我国近二十年学前教育变迁研究

王昱舒

(山西大学 教育科学学院，山西 太原 030006)

近二十年来，我国学前教育不断向前发展，政府对学前教育的重视度也越来越高，尤其是一系列文件、政策、法规等的颁布为学前教育事业发展提供了基础和保障。从对学前教育政策变迁、幼儿园的办园情况及幼儿园教师队伍的发展情况进行梳理，可以更好地明晰近二十年来学前教育演进发展的状况及存在问题，为学前教育事业下一步发展提供方向。

一、学前教育政策的变迁

(一)学前教育政策起步阶段(1996年—2007年)

1996年，《幼儿园工作规程》经过6年试行后正式施行，这标志着学前教育政策的形成。这一政策旨在规范幼儿园科学管理，提高保教质量，对学前教育的长远发展产生了深刻的影响。1997年，国家教育委员会下发《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》，提出这一时期我国学前教育事业发展目标为：到2000年，全国学前三年幼儿毛入园(包括学前班)率达到45%以上，大中城市基本解决适龄幼儿入园问题，农村学前一年幼儿入园(班)率达到60%以上。

自2000年开始学前教育学科稳步发展，我国的学前教育政策及事业发展也迎来了全新的局面。教育部等政府部门颁发或转发了一系列的文件或通知，在一定程度上为学前教育的未来发展明确了目标和任务，指明了方向，促进了教育理念和教育行为的更新。

2001年，教育部颁发《幼儿园教育指导纲要(试行)》(以下简称《纲要》)。《纲要》的颁行开启了我国幼教领域的全面改革，提出了与之前有所区别的教育领域、目标和内容，引发了对学前教育阶段评价工作的重视。2003年，国务院办公厅转发了教育部等部委联发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》。这一文件就当时学前教育发展过程中存在的一些问题提出了建议，并且明确了学前教育发展中遇到的困难和未来5年学前教育发展的目标。

通过此阶段的学前教育政策可以看出，我国不仅意识到科学制定学前教育政策的重要性，而且逐渐有了一些比较可行的政策依据。

(二)学前教育政策稳定发展阶段(2008年—2016年)

2010年，国务院出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》对学前教育的发展作出了详细论述，并提出了学前教育发展的三大任务：基本普及学前教育、明确政府职责和重点发展农村学前教育。与此同时，“中小学教师国家级培训计划”(简称“国培计划”)也在这一年开展起来，这对提高幼儿教师各方面的素质有着很重要的价值。2012年，教育部颁布了《幼儿园教师专业标准(试行)》《3～6岁儿童学习与发展指南》。同年，教育部把每年的5月20日至6月20日定为“全国学前教育宣传月”，面向全社会普及科学育儿知识。2013年，又相继出台了《幼儿园工作规程(修订稿)》《幼儿园教职工配备标准(暂行)》，针对当时出现的新问题，就之前出台的相关政策进行了修订，使其能够更好地适应新情况新形势。2016年，又出台了《幼儿园工作规程》，旨在使幼儿园保教工作更加科学化、规范化。

从2011年开始，颁发的学前教育的相关政策文件通知尤为丰富，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《3～6岁儿童学习与发展指南》《幼儿园教师专业标准(试行)》《幼儿园工作规程(修订稿)》等一系列政策文件的颁发与修订，使学前教育的管理体制逐步形成。

这一阶段的政策与之前相比较，更具有科学性、民主性、法制性。同时，许多政策都为适应新形势做了适当的补充、调整和完善，初步形成了体系，使我国学前教育管理体制逐步趋向完善。

(三)学前教育政策法治化阶段(2017年至今)

