中外合作办学终止现象归因分析及对策建议

宋丽丽

（厦门城市职业学院 福建厦门 361008）

一、中外合作办学终止机构及项目现象分析

（一）低水平重复办学，办学质量不一。一些地方教育机构和学校在中外合作办学的办学过程中，没有考虑到学校本身的的办学目标以及办学能力，没有仔细检查外方学校的办学资格和能力，而侧重于管理学科、计算机和信息技术、金融学以及其他办学费用相对较低的专业；另外，一些学校没有认真规划合作教育的办学模式、教学内容、教学安排，没有引进高质量的国外教育资源，在国外一些核心专业和课程，还有优秀教师的引进比例上，都是比较低的，很难真正提高办学质量，这也是当前很多办学项目终止的主要原因。

（二）办学成本测算不标准，缺乏统一的收费监管文件。《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》第五十一条规定，在中外合作办学的过程中，各机构在收费过程中，应该按照学年或者学期进行收费，不能预收，也不能跨学年或者学期收学费。中外合作办学机构在办学项目中应该有针对性地进行办学投入。但是，目前相关的成本测算准则和收费文件还没有统一的标准。国内很多中外合作办学的机构和学校都没有认真、合理地计算办学相关的生均培养成本。

（三）退出机制不健全，办学质量监管不到位。与一些发达国家相比，中国在跨境高等教育上的起步相对较晚，整体规模也不是很大，在此之前，中国也没有专门针对高等教育质量评估和监管的框架。国务院学位委员会虽然也会对中外合作办学的教育质量、学术水平以及颁发的学历学位证书进行监管和评估，但它并不是专门的质量保证机构[1]，很多终止办学的中外合作机构和学校，在很大程度上，办学质量都不过关。未来还是非常有必要建立专门的国家机构来提高中外合作办学的教学质量。

二、中外合作办学教育服务贸易下办学公益性分析

（一）中外合作办学的公益性与营利性。教育的公益性指的是教育带来的利益具有社会性，公共性等特点，国家、社会以及民众都是这个利益的主体[2]。相对的，教育也具有营利性的特点，值得一提的是教育提供者为社会提供教育工作，按照社会消费品的交易规则来获取利益[3]。公益性与营利性永远是冲突的两个问题，这在教育中也不例外，尤其是在中外合作办学的教育过程之中。

中国共产党第十九次全国代表大会中，提出了教育强国战略。在国务院发布的《中国教育现代化2035》文件中，也提出了对外开放教育策略，中国对外合作办学作为当下对外开放教育的一个重要形式具有重大的发展意义。那对于中外合作教育的公益性与营利性问题，目前也有相关的法律规定明确指出中外合作办学属于公益性事业，但是也有文件指出中外合作办学者要求取得合理回报的，可以按照相关条例执行。

中外合作办学中有公立的也有私立的，公办性质的合作教育理所当然是公益性的。对于民办的中外合作办学，可以按照中国《民办教育促进法》及其实施细则的有关规定获得合理的回报。由此来看中外合作办学的公益性与营利性在法律上是并存的。

（二）中外合作办学公益性的意义。中外合作办学的参与主体不仅包括中外双方的政府、教育机构，还包括中外教师还有学生等，而他们每一方的诉求也不同。从中国的政府、学校和师生的角度来看，中外合作办学的初衷主要是引进国外优质的专业、师资、教学体系等教学资源，补充国内相关学科的教学空缺，推动国内教育的发展与改革，提高国内人才培养质量。与此同时，引入中外合作办学计划，帮助国内居民实现不出国就可以享受国际化教育的机会，大大减少了出国留学的教育支出，减少我国教育服务贸易逆差。从这个角度来看，中国在中外合作办学过程中的主要诉求是公益性，但是外方政府允许境内教育机构进行境外投资的主要目的还是想要通过教育服务出口的收入来缓解财政方面的危机，具有一定的营利性。

