经济待遇的劳动法规内容详尽，按照轻工业标准，区分公教人员、一般技术卫生人员、工程师、大学教授、医生、私人企业工人及学徒等情况，确定不同的工薪标准。其二，《哈尔滨特别市战时工薪标准办法》规定的实物工薪制符合当时的实际情况，可以有效保证职工生活不受战时物价波动的影响。其三，注重对私营企业的工人权益保护，明确规定了最低工资保障标准。这一规定在当时具有一定的进步意义，既能维持私营企业的发展，又能维护劳动者的基本权益。

四、保障人民的社会权利

哈尔滨解放区法制注重保障城市人民的生命健康，卫生防疫立法的一些规定具有前瞻性和先进性，至今仍有相当的借鉴意义。此外，民主政权兼顾城市底层民众，对他们的生存权给予特别保护。

(一)应急卫生防疫法规：保护人民生命健康

1946年9月16日，哈尔滨解放区南郊(今平房区)发现鼠疫疫情，传染性强且死亡率高，疫情发展关系到全市人民生命健康。城市的集中性、流动性特点给防疫工作带来挑战，市民出现恐慌心理，城市中流传“一家要患百斯毒(即鼠疫)，全城都要担忧”[3]215。哈尔滨解放区民主政权面对这一突发事件，迅速公告市民，积极发动群众，第一时间果断采取措施，以布告、章程、办法的形式规范防疫工作，确保卫生防疫有法可依。

表5 哈尔滨解放区制定的相关卫生防疫法规

通过表5可知：其一，民主政权面对城市解放区的突发疫情，将人民的生命健康放在第一位，紧紧依靠群众，临危不乱、妥善施策，迅速遏制了疫情蔓延势头。其二，法规中的防疫办法包括即时报告、断绝交通、隔离封锁、严管葬埋、强制注射、免行握手礼、戴口罩、十四日解除封锁等，这些办法科学高效、及时有力。其三，由于有1910年东北抗击鼠疫的经验及教训，哈尔滨解放区市政府成立之初即设立卫生局，职责之一就是“关于卫生防疫清扫事项”，卫生防疫工作常态化。其四，哈尔滨解放区依法防疫、科学治疫，积累了丰富的卫生防疫经验，是新民主主义法制日趋成熟的体现。

(二)必要的民生立法：保障底层民众生存

哈尔滨解放区民主政权关注民生立法，尤其是城市底层民众的生存保障问题。城市解放区底层民众主要指生活困难的城市失业与半失业贫苦群众，包括“失业工人、完全无业的贫民，跑小市、卖破烂、赶斗车、蹬三轮”[3]418等群体，对这部分群体采取移民和允许摊贩经营的方式来保障他们的基本生活。

在1946年户口清查的基础上，民主政权于1947年11月23日发布《中共哈尔滨市委员会关于移民工作的决定》，将城市失业与半失业工人、生活困难的贫苦市民，从市内向外县移民一万五千户到两万户[3]418。为确保移民工作规范实施，1947年11月25日发布《哈尔滨特别市政府移民暂行条例》[3]419，档案节选如下：

一、根据东北行政委员会指示，为了解决城市失业半失业工人以及贫苦市民的生活困难，使其能在土地改革中分到土地房屋永久安家立业，并增加农业生产，特规定此条例。

二、凡在本市居住之失业半失业工人、贫苦市民，如跑小市、蹬三轮、赶斗车，及其他无经常职业者，均可移到农村去参加分地生产，以便永久安家立业。

三、凡应移的失业半失业工人、贫苦市民，由所在闾组长证明，就可到所属区政府报名，区政府再报告市社会局，以便统一编队运送。如有三户到五户愿到同一地区者，可以自由组成小组，其有愿移往自己希望的某县某区者，由市社会局发给免费乘车证和移民证明，自行前往者亦可。该地县区政府仍可给以照顾。

通过以上档案可见：其一，移民工作有法可依，操作程序详尽具体，既可以切实解决城市底层民众的生存问题，又有利于恢复和发展农业生产。其二，移民采取自愿方式，报名移民的市民可自由组成小组，体现了城市解放区的理性法制特点。其三，对城市中的底层民众，采取移民下乡、分地生产，以使其安家立业，反映出民主政权积极帮助底层民众解决生活困难，特别保护了底层民众的生存权。

在这一类民生立法中，对城市中老弱残疾等不能参加劳动生产的底层民众群体也有相关法规保障，如允许以经营摊贩的方式保障底层民众的基本生活。1948年7月22日制定的《哈尔滨特别市摊贩管理条例》[3]290-292档案节选如下：

第一条 为发展正当工商业，动员失业人员，参加劳动生产，并对因不能参加劳动生产而经营摊贩之小商人加以合理管理，特制定本条例。

第三条 凡经营摊贩业者，除真正老弱残疾，或未成年之幼童，而不能参加劳动生产及经营市民需要之营业时，经呈请登记，领有许可者外，一概不许经营摊贩。

第四条 摊贩必须在指定之地点营业，不得随意迁移或游动贩卖(但有许可之行商除外)，其指定地点如下(略)。

第十二条 摊贩为维持共同之秩序、卫生及办理政府所指示的事项，得成立团体制定公约，摊贩团体受所管区政府领导，必要时经区政府呈请本府工商局许可后得向会员征收费用。

通过以上档案可知：其一，《哈尔滨特别市摊贩管理条例》属新民主主义法制中首次规范摊贩群体的单独法规，具有城市法制的创制性意义。其二，条例中规定的摊贩经营的范围、指定地点、限制性规定及处罚，内容详细而具体，是一部可操作性较强的法规。其三，条例中规定摊贩可成立团体并制定公约，这是宪法性文件结社权在经济法规中的具体体现。其四，体现了哈尔滨解放区法制覆盖到城市人民各阶层并侧重保护底层民众的生存权的特点。

