“最多跑一次”改革的哲学思维

卞学勤 戴大新

(1.绍兴市行政学院 教务二处，浙江 绍兴 312000； 2.中共绍兴市委改革办公室，浙江 绍兴 312000)

“最多跑一次”改革不仅是浙江响应中央实施全面深化改革战略部署、推动当代中国行政体制改革的一项重大改革举措，而且是扎根浙江地方社会历史特色、创新政府管理体制改革的浙江实践。它作为中央“放管服”改革地方实践经验，已经在全国推广并形成示范效应。“最多跑一次”改革始终坚持以人民为中心的政治立场，以人民和企业的需求为导向，转变管理思维，以互联网和大数据技术为支撑，探索行政管理服务平台建设，逐步完善政务服务模式，不断推进政府治理体系和治理能力现代化建设取得突破。哲学是时代精神的精华，从哲学视域阐释“最多跑一次”改革对理解与推动全面深化改革有着重大的理论与实践意义。

一、从改革的原因来看，“最多跑一次”改革体现了生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间基本矛盾运动的规律

首先，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。其一，劳动者是生产力中最具决定性的核心要素，它从根本上决定影响着人类社会的发展趋势。“最多跑一次”改革的触发归根到底是由浙江人这一社会主体决定的。浙江人特立独行、奋发有为的创业与变革精神不断推动着生产关系与上层建筑的变革。浙江人民具有独特的市民社会特性，民营经济与个体经济在浙江经济社会发展中占据着主导地位，它创造了全省约60%的税收，约70%的地区生产总值，约80%的外贸出口，约90%的就业岗位。2018年度全省注册市场主体数为724.5万户，民营经济与个体经济占比达到90%[1]。2019年中国民营企业500强中，浙江占92席。民营经济与个体经济主导的市场与社会主体成为推动浙江转型创新发展的排头兵与主力军。其二，科学技术是第一生产力，它是生产力的集中体现与重要标志。浙江科技创新能力水平位居全国第6，特别是以互联网为特征的大数据、云计算技术在全国占有优势。互联网技术拓展了人的生活空间，加快了物质信息的流动与配置，改变着人类社会的思维方式、交往方式与生活方式，所以顺应生产力发展时代潮流，实现国家治理能力与治理体系现代化成为历史的必然。其三，劳动对象是生产力的客体要素，它反映了社会主体的生产力发展水平。浙江山地丘陵居多，自然资源匮乏，决定了浙江劳动对象多以非初级产品为主，这也为生产关系的变革增加了动力支撑。“民营经济兴，则浙江兴；民营经济强，则浙江强。”旧的生产关系及其上层建筑不是凝固不变的，随着生产力的集聚与发展，必然会引起生产关系及其上层建筑的变化。当日益活跃的社会生产力积累到一定阶段，上层建筑就无法表现出足够的包容性，生产力就会与生产关系以及上层建筑发生摩擦与矛盾，上层建筑的变革就在所难免，因此，政府机构的管理与服务改革就会成为大势所趋。这构成了“最多跑一次”改革的根本动力之源。

其次，生产关系对生产力有着巨大的反作用，它起着阻碍或推动生产力发展的作用。尽管生产关系的变革归根到底是由生产力决定的，但当生产关系由推动生产力的发展逐渐变成生产力的发展的桎梏时，生产关系的变革就会变得日益突出，它对生产力的发展就会具有决定性的意义。旧的生产关系及其上层建筑虽然在其成立之初曾发挥过繁荣发展生产力的积极作用，但随着改革开放的继续与深入，随着民营经济与个体经济的繁荣与发展，旧的生产关系与上层建筑逐渐丧失其历史合理性，那些不适合新时代经济社会发展的旧的生产关系与上层建筑必然成为改革的对象。社会主义的根本任务就是变革陈旧的生产关系，解放和发展生产力。“要大幅度地改变目前落后的生产力，就必然要多方面地改变生产关系，改变上层建筑，改变工农业企业的管理方式和国家对工农业企业的管理方式，使之适应于现代化大经济的需要。”[2]通过改革生产关系及其上层建筑，来解放人、发展人这一生产力主体核心要素，完善资源配置的市场化竞争，优化资源的配置方式，激发和繁荣浙江民营经济与个体经济为浙江转型创新发展提供根本性动力支持。“最多跑一次”改革实施以来取得了良好的经济与社会效益。“2019年浙江全省生产总值增长6.8%，财政总收入增长4.8%，企业家信心指数连续6个季度上扬，民间投资占投资总额的比重达到58.3%，……党风廉政建设群众满意度达到94.8%。”[3]生产关系及其上层建筑的变革有效地推动了社会生产力的发展繁荣。

