高校实施预算绩效管理存在的问题及对策研究

周花

摘 要：全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代化财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。高校作为一个财政预算单位，以全面预算绩效管理为导向，积极实施财会制度改革，推动高校健康稳定发展。本文以高校全面预算绩效管理存在的问题为突破点，对目前存在的问题进行深入探讨，从绩效目标、组织机构、绩效评价体系、信息化系统等四个方面提出优化建议。

关键词：高校;全面预算管理;预算绩效

中图分类号：F23 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2021.06.051

0 引言

2012年财政部发布了《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》的通知，确立了预算绩效管理目标 “讲绩效、重绩效、用绩效”“用钱必问效、无效必问责”。2014年十二届全国人大常委会第10次会议修订了《预算法》，首次以法来制定财政预算收支中的绩效管理，为我国的预算绩效管理奠定了法律基础。2016年为了进一步推动财税体制改革，完善预算管理体系，提高资金使用效率，财政部印发了《财政管理绩效考核与激励暂行办法》。2017年习近平在党的十九大报告中指出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，为我国预算绩效管理指明了前进的方向。2018年为落实党的十九大报告中提出的新要求，国家出台了《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，并于未来3-5年的时间内基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。2019年，教育部也根据国家要求，出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，意见中强调“到2020年底，基本建成覆盖部门预算的全面预算绩效管理制度体系，进一步优化预算绩效管理模式，不断提高预算管理科学化水平”，这是教育部对高校实施预算绩效管理提出的新要求，并为高校未来绩效管理开启了导航。

1 高校实施预算绩效管理的现实意义

预算绩效管理是高校预算管理不可缺少的一部分，是一支以产出结果为目标的管理模式。重点关注资金使用的实际效率和主要责任，明确预算编制、执行、监督、评价的全过程，强调高校要不断提高服务水平和服务质量，尽量花最少的钱，办更多的实事，向社会提供更优质的服务，促进高校治理能力现代化。

1.1 有利于优化资源配置方式

大多数高校规模庞大，组成结构复杂多变，学校在维持其日常运转的过程中，需创新工作思路，扩大办学规模，而预算绩效管理作为一种独特的财务管理模式，通过资源的优化配置来推动高校稳步向前发展。其次，预算管理统筹兼顾学校各方需求，在考虑结果和效益的同时，充分衡量资金使用情况，积极协调内外部各项因素，不断优化资源配置，进一步提升了财务管理水平。

1.2 有利于提高资金使用效率

由于国内经济形式日益严峻和不可抗力的负面影响，学校收入情况不容乐观，而支出盘子逐渐增大，这两种不利情形造成了财务收支矛盾。而预算绩效管理将高校财务收支业务全部纳入预算管理体系中，考虑各部门项目预算的同时兼顾项目绩效申报情况，在资金安排时重点强调绩效导向和结果应用，为减少不必要的财产浪费和闲置，采用数据分析、实地考察、人员走访等方式对学校资源进行合理分配，统筹安排学校的各类筹资项目，使有限的资金发挥最大的效益。

1.3 有利于提升预算管理水平

目前高校预算管理比较脱节单一，学校预算主要由财务部门牵头，通过向各部门收集相关资料，进行数据整合汇总，最终形成了学校的预算。而财务部门只对本部门特别了解，在编制预算时对其他部门往往考虑的不太周全，仅从各部门收集的少量资料难以全面了解其具体工作内容。而全面实施预算绩效管理在预算编制时紧紧围绕学校事业发展的目标，综合考虑资金分配方案与资金使用效益，将各部门的工作计划、工作内容、工作效益紧密地结合在一起，使预算编制更全面更有意义，有利于提升学校预算管理水平。

2 高校实施预算绩效管理存在问题

2.1 绩效目标不明确

学校尚未形成以预算绩效管理为目标的管理观念，许多高校在预算绩效目标设置上还不够明确，除了对需要申报预算的部分项目支出进行预算绩效管理外，对其他项目并未做嚴格要求;预算管理部门制定的绩效目标往往缺乏合理性，不能有足够的标准来支撑。学校在设立预算绩效目标时，凭空想象，缺乏指导性和可行性，绩效目标设定太笼统，只简单描述总目标，没具体到各明细项目，使绩效目标导向性不够明确，绩效管理长期缺乏合理规划。

2.2 组织机构不完善

高校作为一个事业单位，承载着教书育人、科学研究、人才培养、社会服务等多种培养方式，经费来源形式多样，主要有：财政拨款、非税收入、科研来款、附属单位上缴、其他收入等，多渠道的收入必然会发生不同形式的支出，庞大的收支业务需要设立专门的预算绩效管理机构来进行管理。但是目前很多高校都未设立专门的组织机构，仅靠单一部门来完成预算绩效管理工作有点不太妥当。目前学校预算绩效工作基本上都归口到财务预算科来完成，其他部门一直以为预算绩效管理就是财务处的工作，与本部门没有直接关系，本部门只负责让自己的项目经费在规定的时间内用完即可。这样既不能配合财务部门完成预算绩效管理工作，也缺乏实施预算绩效管理的主动性和积极性，使预算绩效工作难以深入开展。其次许多高校预算绩效管理只停留在完成上级管理部门布置的硬性任务上，对绩效管理存在着敷衍了事盲目应付的行为。

