我国地方政府环境审计优化路径研究

冼解琪

摘 要：地方政府领导干部环境离任审计是加强生态文明建设的一项重要改革措施，具有重要的现实意义。本文分析了地方政府领导干部环境离任审计的含义与意义、内容与程序，从加强地方政府环境审计数据信息库建设、优化地方政府环境审计绩效评估指标、加强与外部环境审计专业机构合作、加强地方政府自然资产档案管理、加快推进地方政府环境审计立法等方面探讨了我国地方政府环境审计的优化路径。

关键词：地方政府;领导干部;环境审计;生态文明

中图分类号：F23 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2021.06.039

2003年以前，我国环境保护在审计工作中体现为零零散散的环境保护资金审计项目，而不是一个完整的测评体系。2003年7月，环境审计协调领导小组的成立，标志着环境审计成为我国生态文明建设的一项重要工作。为了发挥环境审计的功能，笔者对我国地方政府环境审计的优化路径进行了粗浅的探讨。

1 地方政府环境审计的含义和意义

1.1 地方政府环境审计的含义

目前对于环境审计的定义尚无定论，目前被廣泛认可的定义就是刘达朱、王本强、陈基湘等三位学者提出的：“为促进政府实施可持续发展战略，由审计机关对政府和（或）企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证等工作”。

1.2 地方政府环境审计的意义

1.2.1 有利于客观评价地方政府领导干部履职情况

过去很长一段时间里，我国一度盛行唯 GDP 论英雄的政绩观，这种错误观念导致部分地方政府领导片面追求经济增长而忽视环境保护，导致高额的GDP提升的价值与牺牲的自然资产价值有时不成正比，牺牲自然资产的量超出自然资产自我恢复的承受范围。忽视环境保护，带来了一定的副作用，如污水、酸雨、空气污染、物种灭绝、极端天气等，这不仅对人类社会造成巨大破坏，而且对整个地球生态系统正常运行造成冲击。而如果将环境审计纳入地方政府领导干部离任审计的范围，就能够更加科学、严谨、客观地评价领导干部任职期间的履行情况，增强审计报告的客观性。

1.2.2 有利于客观评价地方政府领导干部在环境治理方面的绩效

地方政府环境审计工作秉持会计学中财务会计理念，通过逐步健全环境资产核算要素、改变审计工作重心，较为全面地展现地方政府领导干部任职期间在环境治理工作方面取得的成果，同时可以衡量离任领导干部在环境管理方面非法行为的损失，并对其进行追责。

1.2.3 有利于引导和规范地方政府领导干部的环境治理行为

通过对地方政府领导干部进行环境审计，对一些领导干部的环境违法行为进行追责，可以及时纠正其违法行为并承担相应的法律后果，也可以增强领导干部的环境治理意识，引导和规范领导干部对环境治理行为，使地方政府环境治理合理化。

1.2.4 有利于为组织人事部门选拔任用领导干部提供重要依据

习近平总书记在党的十九大报告中指出，坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境。领导干部离任环境审计是一个综合性的终极考评，是对干部工作任期内环境管理的整体评审，地方政府领导干部环境审计就是对我国坚持节约资源和保护环境的基本国策的落实。如果将环境审计报告纳入领导干部的晋升标准，记入领导干部政治生涯档案，作为其晋升或调配依据，那么领导干部的环境治理行为将会受到正向激励，从而有利于增强生态决策的科学性，有利于提高干部队伍的整体素质。

2 地方政府环境审计的内容

2016年12月，湖北省审计厅印发了《湖北省领导干部自然资源资产离任审计操作指南（试行）》的通知，该文件按照政府环境管理的目的，将地方政府自然资源资产离任审计分为指标完成情况类考核、政策执行情况类考核、利用保护情况类考核、重大项目运用情况类考核和生态破坏及污染事件处理类考核等。