扩大教育开放，提高教育国际化水平，已成为整个社会和国家的发展趋势，因此，从客观上来讲，中外合作办学还是公益性的，其作用不会受到教育机构获得的利益而产生改变[4]。

从以上分析之中，可以得出的结论是，中外合作办学既是公益性的又是营利性的，但还是应该坚持以公益为先，以营利为辅的原则。从保证教育质量的角度来说，公益与营利是相辅相成的。中外教育合作的公益性是中国政府，教育机构和学生的诉求，而营利性是国外的政府和教育机构的诉求。为了确保双方的共同福利，我们必须让中外教育合作的办学质量达到各方的期待，从而帮助国内引入优质的教育资源，培养高素质的国际化人才。为了实现持续性的教学营利，中外合作办学机构必须将教学合作视为消费品的提供过程，确保中外合作办学的质量满足市场期望和对等交易的市场规则。因此，建立适当的制度，是确保各方利益，加强质量保证的适当视角和有效途径，这不仅体现了中外合作办学的营利能力，也保证了中外合作的公益性。中国在办学方面的对外合作必须继续坚持公益原则，以促进其健康发展[5]。

三、中方主导权的维护与办学风险管控失衡归因分析

（一）中方主导权的维护：教育执行力不够、监管机制不完善。目前终止中外合作办学机构及项目涉及的问题之一即教育主权问题。中外合作办学机构、项目中中方与外方开展教育合作，谁来执行教育主导权问题，从源头上影响着中外合作办学机构及项目的健康发展。中外合作办学机构及项目搭建的根本宗旨为立足中国大地引进国外优质教育资源，那么就应由中方执行教育主导权，中外合作办学允许外方合作者盈利性办学，但是任何超越许可权办学，致使中外合作办学机构及项目失去教育公益性原则，变为仅仅以盈利为目的办学，比如招生出现随意性问题、教育行政权大于专业建设需求，在一定程度上严重影响了中外合作办学的教育质量。而以上中外合作办学过程中出现的这些问题，追根溯源在于中外合作办学监管机制不完善，我们必须强调中国在中外合作办学中的教育主导权问题。我们要从终止的234个机构及项目中汲取经验教训，中国教育主导权地位不可动摇，就是要求在整个中外合作办学体系之中，中国必须保证中方教育执行力，不断完善监管机制，占据合作办学中心发挥教育主导作用。由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好新时期开放教育工作的若干意见》就强调中外合作要“围绕中心、服务大局，以我为主、兼容并蓄，提升水平、内涵发展，平等合作、保障安全”，这一准则也明确了中国维护教育主权的问题。

1.中方主导权维护的必要性。强调中方在中外合作中的主导权，主要有以下几个原因：首先，国际教育都有一定的商业性。教育作为一项存在于主权国家内部的公共服务，面对日益开放化的教育，不仅需要扮演多元文化传播渠道的角色，还会受到政府的经济和对外开放需求而逐渐被商业色彩所染，成为新兴的世界服务市场的一份子。把握中外合作教育的主导权，有助于我国在中外合作过程控制教育的内涵和质量。其次，中外合作办学必须具有中国特色，我们不应被动接受和吸收外来知识和教育模式。中华民族独特的文化传统、历史使命和基本国情也进一步彰显着我们需要扎根于本国文化，建设有中国特色和世界水平的教育。最后，维护中国的主权不单单是一个口号，而是在教育主权的背景下，掌握中外合作办学中教育和教学活动真正的话语权和主事权。只有在中外合作办学的过程中真正坚持了这个原则，合作教育的教学工作才能真正落到实处教学才能真正“名副其实”。

2.办学主导权的流失与防范。在我国各地的中外教育合作办学的过程中，尽管教育主权的争取受到政府的高度关注，但是教育主权的流失问题并未引起相关机构的重视。中国的一些教育办学机构甚至还没有意识到教育主权的流失问题。从各地合作办学的实际情况来看，当前丧失教育主权有不同的表现形式和程度，主要表现为教育主导权的缺失、文化霸权主义的侵袭、教育市场的丢失、教育质量堪忧、受教育者利益被侵害等[6]。