五、保障人民的司法权利

哈尔滨解放区民主政权充分发挥组织优势，实行“专门机关与群众路线相结合”[3]133的方式，通过制定法规使人民参与司法活动有法可依，动员市民参与司法运行全过程,这对于新生政权的稳定和城市秩序的恢复都起到了促进作用。

(一)司法人员的选任：从群众中来

哈尔滨地方法院建立时，接收原伪满法院工作人员148名，包括1名俄籍翻译官。在留用人员方面，通过发动群众对审判官、书记官、执行官等旧司法人员进行甄别，采取对表现较好的业务骨干继续留用，对敌视人民政权的顽固分子和确实没有办事能力的人员则坚决予以清洗或组织他们到基层接受锻炼和改造等措施，留用59人，以“边教育、边改造、边使用”为原则，让他们继续负责审理刑事治安案件和民事案件，确保审判工作的有序进行[6]。

1947年后，哈尔滨地方法院案件数量激增，类型复杂多样，亟须扩充司法审判人员队伍。哈尔滨地方法院充分发动群众，在工人、学生等积极分子群体中进行选拔，以“历史清楚、成分好，年岁不要太老，社会关系单纯，作风踏实、群众关系好”为选任标准，经过三批选任，至1949年法院工作人员增加至76人。这些新选任的审判人员能从市民利益出发，维护他们的合法权益。

(二)审判法规的出台：密切联系群众

哈尔滨解放区延续了农村革命根据地时期“人民司法”“诉讼便民”的一贯做法，还结合城市解放区的诉讼特点进行了司法创制。1948年《哈尔滨特别市民事刑事诉讼暂行条例》由哈尔滨特别市政府制定、东北行政委员会批准后实施。该条例以“建立法治制度，维护革命秩序”为宗旨，共计25条，明确规定了诉讼程序、机构职权、法庭审判、法庭纪律、死刑审核等内容。其中，涉及“人民司法”“诉讼便民”的条款参见表6。

表6 1948年《哈尔滨特别市民事刑事诉讼暂行条例》相关条款

通过表6所列条款可知：其一，条例在表述上运用法言法语，讲究法律逻辑，不单纯为了简单易懂而掩盖法律实质内容。其二，条例更注重可操作性，适用对象与权限清晰明确。其三，诉讼便民规定较多，包括民刑诉讼不收讼费、民事纠纷先行调解、不识字当事人可以口头告诉等，对城市人民的司法权利予以保障。其四，将人民的奖励告发权、逮捕现行犯权、刑事案件告诉权等直接写入法规，保证城市人民参与司法实践有法可依。

(三)外侨案件的审判：到群众中去

外侨案件审理是哈尔滨解放区司法领域的突出特色。在解放初期，哈尔滨城市人口总数约为52万，其中外侨人口为13.6万，占城市总人口的26.15%。在司法实践中，外侨案件所占比重较高，1946—1949年哈尔滨解放区法院审理的外侨民事案件多达813件、刑事案件477件，占同时期受理案件总数的11.8%[7]81。

外侨案件审理采取“到群众中去”的诉讼便民方式，主要体现为以下三个方面：其一，外侨案件庭审时配翻译员，且有权使用民族语言。1948年《哈尔滨特别市民事刑事诉讼暂行条例》第九条规定：“诉讼进行概用中国语言文字，但须保证不通晓中国语言文字之当事人，能经过翻译员明了案卷内容，且有权使用其本民族语言文字在法庭上陈述。”[8]996这是解放区民主政权在审判法规中对外侨庭审所用语言及配备翻译员的单独规定，在新民主主义司法实践中具有进步意义。其二，到外侨居住地调查案情，就地审理案件，听取群众意见。比较典型的案例“米海伊洛夫纳(无国籍)、阿列克谢依(苏联籍)租金迁让案”，(7)具体案情参见孙光妍、孔令秋：《哈尔滨解放区对外侨案件的审理》，《法学研究》2012年第2期，第172页。就是到外侨居住地实地调查，采纳附近群众意见，妥善解决了外侨纠纷。可见，哈尔滨地方法院在外侨案件审理时走出了法庭，深入到市民群众中开展审判，既便于了解案情解决纠纷，又能密切同群众的联系，还是普法宣传的有效手段，是马锡五审判方式在城市解放区司法实践中的延续与发展。其三，在外侨案件审理中适当援引苏联法及外侨所在国的风俗习惯，这也是作为外国侨民众多的国际化城市适用冲突法律规范的一种尝试，对于今天的司法实践仍具有一定的借鉴意义。

结 语

哈尔滨解放区法制在从农村到城市的转折探索中，本着一切从实际出发的原则，将马克思主义理论同中国革命的具体实践相结合，为其他城市解放区和新中国的法制建设积累了宝贵经验。其一，哈尔滨解放区法制践行的指导思想与中国共产党早期的群众路线思想、为人民服务思想一脉相承，保证了新民主主义法制维护人民合法权益的价值追求。其二，哈尔滨解放区法制以城市人民为主体，呈现以下特点：将人权保障写入施政纲领；通过较为全面的经济立法、劳动法规，减轻市民负担，提高劳动者的政治地位和经济待遇；应急的卫生防疫法规具有前瞻性和科学性，以必要的民生立法维护底层民众的生存权；在保障人民司法权利方面，注重司法实践与群众路线紧密结合，确保司法为民、司法便民得以实现。其三，哈尔滨解放区的法制践行处于战争环境下，亦受民主政权法制建设经验的制约，存在很多缺点和不足，如立法主体多元、政策与法规交织、战时性与暂时性并存等，应结合特定的历史背景给予客观的评价。