乡村生态环境规制路径的优化研究——由行政规制走向协同规制

黄红霞,孙海东

(1.山西大同大学 法学院，山西 大同 037009；2.天津工业大学 法学院，天津 300387)

新时代发展背景下，乡村生态环境的治理一直是党中央十分关注的问题。从党的十八大之后，习近平总书记提出了许多有关生态文明建设的新思想、新观点，在党的十九大中明确提出了乡村振兴战略，这一重大战略的提出对促进乡村生态环境治理意义非凡。其中生态振兴是乡村治理体系中的一个重要内容，而“治理效能”是乡村振兴战略的核心内容，也是乡村治理体系和治理能力现代化的重要体现。目前，我国在乡村生态环境治理及其保障方面做出了很多努力，学术界对此的相关探讨近年来也一直在不断深化，从公众参与(黄森慰等，2017)[1]、乡规民约(宋维宁，2018；唐瑶，2019)[2-3]、法治保障(王树义等，2015；落志筠，2020；李景豹，2020)[4-6]、社会变迁(吴尔，2020)[7]等多方面对乡村生态环境问题进行了创新性研究，但鲜有探讨司法规制及其在执行乡村生态环境公共政策中的作用之相关成果，而从社会性规制角度探讨乡村生态环境的治理路径还处于空白。鉴于此，在现有研究成果的基础上，本文拟从行政规制与司法规制两种社会性规制路径相协同的角度，对乡村生态环境保护进行研究，探求乡村生态振兴的有益之路。

一、乡村生态环境的社会性规制理论

“社会性规制”是产生于“经济性规制”之后的一个概念范畴。经济性规制是指在20世纪30年代政府运用财政、货币、税收、外汇等经济工具对宏观经济运行所实施的规制，主要针对具有自然垄断属性的企业或行业。随着政府干预范围的不断扩大，规制逐步扩展到了环境保护、产品质量、公共场所安全等领域，之后出现了“社会性规制”这一个概念。社会性规制是指在20世纪70年代政府运用命令——控制工具以及相应的行政处罚措施，对产品质量、公共安全和环境污染进行的规制。按照日本学者植益草提出的规制观点，社会性规制的实施主体主要包括“行政机关”和“司法机关”，即形成行政规制和司法规制两种路径。

在乡村生态环境治理领域，行政规制是我国立法应对市场失灵的常规路径，主要包括两类：第一，直接干预手段，如排污许可、征收排污费、生态补偿、环境标准设定、监督检查、生活垃圾分类、行政处罚等制度设计，由生态环境等部门主动负责实施。这些都是政府在乡村生态环境保护领域常用的行政管制工具，其特点是国家公权力对市场的直接介入，效率较高。第二，间接干预手段，如政府的环境信息发布、强制信息披露、信息提供激励、行政指导等，这些干预手段体现出更加柔性的一面，可以辅助市场主体作出最优决策，从而实现乡村生态环境规制目的。由于“能动司法”理念的提出，司法制度也因此承担起更多的政治职能和公共规制职能，司法规制在乡村生态环境治理方面的作用愈加凸显，主要体现在无过错责任、举证责任倒置等制度设计方面，以诉讼作为实施工具，有利于提高行为谨慎标准。现行法中发挥规制功能的司法制度普遍存在，2015年实施的《环境保护法》中具有代表性的环境公益诉讼制度，借鉴国际惯例扩大诉讼主体范围，在乡村生态环境治理中具有十分重要的意义，推进了乡村民治的发展，树立了公共参与的环保理念，拓展了乡村生态利益的保护途径，在一定程度上也满足了市场经济的客观需求。此外，对履职缺位或不到位的官员追究刑事责任的规定，可以有效遏制地方政府官员以“弃生态促经济”的错误政绩观，也符合我国建立生态型政府的要求。同时，最高人民法院发布的有关乡村振兴、农业农村现代化等方面的司法服务和保障意见(1)2018年最高人民法院《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》(法发〔2018〕19号)；2021年最高人民法院《关于为全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化提供司法服务和保障的意见》(法发〔2021〕23号)。，都从一定程度上表明了加强乡村生态环境司法保护的决心和力度。