随着当前我国中外合作办学规模的日益扩大，相关的政府和教育机构都应该对主权流失问题加以重视，积极应对，时刻保持高度的政治敏感性，加强监管部门的审查和监管，防范教育主权的流失问题。

（二）合作办学风险：引进资源水土不服、管控失衡筛选机制不健全。

1.合作办学风险防控必要性。引进外方优质教育资源，是中外合作办学机构及项目的核心目标，按照《中外合作办学管理条例》需要满足四个三分之一的需求，即引进外方课程比例、外方专业核心课占全部专业课的比例、外方教师所授专业核心课门数占全部课程门数的比例、外方教师所授专业核心课学时数占全部课程学时数比例都必须达到三分之一。但是要注意这种对外放教育资源的引进并不是完全照搬、复制外方教育资源。由于教育除了人才培养、科学研究等功能以外，还具有社会服务、文化传承创新的两大功能，鉴于教育本身的特殊属性，引进来的外方教育资源很可能会出现“水土不服”的现象，不仅无法起到促进优化我国教育资源的作用，某种程度上还会形成“嫁接无果”的现象，降低甚至损害我国教育质量。值得注意的是尤其在引进无形教育资源的时候，例如国外的教育理念、国外的培养模式、国外的课程体系等，对这类国外教育资源要善于甄别，应当服务于我国经济文化建设发展需要，明确“为谁培养人？”“怎么培养人？”等定位问题。注意与本土教育资源相融合，与我国社会发展相协调，适应我国的人才战略需求。

2.合作办学风险管控失衡原因分析。面对中外合作办学，合作双方在制定办学战略，提高教育质量和管理水平等问题的讨论和沟通中也会存在风险；私人资本投资所需的“获利能力”和教育当局、学生及其父母之间的需求存在目标冲突，这会导致大量的矛盾，从而增加了办学的风险。高昂的学费使学生及其父母作为主要利益相关者高度重视教育质量，证书签发和认证。一旦出现问题，教育的负面社会影响将会更加严重[7]。出现这些风险管控失衡的主要原因在于我国在中外合作办学的风险管控不到值分合作办学机构的法人种类模糊导致监管困难、“合理回报”问题缺乏可操作性政策。当前，中外合作教学的学历文凭、学位证书的认可、认证滞后，始终面临外方证书认可困难的尴尬局面。当前我国在中外合作办学的相关法规政策存在滞后或者配套不完备，管理体制与观念落后，政策的制定和执行过程中，人力、物力、财力投入不足，中外合作办学面临引进优质教育资源难的困境。相关文件虽然明确指出在中外教育合作办学过程中，相关机构依法享受国家规定的政策优惠和福利，但具体的优惠政策并没有制定具体文件。

为了保证中外合作办学的有效实施，及时做好相关的监督检查至关重要，但是当前的中外合作办学法规政策执行的监督尚不到位，相关的质量监控体系还有待完善。如果这些风险没有得到有效的控制，将直接影响中外合作教学的目标实现以及办学声誉的维护。对一些高校的频繁投诉和请愿表明，部分中外合作学校和项目在办学方面存在更大的风险[8]。

四、优化中外合作办学退出机制的对策建议

（一）优化退出机制的必要性。作为一种重要的国际教育模式，中外合作办学无论是在引进国际上的教育资源，还是在推进国内的教育教学模式改革过程中，都能够有效帮助国内教育实现国际化，从而提高人才培养质量与水平，能够帮助提高中国教育的国际影响力和竞争力。目前，随着部分中外合作办学出现问题，一些机构和项目在办学质量上存在不完善的地方，甚至有些机构和项目已经不适合继续开展中外合作办学活动，开始陆续退出教育市场的情况，退出的机构和项目均是在中外学校经认真协商确认无继续办学意愿、合作办学协议业已履行完毕、实际已停止办学且无在读学生的前提下，学校申请终止办学、教育行政部门正式启动终止程序的。也就是说，这不会影响到中外合作项目参与学生的实际利益。对于已经终止、退出的中外合作项目，教育部官方网站也提供历史查询，以维护曾接受终止中外合作项目教育学生的权利。这让退出机制更畅通。