2017年，进入新的历史时期，我国幼儿园的数量和质量不断增长和提升，但在发展过程中新情况、新问题层出不穷，令人堪忧。“北京红黄蓝幼儿园案件”等虐待幼童事件的发生，让越来越多的学者开始倡导、呼吁为学前教育立法。2017年的“两会”和“十九大”关注的焦点问题就是为学前教育立法，使其有法可依，能够享有最后一道防线的保障。从2017年的《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》《教育部办公厅关于开展2017年全国学前教育宣传月活动的通知》以及2018年的《教育部办公厅关于开展2018年全国学前教育宣传月活动的通知》《教育部办公厅关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》，可以看出，深化体制机制改革成为当下最急需解决的问题。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(2018)呼吁研究制定学前教育法，加快推进学前教育立法。2020年9月7日，教育部公布《中华人民共和国学前教育法草案(意见征求稿)》，贯彻了全国教育大会和习近平总书记关于教育的重要论述精神，迈出了我国学前教育法制化的重要一步。

这一时期我国学前教育政策的核心是为学前教育立法，也就是用法的强制性来科学规范学前教育领域发生的不良现象。以上三个阶段体现出学前教育政策采取了渐进性的制度变迁模式[1]，在现有基础上，有步骤地调整、替换与改进，学前教育的相关政策趋向科学、完善，不断向着科学化、法制化、体系化方向发展。由此，我们可以看出政府对学前教育的重视程度越来越高。

二、幼儿园办园情况的变迁

(一)办学体制

改革开放后，各级政府在积极恢复、整顿和发展学前教育的指导思想下，动员社会各方面的力量，有计划地发展学前教育。国家在办园体制方面，坚持学前教育事业的公益性和普惠性，积极扶持民办幼儿园提供普惠性服务，规范营利性民办幼儿园发展，满足家长不同选择性的需求。学前教育呈现出蓬勃发展的局面，但是不同投入渠道开办的幼儿园发展，不尽相同。(见表2)

表2 不同体制所办幼儿园发展情况一览表(1)本文统计数据均来源于中华人民共和国教育部门户网站。

教育部门所办幼儿园的质量较高，有示范作用，获得社会和家长的认可度更高一些，但由于幼儿园数量较少，常常出现供不应求的局面。其他部门所办幼儿园一般“硬件”较好，“软件”较差，质量位于三者中间，数量整体上呈现出下降的趋势。民办幼儿园是我国幼儿园的主力军，虽然近年来占比有所下降，但仍占了绝大部分，是我国学前教育发展的中坚力量[2]。在其他小学、初中、高中、大学等各阶段教育领域当中，民办教育的占比并不是很大。(见表3)

表3 民办教育办学情况一览表 (单位：所)

从时间纵向上来看，民办幼儿园不断扩大，到2012年左右民办幼儿园占所有幼儿园的百分比达到68.73%，之后有所回落，但到2018年逐渐稳定在60%左右；从横向比较来看，与其他教育阶段的办学情况相比，民办幼儿园的比例最大，到2018年，民办幼儿园是民办普通小学的27倍，大约是民办普通初中的30倍，大约是民办普通高中的51倍，大约是民办普通高校的221倍。另外，大部分民办幼儿园没有政府的财政支持，教师没有编制，导致师资流动性较大，在一定程度上影响了幼儿园的保教质量。由此可见，要想实现“幼有所育”的美好理想，更多地建立公办幼儿园是关键，让更多的幼儿园可以享有政府的人员编制、办园经费、职称评审、荣誉奖励等支持，免去其后顾之忧，可以一心一意地搞好学前教育。

(二)办园数量

幼儿园办园的数量，也是衡量学前教育事业发展的一项重要指标。从2001年到2018年20年间，幼儿园的数量基本趋势是稳中有进、逐步攀升的。特别是2010年以来，幼儿园增加的数量每年较上一年度都稳定在1万所以上。这反映出我国无论是政府还是民间组织，对学前教育的重视程度都在不断增强。(见表4)

表4 幼儿园办园数量发展情况一览表 (单位：万所)

三、幼儿园师资队伍的变迁

(一)在园幼儿和教职工数量

幼儿园教师队伍的质量是影响学前教育事业发展和幼儿健康全面发展的重要因素[3]。从1999年到2018年，在园幼儿及教师的数量一直都处于稳中有升的状态。越来越多的家长认识到了学前教育的重要性，都比较及时地把适龄幼儿送到幼儿园接受科学的保育和教育。