行政规制和司法规制两种路径都能用来规制乡村生态环境领域的公共风险问题，且在特定情况下，两种规制路径的规制功能具有相对的优劣之分。目前对乡村生态环境的行政规制研究和倡导较多，却忽略了相应司法规制的积极功能，而在乡村生态环境保护实践的基础上，总结两种路径的优劣之后，利用互补优势形成社会性合作规制，对于最终的治理成效具有重要的促进作用。

二、乡村生态环境行政规制路径的困境

目前，乡村生态环境的治理方式依然以政府环境监管为主，生态环境部门已经出台60多部生态保护法律法规，国家层面有效的环境标准有2000多项[8]，各级政府根据上位法出台制定了相关的地方性法规，规范乡村生态环境建设。在众多有关乡村生态环境行政规制方面的研究成果和规制实践中，可以发现行政规制路径的选择有其相对优势。如：针对乡村环境规制领域较强的技术性问题所具有的专业分工和技术优势；为避免严重的环境致害所具有的事前预防损害优势；应对情势变化较快的乡村环境问题所具有的时间维度上的灵活优势等。但实践表明，目前我国的乡村生态环境建设还没有完全进入“发展有序”和“生态宜居”的状态中，究其原因，主要是由于乡村生态环境比较复杂，行政规制在适用过程中也有其固有缺陷。

(一)规制信息的获取缺乏充足性

行政规制的一个重要特点就是规制者需要运用国家公权力，主动限制或禁止风险行为。该主动性特征决定了规制者必须首先获取有关规制对象的信息，而后才能对其进行规制[9]。2015年实施的《环境保护法》针对农村的环境保护公共服务、生活废弃物、环境污染防治及治理的资金保障等方面做出了规定，体现出乡村生态环境保护立法的明显进步。但政府在采取相关措施进行乡村生态环境各方面的综合防治时，必须主动搜集信息，而信息的获取是需要成本的。

一方面,信息搜集成本较高。只有将城市郊区以及乡村内部的工业企业造成的点源污染、农业生产和农村生活造成的面源污染等外部社会成本完全内部化，政府才能有效规制乡村环境污染。而要实现这一目标，行政执法人员就必须有能力评估这些环境污染带来的所有外部社会成本，包括对乡村居民、大气、水源、牲畜、农业等造成的影响，并在综合考量环境污染的社会成本与收益的基础上，做出配套的规制措施，这些过程都需要高昂的成本付出。在乡村生态环境监测方面，往往由于监测经费不足导致政府监测能力不强，对乡村的水资源、土壤资源、生物资源等生态环境现状了解不足，生态环境治理效果不尽如人意。另一方面，信息获取渠道不畅通。行政规制所需的重要信息多数掌握在被规制者手中，出于个人利益，被规制者会积极隐蔽信息，避免受到行政规制，最终导致行政机关获取信息不充分。例如，乡村企业私设管道违法排污以及“黑砖窑”等问题，其较高的隐蔽性导致规制者信息搜集渠道受阻，在提高行政机关信息搜集成本的同时也影响了规制的有效实施。

(二)规制程序的启动缺乏针对性

显著的信息不对称和较高的信息获取成本，致使规制者对规制对象的选择和规制方式存在困惑。为降低信息成本方面的支出，政府的应对之策是对所有规制对象设定统一适用的规制标准，即“一刀切”的处理方法。近年来，为缓解城市人口聚集和环境治理的压力，政府往往会采取简单的“一刀切”行政规制方式将污染较重的企业迁移到郊区，其排出的废水、废气、废渣等污染物给乡村造成了更加严重的点源污染。此外，在精准扶贫以及乡村振兴的进展过程中，政府会注重扶持各类乡村民营企业，无差异的行政规制方式使得崛起的企业在为乡村发展做出贡献的同时，也给乡村生态环境造成了巨大的压力。规制程序的选择性启动或无差异启动，都会涉及城镇和乡村的发展博弈、经济和生态的效益博弈等问题，并会受实施成本的制约。就此而言，行政规制的“一刀切”处理方式往往缺乏针对性，在统一适用标准的规制下，即使规制标准设定得很精细，但对行政执法人员的信息要求成本也会越高，相应作弊的机会也会越大。企业的城镇转出、乡村企业的扶持、农业生产机械化等规制对象，在普适标准适用下所造成的乡村生态环境问题，仍需要政府付出持续性的成本支出，最终陷入成本循环的怪圈。