最后，新旧生产关系的更替不是一帆风顺的，改革不是一蹴而就的，旧的生产关系与上层建筑一旦形成就具有一定的稳定性与滞后性，它决定了政府改革的循序渐进性，所以需要我们以一种一张蓝图绘到底的工匠精神来变革上层建筑。计划经济体制下，以行政审批为中心的政府管理模式，审批事项繁多，审批部门多，审批周期长，容易异化为复杂的部门利益格局，形成了巨大权力寻租空间，成为制约与束缚经济发展、社会进步的陈规陋习与制度藩篱。过去多轮改革都没有从根本上触动权力审批机制与部门利益结构，流于审批事项的数量增减，流程的规范，旧的审批体制迟迟滞留在场。“最多跑一次”改革之前，浙江省就已经先后推出“政府权力清单”“企业项目投资负而清单”“政府责任清单”“省级部门专项资金管理清单”“在线服务大厅”等政府改革措施，来规范政府权力，优化政商环境，满足人民群众对改革的诉求，所以，“最多跑一次”改革是对浙江“四张清单一张网”改革的继续与深化，我们只有持续改革、全面深化改革才能把陈旧的生产关系及其上层建筑送进历史的坟墓。

二、从改革的目的来看，“最多跑一次”改革体现了以人民为中心的思想

首先，人民是改革的推动者。人民是国家的主体，政府的权力来源于人民。以往的政府改革是政府作为改革的唯一主体，以政府的内在感知尺度来决定改革的步伐与进度，只有被政府意识到了的弊端才能成为改革的内容；没有被政府意识到的弊端，即使人民群众提出改革的要求，政府也总会以自身作为衡量改革有无必要的标尺。实践证明，脱离人民群众的改革是一种低效、无效的改革。随着发展模式从唯GDP的单一主体发展向共享发展的转变，不管是科学发展观，还是五大发展理念都强调发展的以人为本的理念，都突出发展的人民主体性地位。新时代中国特色社会主义的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。人民群众在政府行政审批的道路上疲于奔走，他们共同的诉求就是“少跑几次”，那么我们改革的目标就是“最多跑一次”。浙江作为民营经济的摇篮，其庞大的个体经济与私营经济体量背后是数以万计的独立个体法人及艰苦创业的奋斗者，他们意气风发、开拓创新的创业精神构成了浙江改革发展的最直接动力，主导了浙江改革发展的步伐与趋势。

其次，人民是改革的受益者。社会主义的宗旨为人民服务。“在许多以往的政府改革创新项目中，政府官员和专家是改革的倡导者和评价者，大量市民游离于政府改革之外，不仅无法参加改革过程，从公共服务或社会治理中获益，甚至未必充分知晓这些政府改革。”[4]浙江政务服务网是以政府为中心按照政府部门设置的网络服务窗口，人民群众按照部门设置的逐步进行上门办理。人民群众必须上门面对多个行政部门，才能够完成事项的审批。“互联网+政务服务网”以人民为中心，变政务服务网的部门设置为按事项类别设置的综合服务窗口，人民群众只要通过一个窗口就可以完成事项的审批，即“一窗受理、集成服务”模式。政府各部门针对人民群众提出的问题借助互联网+的手段，采取分工合作、协商共治的方式给予快捷高效的办理解决，省去人民群众穿梭于各部门间的往返审批，降低了企业、社会、人民成本，增强了人民的获得感。习近平总书记指出“我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利。”[5]“最多跑一次”直接把人民群众的感同身受作为改革的着眼点与落脚点，把人民群众的办事体验作为评判改革成效的标准，体现了人民政府为人民，人民政府服务人民的党的宗旨。

最后，形成了多元主体间“主—客—主”思维方式。高度集中的计划经济条件下，政府体制更多的是片面性的，行政命令性的，大包大揽性的，是单一的主客思维。随着社会主义市场经济体制的建立与完善，虽然政府行政管理已经得到了极大的改观，但在某些领域部门仍存在着审批事项不清、审批程序不一、重复审批、无效审批、无法审批等问题，这根本上是一种唯我论的主客二元思维。政府改革主要是以完善自身、围绕自身的改革来命名，是一种自我反思性的改革。改革的必要与方向往往是以政府自身需要来进行的改革与管理，改革的目标是便于自身的统治与行政，所以是一种倒逼性的改革，是改革的不得已而为之，是社会生产力的发展浪潮推动政府去改革，自身缺乏改革的动力，缺乏一种历史意识与思维。往往是通过一些国内外的突发性食品安全事故、环境污染事件来倒逼自身，被迫进行的改革。“最多跑一次”改革是一种他者思维的改革，改革的视角已由自我主动转向他人，以一种“主—客—主”的交往思维来看待改革的历程及其必要性。改革的目标不再是仅仅局限于自身，更多的着眼点是他人，改革的目标实现了“阶级意识”的觉醒，应该是为人民服务，而不再把政府自身作为衡量改革的唯一尺度。“一窗受理、集成服务”，强调政府机关部门之间的协商合作，体现了协商民主的“主—客—主”思维，充分体现政府各部门、人民群众多元主体之间的协商共治理念，把公众事项作为共同客体对象来对待，通过政府各部门主体以及人民群众的交往互动来提升政府的公共服务水平与治理能力。