2001年是学前教育历史发展进程中的低谷，无论是在园幼儿还是教职工数量都是历史最低点。2001年以后在园幼儿和教职工数量逐年回升，幼儿园教职工队伍不断壮大，越来越多的人加入到学前教育事业中来。(见表5)

表5 幼儿入园及教职工数量情况一览表 (单位：万人)

(二)幼儿园专任教师学历状况

随着时间的推移，幼儿园教师接受教育的层次也得到大幅提高，教师队伍的学历结构开始发生巨大变化，大专及以上学历的教师所占比例迅速提高是一个最为明显的改变。从2001年到2012年，大专及以上学历的教师已从占教师总数的30.47%上升到65.13%。(见表6)这和中等幼儿师范教育逐渐向专科和高等职业教育过渡，本科学前教育专业逐渐开办并招生有密切关系。

表6 2001—2012年幼儿园专任教师学历占比情况一览表

但幼儿教师的薪资待遇和社会地位普遍偏低，严重影响了他们对所从事职业的自我认同感和幸福感，这就导致大量学前教育师资的流失，师资队伍极不稳定，代课教师与兼任教师的队伍不断壮大。2001年幼儿园代课教师和兼任教师人数为75 269人,2006年为97 926人，五年内增长了30.1%。很多没有接受过正规培训的人员也进入幼儿园从事保教工作，这给学前教育的长远发展、健康发展埋下了隐患。

综上所述，20多年来我国对学前教育的重视程度都有了很大的提高：从政策上来看，其相关政策趋向成熟与体系化[4]，彰显出我国政府对学前教育事业的重视；从幼儿园办园情况上来看，政府的资金投入正在稳步增长；在园幼儿及教师数量逐年增长，幼儿教师队伍的质量也呈现出渐进提高的趋向。未来我国幼儿教育行业前景值得期待。今后，我们应进一步抓住关键性问题，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。

四、未来发展展望

(一)将学前教育发展摆在更加重要的位置

2017年，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上提出，要在“幼有所育上不断取得新进展”“办好学前教育”“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。推进学前教育普及、普惠、安全、优质的发展，满足人民群众对幼有所育的美好期盼，是新时代发展的新要求[5]。国家对幼儿教育行业支持政策还应不断加大力度。另外，还要注意充分利用学前教育宣传月，向全社会宣传科学育儿知识，提升全民对学前教育的重视程度。

(二)多种形式扩大教育投入

国家对学前教育的投入在逐年缓慢增长。学前教育是教育的根本，城乡地区间的学前教育发展不均衡现象更是需要财政经费的投入来解决[6]。2011 年《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》中指出，明确政府责任，多渠道办园。另外，在教育投入方面建议加大在教师身上的投入比例，如提高工资待遇及提供充足的培训机会。

(三)加强幼儿园教师队伍建设

《幼儿园教职工配备标准(暂行)》规定全日制幼儿园专任教师与幼儿的比例为1∶15左右。合格的师幼比是确保幼儿接受有质量的学前教育的基本条件，扩大师资数量以更好地保证学前教育的质量。《中华人民共和国教师法》规定幼儿园教师同属教师行列，享受与中小学教师同等地位和待遇，但是同工不同酬现象还比较严重[7]，各地三年行动计划的实施在一定程度上改变了这种现状，但三年行动计划实施的情况不均衡，所以还需要继续关注幼儿园教师地位，提升待遇，只有这样才能在一定程度上减少流失和转岗。《幼儿园教师专业标准(试行)》是幼儿园教师专业发展的基本准则，是幼儿园教师培养、准入、培训、考核等工作的重要依据,教育部门要以《幼儿园教师专业标准》为抓手，加强对教师的职前职后培训[8]，提升幼儿园教师队伍的整体素养和水平。