(三)行政规制者的机会主义倾向较强

行政规制者的机会主义倾向，是指行政执法人员在法律实施过程中，为追求个人私利而实施偏离规制目标的行为[10]。与司法规制中原告、被告和法官所形成的“三角结构”相对比，“命令——服从”行政规制模式使得行政规制机关及其执法人员在执法过程中受制约程度较小，存在机会主义倾向。在乡村生态环境的治理过程中，影响规制者机会主义倾向的因素众多，乡村法治滞后、基层执法人员素质水平不高、法治惩罚不到位，都是促成地方行政权力寻租与腐败的重要隐患；市场化程度较低的农业市场产生了政府价格管制及特许权的寻租现象；乡村振兴进程中，相关惠农政策的执行偏差化等因素为规制者谋取利益带来了可乘之机，在歪曲政策破坏乡村农业市场公平竞争秩序的同时也给生态环境造成了严重的损害。

三、司法规制路径在乡村生态环境规制中的优势

司法规制作为治理乡村社会、处理环境纠纷、解决社会矛盾的重要手段，在乡村生态环境治理中有着重要的保障功能和作用。作为司法规制主体之一的法院，通过具体案件的标准化处理，实现对生态环境保护的指引和规范。经济学的“需求定理”(2)该定理认为：“在其他条件相同时，一种物品价格上升，该物品需求量将会减少。”为司法规制路径的作用原理提供了阐释论证基础[11]，随着法律经济分析学的逐渐兴起，该“需求定理”被用来描述和研究非市场行为的选择及其规律，包括排放污染物等公共风险行为。其“价格”即为法律为破坏生态环境而设定的法律责任，立法者可以通过调整法律责任的大小，来调整此类行为的“价格”，从而实现对其控制的目的。在乡村生态环境行政规制失灵的情况下，需要对规制路径进行变革或重新选择，从司法规制路径去改良行政规制政策，消除和弥补行政规制的缺陷和不足，是一个比较现实的选择。相比乡村生态环境的行政规制，司法规制路径具有以下优势。

(一)司法规制可以有效缓解行政规制中的信息不足

与行政规制相比，司法规制路径具有被动性特征，法院可以借助当事人主动披露信息以实现对环境风险的治理，如此就免去了相对高昂的信息搜集成本。在信息获取的数量和质量方面，司法规制相对行政规制要更加充足和真实。例如，为了环境治理而建的某家垃圾处理厂,却无视社会公共利益、破坏生态环境，向农村土地大量倾倒未经处理的垃圾以及垃圾焚烧后产生的炉渣长达十年之久，污染时间之长从一侧面反映出行政规制在信息获取方面的不足和滞后，终而通过司法规制中的信息全面披露，落实了严密法治保护理念(3)最高人民法院发布2020年度人民法院环境资源十大典型案例“广东省广州市人民检察院诉广州市花都区卫洁垃圾综合处理厂、李某某固体废物污染环境民事公益诉讼案”。。当乡村生态环境侵权或损害现象发生，一方面，当事人为了取得胜诉的结果，会有充分的激励去保存证据、搜集信息，从而增加了环境相关信息的供给数量；另一方面，诉讼当事人比行政机关更加接近真实的信息源，提供信息成本更低。乡村污染源或生态破坏地附近的居民比行政机关更了解污染和破坏的实际情况，诸如向农村偷运、偷埋生活垃圾等相当多较隐蔽的乡村生态破坏现象，都是由附近村民发现并提供线索的。因此，在乡村生态环境治理中，司法规制路径更容易识别违法者信息，成本更低。这是就信息获取成本而言，对于环境公益诉讼的诉讼成本较高问题，我国相关法律规定已经进行了减免的制度设计，不在本文论证范围之内。