三、从改革的内容来看，“最多跑一次”改革体现出现代性的科层制思想

首先，信息数据库建设、数据共享都表明了后现代符号社会这一特征。符号社会学认为，人是符号的创造者与使用者，社会是一个巨大的符号结构体，人们通过符号的聚合重组实现物质交换与情感交流，符号的聚合与组合关系结构反映了人的社会存在状况。互联网改变了人的生活方式，为人类打造了一个新的符号世界。信息数据库建设把人、行政审批事项、物以符号化的形态再现出来，克服了行政审批过程中地域性、差序性等因素的干扰，完成了人的存在方式再造。没有完成数字化、符号化的行政事务无法顺利进行电子行政审批，所以信息数据库建设推动了现代行政审批制度的改革与发展。浙江政务服务网的实施是以大数据的形式、形式化的模式再现了现代行政管理的在场形态，使现代政治通过后现代的符号政治得以展现，它使现代政治变得更加公开化、透明化，让“数据跑路”代替“人民群众跑路”，是现代科层制政治的升级与再造。浙江省市县乡村互联网+政务服务加速了现代政府管理事项的标准化、数字化建设，并把这一科层制公开化、阳光化。“截至2017年10月，省市县可网上申请办理事项的开通率已分别达到79.9%、61.5%、55.9%。这些事项通过政务服务网便可实现网上查询、网上申请、网上办理、网上反馈，使群众享受到全天候、零距离便捷服务。”[6]其次，“最多跑一次”改革是一个系统性工程。从程序理性的角度来看，“权力清单”是从消极权力角度进一步为政府行政划定了权力底线；“责任清单”是从积极权力的角度为政府确立了基本的职责范围，强化了政府“必须做什么、不能做什么”的权力边界；“投资负面清单”为企业设立权力边界，规范企业行为；设定财政专项资金管理清单，防范政府与企业对资金的挪用与滥用。以上“四张清单”就是一个典型的现代科层制管理模式，通过权力边界的分工设定来保障现代政府这架紧密机器能够有序运转，改革的目的在于通过政府内部管理与职能优化，来完善政府运行机制，达到政府管理系统化、精细化的目标，从而使政令畅通。同时，“最多跑一次”改革是深化中央简政放权、放管结合、优化服务改革的继续。深化“放管服”改革，转变政府职能是全面深化改革的重要主题。国务院已经取消、下放500多项行政审批管理事项，“最多跑一次”改革实施以来，浙江下放取消审批事项1300多项，精简行政许可事项，清理非行政审批事项，清理重复审批事项，优化了政府行政审批程序，激发了个体潜力，释放了企业发展活力，满足了人民群众的改革期许，重塑了政府部门形象。

最后，从价值理性的角度来看，政府部门存在着“门难进、脸难看、事难办”的现象，以前的政府行政管理改革侧重于从程序理性的角度偏重于调整行政审批程序，优化政府服务模式，而“最多跑一次”改革这一命题的提出使改革的主语所指发生了根本性的主体转换，从政府的四张清单改革，到企业的“投资负面清单”“财政专项资金管理清单”改革，再到政务服务大厅的改革，再到人民群众“最多跑一次”改革，改革的主体从以政府为中心的主客二元思维结构转换为一个“主—客—主”的交互主体性思维结构。通过主体转换来克服程序理性与价值理性之间的危机，重新彰显了以人民为中心的现代化发展目标，践行了“人是目的，不是工具”这一理念。这种思维的转换正像是从笛卡尔经由胡塞尔到海德格尔主体性思维的转变，这对于政府体制改革、国家治理体系与治理能力现代化的建设有着重大的现实意义与理论意义。

四、从改革的手段来看，互联网+思维体现了后现代的空间正义

首先，“最多跑一次”改革具有一种后现代思维，它是用后现代引领现代的互联网+的否定性批判思维。后现代是对现代的批判与改造。“最多跑一次”改革中强调用“互联网+政务服务”来完成对现代性的重构，从政府角度来看，通过后现代的信息化建设，初步建立起省市数据资源管理中心，谋划市乡村数据共享中心，奠定了行政审批集中化、规模化、标准化的基础，选取人民群众审批事项的111个公共服务项目，优化了行政审批程序，解决了重复审批等问题，突破了政府各部门之间审批的时空限制，实现了审批的无缝对接，提高了行政管理效能；从人民群众角度来看，倒逼政府简政放权，减少了办事审批程序的证明材料，减少了行政审批的舟车劳顿，化解了官民矛盾，节约了社会成本，达到了现代性的人本主义目的。