一是指标完成情况类考核，包括自然资源资产管理、资源节约和生态环境保护约束性指标、生态红线考核指标、有关目标责任制完成情况。

二是政策执行情况类考核，包括自然资源资产管理和生态环境保护法律法规、政策措施执行情况。

三是利用保护情况类考核，包括自然资源资产开发利用保护情况。

四是重大项目运用情况类考核：包括自然资源资产开发利用和生态环境保护相关资金的征收、管理和分配使用情况，相关重大项目建设运营情况。

五是生态破坏及污染事件处理类考核，包括生态环境保护预警机制建立及执行情况，以及任职期间严重损毁自然资源资产和重大生态破坏、环境污染事件处理情况。

除了以上五种划分，我们还可以根据环境审计的具体项目，将地方政府自然资源资产离任审计细分为土地资源审计、水资源审计、森林资源审计、矿产资源审计、湿地资源审计、自然保护区审计、大气污染防治审计等。

3 地方政府环境审计程序

3.1 明确目标，收集资料

首先，地方政府环境审计的目标非常明确，就是借助审计工具、在整体离任审计工作指导下，对领导干部任职期间的环境管理职责履行情况进行全面的评价。

其次，要明确环境审计对象任职所在地的环境特点，明确哪些自然资源是重点审计项目，重点审计项目包括用于产生主要经济来源的矿产资源、水资源、文化遗产等。

再次，要把握环境审计对象的资源控制原则。由于我们国家幅员辽阔、地大物博，南北东西自然资源资产差别较大，不同地区的领导干部所要面对的环境治理状况不一样，除了基础的水资源、大气资源采取一致控制标准，地方政府领导针对特有自然资源有针对性地采取不同的管理方法，因此，审计人员要注意了解并把握环境审计对象的资源控制原则。

3.2 制定环境审计基础材料的审核方法

我们要选择和制定环境审计基础材料的审核方法，依据提前确定好的重点资源范围确定需要实地抽查、财务收支明细账抽查的重点自然资源，抽查自然资源价值量要达到重点审计的总自然资产的10%，抽查的依据为领导干部任职期内最后一年的审计结果。同时也要抽查非重点审计自然资产，以保证数据真实有效、提高审计结果的信度和效度。

3.3 规范环境审计工作过程

地方政府环境审计过程中要注意以下几个方面：一是兼顾两个中工作重点，既要保证地方政府领导干部任职期末一年环境审计工作的质量，又要对接受环境审计的领导干部任期内每一阶段的审计数据进行综合分析，呈现其工作绩效的变化。二是认真核对，确保精确。对地方政府领导干部任职末年年终审计的政府财务对账与抽查自然环境资产资料进行核对，要做到账证核对、账实核对和账账核对。账实相对是指参与审计的资产负债表上记录的账面资产价值与符合实地勘察得到的资产价值，账账相对是指核对不同的政府会计账簿之间的记录是否相符;账实核对是指各项自然资源财产物资极其消耗使用情况和资产负债表中的实有数额之间的核对。三是抽查审核的资源资产要素具有代表性和随机性。对于重点自然资产的抽查要有代表性，重要的资产一定清查，其他资产随机抽查，确保资料抽查工作有效，保证审计报告的信度和效度。

3.4 编制資产负债表并形成离任环境审计报告

审计报告要充分利用往年资产负债表，对每一个重点要素账户的结算数据运用信息绘制波动图，计算变化率，反应领导干部任职期内的绩效变化。将环境审计与绩效评审挂钩，扩展环境审计报告的用途，从而提升离任环境审计工作的效力。环境审计报告一般应对审计结果（包括任职期内各年度资产表个要素变化情况）进行量化赋予分值后形成环境绩效成绩单。如果领导干部离任环境审计报告较大程度上成功反映领导任职期间的环境管理绩效状况，那么依据本地区自然资产环境特点来量化绩效，得到相对应的分数，这个分数能直观的反应离任领导工作绩效处于何种程度，是对其职责履行的高度概括。

3.5 环境审计报告结果的运用

一是进行环境管理绩效对比。采用一定的标准对各地区领导干部离任环境审计结果进行量化之后，可以得到综合性环境职责履行绩效的相对分数，可以依据此成绩对不同地区同一时期领导人任职期间的环境管理绩效进行对比，也可以对相同地区不同领导人任职期间环境管理绩效进行对比，从而奖优惩劣。二是作为任职人员离任后的晋升依据。环境审计工作侧重于资金配置能够使得我国政府环境审计对环境竞技政策的评价更加容易，并且可以逐渐将重点转向绩效审计上来。离任环境审计不仅仅是对环境资源量和增减情况进行评价，而且与任职领导的其他工作紧密联系在一起，有利于考察任职领导的整体工作绩效，可以作为今后问责或晋升的重要依据。三是成为下一任领导干部的环境绩效审核起点。由于领导干部任期末年的审计所得自然资产负债表的结果是下一任领导干部任期开始的初期余值，这样有利于对下一任领导干部的任职绩效进行对比，也对新任领导干部提出了环境治理要求。