(二)司法规制更具有针对性和选择性

乡村生态环境的行政规制标准是对行政相对人普遍适用的“社会最低规制标准”，司法规制是为每一个被规制者量身定做的“社会最优规制标准”[12]。具体而言，无论是私人诉讼还是环境公益诉讼的启动，都是由掌握更多环境侵权信息的当事人提起，出于诉讼成本的制约，当事人往往在环境损害实际发生之后，或者确认存在较高环境风险的情况下，才会启动诉讼程序，选择性和针对性都较强。司法规制可以将有限的权力资源使用在最需要的地方，从而节约实施成本，而行政规制路径由于缺乏针对性，运行成本的支出较高。通过司法途径对行政规范性文件进行附带审查和监督，就体现了司法规制所具有的针对性和选择性，人民法院在附带审查之后向有关行政机关发出司法建议，可以提升行政规制的质量，延展审判效果。在毛爱梅、祝洪兴诉浙江省江山市贺村镇人民政府行政强制及行政赔偿案(4)最高人民法院发布行政诉讼附带审查规范性文件典型案例。中，法院确认了贺村政府对祝洪兴的养猪场建筑强制拆除程序违法，并对不属于被诉行政行为依据的规范性文件做出不予审查的决定，体现出司法规制介入行政规制的针对性。当然，随着司法实践的不断发展和总结，这种针对性不是一成不变的，通过司法规制审视乡村环境治理决策的路径会逐步趋于优化，而以司法判例为鉴，政府针对乡村存在的点源污染和面源污染也会采取更为有效的改革措施，促进行政规制的灵活性。

(三)司法规制者的机会主义倾向较弱

从制度结构上来考察，司法规制者的机会主义倾向要弱。在环境司法规制的“三角结构”关系中，原告、被告、法官三方之间是互相制约的，法官的任何举动都要被相互对抗的双方当事人所监督和牵制。而且与生态环境行政规制者的地位和权力相比，法官的主导性较小，仅体现在庭审程序的主持上，最终的裁判决定还要依赖双方当事人的证据与质证过程。当然，司法规制的这种优势是相对的，影响机会主义倾向的因素众多且难以逐一进行量化考核，此处仅就制度结构因素进行对比，行政规制的“命令——服从”关系导致行政相对人对行政执法人员的制约性不足，行政规制者的机会主义倾向要强一些，在乡村环境保护的乡村生态环境行政执法中的腐败、寻租等违法现象较多。乡村生态环境的治理过程中，环境司法责任追究机制也有助于督促和纠正基层行政机关和行政人员尽责履职、整改落实。

四、乡村生态环境的协同规制路径选择

当然行政规制也有自身优势，如事前主动预防损害、规模经济优势、时间维度上的政策判断灵活性优势、专业技术优势等，而司法规制在这些方面相对来说有其自身弊端。两种规制路径在乡村生态环境的治理中都有各自的相对优势和劣势，因而单独使用任何一种规制路径都不可能解决所有问题。仅就本文所阐释的两种规制路径之利弊而言，司法规制路径的信息获取优势、针对性优势以及中立性优势，恰好可以与行政规制之信息获取成本问题、规制程序启动泛化问题、执法人员的机会主义倾向问题等相匹配，有效弥补行政规制之不足。从我国目前乡村生态环境的治理实践来看，两种规制路径存在并行使用的现象，但多是根据其相对优势进行制度外的一种合作使用，匹配之最佳路径应是制度内的两种路径接轨并协同运作。目前需重点关注和完善最具代表性的司法审查和司法建议，这两项内容是行政规制和司法规制在乡村生态环境治理中进行协同的一大标志，也是实现乡村治理现代化急需完善的重要基础。

(一)全面加强乡村生态环境行政规制的司法审查

在乡村生态环境治理中，一方面由于行政规制路径具有专业技术优势，因此环境行政规制技术标准、行政决定或意见在目前的司法裁量中，可作为合理性判断的基本依据；另一方面由于司法规制路径具有中立优势，因此利用对环境行政规制行为的司法审查，可以有效化解乡村生态环境治理中的行政争议，弥补行政规制之不足，同时也有利于促进司法规制能动能力水平的提升，实现两种路径的良性互动。在歇马镇政府不履行法定职责案(5)最高人民法院发布行政诉讼附带审查规范性文件典型案例。中，通过司法审查确认了被告歇马镇政府未能对本行政区生活废弃物的处置、垃圾填埋场的运行等全面履行综合治理和管理职责，这是司法规制对具体行政行为的审查作用体现，有效纠正了行政执法人员的机会主义倾向。