其次，互联网+思维实现了政府行政管理公共空间的场域再造。中国的政治现代化道路已不可能是西方启蒙现代性、经典现代性、后现代的循序渐进，而是这三次现代性综合创新的新现代道路。新时代中国特色社会主义就是立足中国立场，面对全球现代性发展趋势，提出中国方案。新型工业化道路就是以信息化带动工业化，实现现代工业的信息化、智能化后现代转型升级，工业4.0是在工业3.0基础上的集成化与智能化。中国政治民主化建设本来是沿着西方启蒙现代性、经典现代性的路线深入进行的，政治体制结构是按照韦伯科层制理论进行的。科层制强调政府部门岗位职能分明、分工严密、程序标准统一。改革开放以来，浙江省行政管理体制已经初步建立起相对完整的科层制管理制度，“最多跑一次”改革是以互联网+为技术支撑的新公共管理改革，它对公共管理服务的依据、内容、名称、材料、流程、图表等事项提出更加精细化、标准化的要求，以便开展“互联网+政务服务”的信息化管理服务模式。“最多跑一次”改革谋划建立起“省市县乡村”五级资源大数据中心，这是一种典型的用后现代引领现代的政治民主化模式，通过后现代的信息化互联网技术来加速现代性的政治建构，从而实现新现代的意义。

再次，互联网+思维重塑了行政管理的空间正义。从空间生产理论来看，行政管理服务是局限于一个固定、僵化、有限的行政管理空间，行政管理服务必须在行政管理主体、管理事项以及服务主体三者的时空统一在场的情况下才能发生效力，其公共管理服务的广泛性没有达到应有的空间正义，没有形成有效的行政张力。互联网创出一种新的空间生产时空模式，为空间正义营造出一个虚拟并且持续在场的空间场域。在互联网这样一个空间，行政管理系统要素都得到了信息化的集聚与重组，多元主体以自媒体的形式实现了持续在场的可能，在行政管理服务过程中，政府、企业、个人等多元主体的利益诉求都得到表达，行政网络空间为公共服务和基本保障提供均等自由的发展机会，它是行政管理改革的制度安排与正义表达。经典现代性政治强调标准统一，便民服务事项网上审批办理，必须对审批事项名称、审批条件、审批材料、审批依据、审批时限等事项做出统一的规范标准，便于网上申报高效办理。经典现代科层制建设不仅在管理服务项目方面实现了量的重组，而且其管理服务模式也实现了质的飞跃。数字经济、信息化社会是一个物质信息交往日益频繁的社会样态，所以现代性是流动的，不再是僵化的、刻板的、拘泥而一成不变的。互联网政务服务平台是一种流动的现代性，它不再局限于传统、现代的时空界限，实现了空间重组，通过信息化的后现代空间重构，达到了空间正义。“互联网+政务服务”的实施，一方面减少了政府与人民群众的无效沟通，减轻甚至消灭了部分政府行政审批事项，实现了政府职能的转换，使政府机构与人民群众的信息沟通得到进一步优化与重组；另一方面“最多跑一次”搭建的便民服务平台是一个公共场域，政府、市场、人民群众等多元主体在服务平台展开对话交流合作，通过多元主体对交往主题真实性、真诚性、正确性的表达与沟通，实现了程序理性与价值理性的有效融合，达到了现代性在后现代境遇中的空间正义重建。

最后，体现了后现代民主政治。四个清单是一种精细化的科层制管理，树立了边界意识，强调分工明确，职责分明。互联网+政府服务网一方面用信息化的后现代引领了现代化的科层制建设，它克服了部门分散、各自为政、标准不一、重复办理的政府行政管理缺陷，通过异地办理、全域通办、同城同办等方式，节约了社会成本，提高了政府办事效率，重塑了政府形象。另一方面互联网+深化了人民群众监督职能的发挥，体现了人民赋权，推动了现代行政管理建设公开化、透明化。“一窗受理，集成服务”模式审批窗口只负责受理提交，具体审批过程都置于网络公共平台空间之内，受理过程、环节都公开化于政府整个科层制、人民群众视野之下，行政审批监管过程实行流水审批、留痕模式，有效防止权力滥用。互联网+政务服务网使得现代政治更加精细，便于政府、市场、人民群众的监督，提高了政治的科学化、民主化，切实提升了国家治理体系与治理能力现代化的水平。

此外，互联网+政务服务平台是一种开放性思维，它加快了区域化、全球化进程，通过政治现代性的重建来实现经济现代性、社会现代性等各领域的重建。总之，信息化、网络化为基础的后现代使现代管理体系更加简洁高效，实现了现代性要素的重组，实现了经典现代性的更新，完成了后现代对经典现代性的批判与回应，重新建立了以人为主体的新现代人的根基。