但是当前的中外合作办学的投资者对于退出机制不清晰，仍然缺乏明确的政策法规来指导和限制这一问题，关于这一问题的理论研究还很少，按现有法律、法规容易导致投资“有来无回”的法律风险。我国应该完善“强制退出”制度，加强合作办学的权益保护。

（二）优化退出机制的建议。

1.建立质量评估和法律体系。实际上，中外合作办学的终止也属于一种法律关系。法律关系的终止可以分为两种：一种是自然终止，另一种是因故终止。如果是中外合作办学的一方强制退出导致的合作办学终止的话，是属于第二种情况的因故终止。所以一定要避免终止之后的纠纷，最佳途径就是提前签订好中外合作办学协议，加强对合作办学协议的审查，避免双方因“强制退出”而发生资产、财务、学生权益保护等方面的法律纠纷。

为终止中外合作机构办学的实施提供法律上的合规性，可以通过修改《中外合作办学条例》中的一些内容，对“强制中外合作办学机构的退出”等情况下的具体规定，以及相应的行政处罚基本标准、清算作出明示，[8]并给予办学机构相应的申诉权，做到有法可依。

2.加强高校责任意识，保护学生权益。中外合作办学和普通国内办学机构的主旨都是以学生为中心，目前中外合作办学退出的机构和项目有许多共性，都属于学校内部某些专业或领域办学项目的终止，一般来说，它属于高校内部的专业调整，合作办学项目的终止对于校内学生来说是十分不友好的，如何保护学生的权益是退出机制应该考虑的一个核心问题。因此，高校和地方政府都应该加强自身的意识，以提高校内办学质量，培养优质学生为初心。当前的各个合作办学机构的普遍做法都是，即使要求学校或项目停止运营，也依然允许学校运营，直到最后一届学生毕业再结束一切运营。即使中外合作办学双方存在多方利益纠葛，但是仍要确保“以学生为中心”，尽可能要求合作双方在违反法律法规的具体事项上，及时整改，最大程度确保学生能够享受招生入学时各项章程中所承诺的教育[8]。

3.终止办学遵循基本原则，切勿盲目。退出机制是基于对教学质量和办学效果的监测分析，衡量项目和机构在教学培养目标上的偏离程度，对其可预见的不利于办学的发展趋势予以警示，从而达到预防和调整中外合作办学质量下降的作用。退出机制建设的基本原则应当包括：学校的办学是否与学生和社会的需求相适应；合作办学过程中引入的优质教育资源的目标是否与实际办学的效果相一致；办学情况是否公开透明；相关制度和处罚机制是否完善等等。一个良好的办学强制终止机制应该为中外合作办学机构和项目提供参考的原则，为中外合作办学的健康发展保驾护航，各个办学机构和项目应当严格遵守办学退出机制，政府和教育机构对于不符合办学要求和自愿退出办学的合作教育项目，应当给予政策指导。

结语

中外合作办学的稳步发展，对于坚持扩大开放，加强我国教育，推进文化交流，不断提高我国教育质量和国家软实力具有重要意义，但是，在目前中外合作办学还有一些机构和项目存在各种各样的问题，退出机制有助于保护学生和家长的权益，净化市场，也能使新合作办学机构和项目办学单位在办学过程中保持更加审慎的态度，而不是盲目地急于办学。因此，办好中外合作项目，一定要建立完善的退出机制并有效运行，才能做到真正帮助中外合作办学更新换代、汰劣选优，提升学校办学实力和办学声誉。