但是在乡村生态环境治理中所产生的许多行政争议，都是由于对行政机关的规范性文件进行合法或合理性质疑而引起的，通过查阅相关案例，发现其中附带请求审查乡村环境治理中的规范性文件占极少数。在附带审查不足的同时还并存着目前乡村生态环境治理中制度供给不足的现象，随着行政权对乡村环境公共利益保护不断扩张的趋势之下，在补足乡村生态环境治理规范性文件的同时，司法权应适当嵌入其中进行审视从而对美丽乡村建设进程中的行政规制起到监督和促进作用。具体而言，是在制定相应规范性文件时，行政系统应提前主动征求地方司法机关的相关意见，吸取司法实践经验，获取信息资源，从源头提升乡村环境治理效能。二是在对乡村环境行政规制进行审查时，首先要明确乡镇政府的生态环境监管职责范围和内容，然后在行政权限审查、违法事实审查、行政规制适用依据审查、行政规制程序审查和滥用职权审查等方面重点加强相关制度探索，并与检察机关确立审查衔接机制，实现行政规制的“内省”和司法规制的“外监”之合力。三是在司法审查之后，应当将行政规制的专业技术优势和司法规制的个案判断灵活性优势相结合，通过乡村生态修复性司法等方式推动乡村环境的绿色司法。

(二)全面推进乡村生态环境司法建议制度的构建

司法建议制度可以将法院掌握的有关违法信息反馈给行政规制机关，辅助其在前期作出更理性或更科学的治理决策，提高乡村生态环境行政规制的针对性和准确性。这一制度在我国运行已久，是实现国家治理现代化的重要推手，也是行政规制与司法规制相协同运作的一种重要表现。在点源污染和面源污染不断加剧的乡村，司法建议制度的优势愈加明显。优势方面：一是可以有效克服乡村生态环境行政规制的“一刀切”问题，促使行政规制渐趋于类型化和精准化，同时对相关企业组织的生产行为也起到一定的约束作用。二是可以有效监督乡村生态环境保护中行政行为的合法性和合理性，减少地方官员的机会主义倾向。三是可以有效弥补乡村生态环境行政规制中的信息不足问题，促进司法与行政的信息交流与互通。

由于司法建议自身的软法属性以及司法建议制度的后期续造不足等诸多制约因素影响，其预期功效在目前还是得不到充分发挥。如：在歇马镇政府不履行法定职责案中，针对歇马垃圾场污染环境的事实，保康县人民检察院在诉讼前也曾发出检察建议书督促其履行职责，但在整改之时仍然未能采取有效措施治理或消除污染，导致国家和社会公共利益在污染一直继续的状态下受到严重侵害。因此，在完善乡村生态环境司法建议制度的进程中，需要从协作规制角度着手重点推进以下三个方面：一是推进乡村生态环境司法规制向纵深发展，为保障司法建议的高效性提供基础。通过考量乡村环境和乡村司法的现实性，建立司法专业化和巡回化相结合机制[13]，使司法规制在乡村生态环境保护中尽显优势，提升乡村环境治理中的司法效能。二是推进乡村生态环境司法建议机制向规范性和创新性发展，为保障司法规制与行政规制进行制度内合作而提供基础。结合乡村环境的特殊情况，针对司法建议的内容、形式、程序、反馈等方面，不断探索新机制，完善类型化建构，以司法建议为纽带实现司法规制与行政规制的良性互动。三是推进乡村生态环境规制监督向体系化和公开化发展，为司法建议制度的顺利运行提供保障。将司法建议工作和整改反馈工作分别纳入“供体”司法机关和“受体”行政机关内部的业绩考评体系，通过内部科学合理的评价机制和外部两个部门的互动交流机制，实现司法建议在促进乡村生态环境建设中的实效性。同时，加强司法建议过程的公开化和透明化，拓宽监督渠道，鼓励农民参与治理，发挥农民的监督、反馈和评价功能，形成乡村共治的局面。

当然，乡村生态环境协同规制远不只司法审查和司法建议制度，利用行政规制和司法规制各自优势进行合作还可以续造更多适合乡村环境治理的有效工具。鉴于目前我国乡村生态环境治理的复杂性以及行政规制的主导地位，有必要探索多元共治的路径，司法作为解决乡村社会环境纠纷的最后保障手段应发挥积极的能动作用，并与立法、行政等其他规制方式相结合保障乡村环境秩序的生态化发展。