2.3 绩效评价体系不全面

近几年，国家加强对预算绩效进行管理，许多高校也经构建了绩效评价体系，但评价指标尚不健全，评价体系只包含部分项目经费，对那些需要上报省教育厅的预算项目设立评价指标，其他不需要上报的项目不参与评价;由于每个学校的项目经费复杂繁多，各具特色，没有统一的考核标准，很难对其进行科学的分类，导致了绩效评价指标的设计不能全方位的覆盖。另外每个地方的高校采用的会计核算方式不一致，记账的软件也不一样，因此各高校的预算绩效评价的基础也不同，绩效评价无法按标准进行衡量。

2.4 预算绩效管理信息化进展缓慢

目前大部分高校预算绩效管理信息化滞后，预算绩效管理过程中绩效基础信息、绩效目标、绩效监控、绩效评价和结果应用等环节都通过静态软件完成，人为主观性操作，耗时长、成本高，并且容易出错。随着近几年高校预算绩效管理的稳步推进，将会陆续呈现出更多环节，比如绩效目标填报、项目审批、监控流程、绩效审计等都渐渐融入预算绩效管理的流程中，这就要求财务人员具有更专业的信息化知识和业务水准，然而现阶段各高校所具有的信息化水平难以为精细化的预算绩效管理提供技术保障。

3 高校实施预算绩效管理优化对策

3.1 制定完善的绩效目标管理体系

高校预算绩效目标是对预算项目进行提前规划，分析一个预算年度内的经费投入能否产生预先期望的效果。高校预算绩效目标是绩效评价的前提，是实施监控的前期保障。因此，制定完善的绩效目标管理体系是高校必不可少的工作。在设定预算绩效目标时必须从以下两方面进行考虑：第一，预算绩效目标应与各相关部门的预算管理目标紧密结合。从时间顺序上来看，绩效目标应当与预算编制同步进行，在编制预算时就应把绩效目标考虑进去，这样就可以事先规划好各部门的职责范围，对财务经济活动进行整个预算期内的把控。第二，预算绩效目标应与学校全面发展战略紧密结合。预算绩效目标是高校事业发展的引路人，是预算管理部门工作的重点内容，其是否完善，直接关系到各部门的整体考核情况。从预算管理分析得出，预算绩效目标贯穿于预算管理的整个过程，因此，高校各部门应构建完善的绩效目标管理体系，不断强化预算绩效管理思路，加强绩效管理服务意识，落实负责人主要责任。

3.2 优化预算绩效组织机构

预算绩效管理成为当今一个热门话题，与预算管理不可分割，在预算管理工作中的作用也越来越重要，那么擁有高效的预算绩效组织机构是学校做好绩效管理工作必不可少的一部分。由于目前预算绩效工作才刚起步，大部分工作由预算科完成，学校未能成立一个专门的预算绩效组织机构。高校为了把预算绩效工作做得更完美，首先应该成立专业的预算绩效管理工作委员会，充分发挥组织机构的团队作用，统筹推进全面预算绩效管理工作。其次努力培养绩效管理方面的优秀人才，定期开展业务培训，丰富培训内容，充实预算绩效管理机构和人员力量，助推学校预算绩效稳步向前。最后高校还需加强预算绩效管理制度建设，出台与预算绩效相关的管理办法和规章制度，使其在实施过程中有制度可参照。

3.3 构建全面的绩效评价指标体系

科学全面的绩效评价指标体系是实施预算绩效管理工作的一个最重要方式，高校既可以用其来判断绩效目标的完成率，也可以方便各预算部门之间进行指标比较。在构建科学完整的绩效评价指标体系时，需要特别关注全过程的预算管理，也就是说在预算的编制、执行、监督关键环节都要建立合理的多维指标来进行评价。高校首先要建立一套完整的绩效评价体系，包含评价标准、评价方法、评价组织、评价指标等内容，通过分析预算绩效目标和绩效评价方式，对学校发展性项目支出情况进行深入研究，既要运用财务指标评价，又要关注非财务指标，使该项目的绩效指标与参考标准进行比较，构建一套科学、合理的项目支出绩效评价指标体系。其次高校应建议财政部门与各高校专家多交流探讨，对同类型项目制定一套具有指导意义的指标体系和标准规范，这样既可以便于高校操作，也有利于财政部门对同类型项目的绩效情况进行比较分析。

3.4 建立科学的预算绩效管理信息化系统

信息化是预算绩效管理的一个重要手段，实现高效、规范的绩效管理离不开信息化系统，高校可以根据省财政部门所需模式，搭建符合高校实际情形的预算绩效管理信息系统。该信息系统包括学校所有部门，业务范围广，涉及面宽，为了使学校内部管理更全面，绩效管理更科学，通过将绩效基础信息、目标规划、监控评价和结果应用等融入信息系统中，利用信息网络平台，连接各种绩效评价指标体系等资源，充分发挥当地主要部门确定的中介机构库和专家库，提高绩效管理效率，大大节约成本，减少不必要的开支。如果条件允许时机成熟，还可将预算绩效管理系统与省国库管理系统同步动态联网，从一开始就运用财务知识和技术手法科学规范的管理预算资金。

4 结论

研究表明，随着国家、教育部对全面实施预算绩效管理的重视及推进，高校应该创新全面预算管理方式。基于目前绩效管理实施的实际情况，本文从制定完善的绩效目标管理体系、优化预算绩效组织机构、构建全面的绩效评价指标体系、建立有效的预算绩效管理信息化系统等五个方面提出了详细的对策建议，对高校预算绩效管理起了推动作用，有利于提升高校财务管理水平，促进高校稳步向前发展。

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