4 我国地方政府环境审计的优化路径

4.1 加强地方政府环境审计数据信息库建设

由于目前国内对资源与环境保护的效益评估和方法体系不够完善，同时跨区域资源环境审计的制度比较匮乏，导致跨地区的全国性综合环境审计合作造成了很大的阻碍。同时，由于审计工作量大，需要的相关基础材料多而繁杂，单纯用纸质文件作为基础材料会造成审计工作量的增加，因此加强环境审计数据信息库建设，有利于优化地方政府环境审计。

加强环境审计数据信息库建设，要遵循以下原则：一是便于查找所需数据。数据库的建立少不了技术人员的支持，合理的依据环境审计工作内容建立数据库的框架才能够做到将数据有逻辑有条理的分类，并在需要时尽可能地缩短找时间。例如开发政府专用的双会计核算系统，初期开发的投入较大，但是会在后续的审计工作中节省许多时间和成本。二是便于数进行分析。录入系统的数据应该是经过处理之后的数据，并非原数据，数据提取出来最好是可以直接使用，这样可以大量节省材料处理工作所耗费的时间和费用。三是可以共享。目前，我国地方政府自然资源资产数据在网络上运用率不高，不同部门、地区之间的基础数据交流依然处于较低水平，大数据利用意识不强，自然资源资产的信息共享更为缺失。如果各地区环境审计的数据库能够共享，将会节省地方政府环境审计工作时间，提升环境审计效果。四是安全性能好。要设计数据库特殊的保护程序，保证数据的安全性，保证信息库不会被恶意入侵并发生数据篡改。

4.2 优化地方政府环境审计绩效评估指标

由于专业评审人员具有专业知识，能较大程度地保证综合量化指标的科学性，而被评审人员对重点工作较为了解，能较大程度上保证综合量化指标的适用性，因此，在设计地方政府环境审计绩效评估指标的过程中，我们要公开征求和吸纳专业评估人员的意见、被评审人的意见和民众的意见，使得量化结果能有效地反映地方政府领导干部的真实工作绩效。

4.3 加强与外部环境审计专业机构合作

由于我国自然环境的大圈子内资源种类繁多，环境审计中以资源为考察对象的审计工作具有一定的特殊性与复杂性。因此，我们可以寻求与独立审计单位合作，与环境保护组织合作组成高素质的地方政府设计审计工作小组，同时，我们要加强国内国际合作，开展国内外审计工作交流会议，向环境审计工作知识和技术较为先进的国家学习其好的做法，尤其是要在组织方式、指标参考等方面有所突破。

4.4 加强地方政府自然资产档案管理

自然资产档案理论上是自然资源数据库的一部分，如同人的档案一般，可以获取相关重要信息。对于自然资产来说，环境审计报告得出的以资产负债表为基础分析得到的自然资源承载力数据是档案中最重要的部分，是领导干部做出科学决策的一大利器。同时档案还可以记录自然资源被用来投入的项目，明确其投入与产出的效益，地方政府环境部门可以依据本地区实际建立个性化的自然资产档案，科学决策科学管理。

4.5 加快推进地方政府环境审计立法

虽然近些年来我国国家审计署制定了40多项国家审计准则，但仍对地方政府环境审计不够重视，缺乏对环境审计内容、评价标准、职责分工等具体的规定。因此，我们要在今后的生态文明建设中注意积累经验，逐步健全我国国家审计准则，加快推进地方政府环境审计立法，进一步加强地方政府领导干部离任环境审计研究，对牺牲环境、破坏生态平衡的地方政府领导干部进行追责。

参考文献

[1]刘达朱，王本强，陈基湘，等.政府环境审计的现状、发展趋势和技术方法[J].审计研究，2002，（06）：1723.

[2]马志娟，廖飞，戴欣妤，等.新时代资源环境审计发展现状与展望——2017年资源环境审计暨领导干部自然资源资产离任审计理论与实践研讨会综述[J].会计之友，2018，（15）：137140.