新时代国家安全教育规章制度体系的构建基础与理路

2021-02-01岳子钰李奥祺

陕西青年职业学院学报 2021年1期

岳子钰李奥祺乔旬

(西南政法大学重庆 401120)

前言

习近平指出：“国家安全工作是党治国理政一项十分重要的工作，也是保障国泰民安一项十分重要的工作”，党的十九届五中全会首次将“统筹发展和安全”纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想，国家安全之于党和国家事业全局的重要地位更加凸显，而国家安全教育则是国家安全事业的重要组成部分。党的十八大以来，习近平同志高度重视国家安全工作，提出了总体国家安全观这一重大战略思想，为新时代国家安全教育实践提供了崭新的理论支撑和路径遵循。面向未来，在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，更好实现国家安全教育根本目的，推进国家安全教育实践的持续深化都离不开相关规章制度的通盘谋划与良好构建。

一、体系构建的历史渊源与现状扫描

(一)改革开放以来国家安全教育的历史发展

2014年，习近平在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时首次提出了 “总体国家安全观”这一战略思想，推动国家安全工作迈向新阶段。总体国家安全观相较于综合国家安全观等既有国家安全理论，在更广泛领域、更多元要素和更宏观结构上实现了对“国家安全”认知的再明确和再丰富。此后一段时间相关顶层设计接续推进，各地实践蓬勃开展，推动国家安全教育的内容与制度快速更新，进而带动全社会在对“国安安全”的认知转型。

总体国家安全观提出前，国家安全在教育领域内并没有专门的概念，而是主要围绕“国防教育”这一我国长期开展的一项涉及培养群众国家安全素养与能力的专项教育展开。1985年至2001年[1]，我国逐渐完善了以军事训练为载体的国防教育体系。同年，《中华人民共和国国防教育法》[2]颁行，该法明确提出“应当将课堂教学与军事训练相结合”，国防教育走向了军事课教学与军事训练并行的“理实结合”新阶段。2002 年，《普通高等学校军事课教学大纲》首次明确提出“军事课”概念。2011 年《关于加强新形势下国防教育工作的意见》再次强调加强国防教育工作。长期以来，国防教育相关制度不断完善，2018年《国防教育法》修订完善，其也被纳入总体国家安全观指导下国家安全法律体系的重要组成部分。

(二)新时期的国家安全教育的政策井喷

党的十八大以来，国家安全被提升至全局高度加以谋划，国家安全的治理体系的构建进程全面推进。2015年7月1日《国家安全法》的正式通过为国家安全工作深化开展奠定了法律基础。随后，《反恐怖主义法》、《网络安全法》、《核安全法》和《生物安全法》等各项专门安全领域的法律法规陆续通过，国家安全法律法规体系逐渐形成。而国家安全教育也成为了一个有明确定义的专门工作在各部门各领域同步推进。

《国家安全法》将每年的4月15日定为全民国家安全教育日，全民性质的国家安全教育工作有了明确的法律依据与形式依托。次年，教育部发布了开展首个全民国家安全教育日活动的通知。2017年《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》，明确要“加强民族团结进步教育、国家安全教育…”。2018年，教育部《工作重点》首次明确提出“国家安全教育”，同年印发《教育部关于加强大中小学国家安全教育的实施意见》，明确了大中小学实施国家安全教育的总体要求、目标任务、重点工作和组织保障。2019年的《关于深化新时代学校思想政治理论课改革创新的若干意见》要求研究编制总体国家安全观进课程教材指南；《新时代爱国主义教育实施纲要》对加强国家安全教育，深入学习宣传总体国家安全观作出明确要求。2020年《教育部等八部门关于加快构建高校思想政治工作体系的意见》、《高等学校课程思政建设指导纲要》、《大中小学国家安全教育指导纲要》等文件先后下发，国家安全教育工作的各项具体制度得以逐渐铺开。国家安全教育作为一个同“国防教育”、“思政教育”等既有的教育类别既有重合又有独立性的新领域，在实际开展中需要面临两个长期性问题，即如何将其稳妥嵌入当前课程体系和如何提升教育活动的实效性。

二、国家安全教育体系构建的边界厘定与构建依托

国家安全观是一个国家的执政党或者领导人对于国家安全形势、维护国家安全目标及其策略的认识和判断[3],总体国家安全观作为当前国家安全工作的指导思想，其在“政治安全”、“国土安全”等各类安全的概念中进一步延展了国家安全概念的普遍性，明确了各类安全的结构层次，从而实现了面向新时代的国家安全理论构建。可以看出，总体国家安全观致力于营造“大安全”的格局，其是一种包含更多领域、更广范畴和更复杂关系的体系化国家安全理论。在其指导下的各类国家安全的制度构建与治理实践，必然要求更宽泛的主体牵动、更立体的规范关系与更综合的统筹规划，加之当前全面推进国家治理体系和治理能力现代化成为各类国家制度设计的思维。因此，国家安全教育工作——必然要求以体系化思维配置资源，以体系化制度规范治理，以体系化模式释放效能。故在新时代“大安全”格局下开展国家安全教育，全局性的系统观念不可或缺。

(一)国家安全教育的基本内容

习近平指出：“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂”[4]，在新时代有效推进国家安全教育的体制机制完善，着重助力国家安全教育的实践水平提升，首先应当明确国家安全教育的教育内容、对象客体和实施主体。

从“安全”的语义出发，客观上，国家安全可以被视为是国家主体没有危险且不受到危胁的一种状态。但“安全”作为一种相对概念，其内容和状态认知随着主体的主观判断与自身实力的变化而变化[5]，对国家安全的认知是一个动态和发展的过程，相应的主体、客体和围绕内容也随之变化。党的十八大以来，习近平总书记着眼国际国内两个环境，把握中国特色社会主义发展新形势新要求，以更广域的视角和更系统的思维，有逻辑地明确国家安全的宗旨、根本、基础、保障、依托和领域等若干要素，创立了总体国家安全观。这是新时代国家安全事业的根本遵循，也自然是国家安全教育工作的指导思想，其具体内容以其意识形态领域的表达为内涵，以各个对应的领域安全为外延。

总体国家安全观以人民安全为宗旨，人民安全是国家安全的最高价值追求和最终实现形式，是各类具体领域安全的本质目的。以人民安全、人民利益、人民安居乐业为最高价值取向的“人民安全观”，正是宪法规定的“一切权力属于人民”根本性制度在国家安全领域的体现[6]。因此，国家安全教育的对象不是某一群体，而是全体人民群众。

总体国家安全观明确了中国特色的国家安全道路的延伸路径，就是一条“以人民安全为宗旨，统筹国家安全方方面面的国家安全道路”[7]，人民安全不是抽象价值表述，其既体现了把人民安全作为维护国家安全的根本目的，也体现出把人民群众作为维护国家安全的主体力量。因此，国家安全教育其关注主体必然是全体人民群众，必然要求全面的责任落实、环节贯彻和群体覆盖。进而，笔者将国家安全教育的主体大致分为五类：以各级党委政府为主的资源统筹与监督实施责任主体；包含各类学校、群团组织等在内的课程实施与活动开展主体；包含由基层群众自治性组织、各企事业单位和各类场所在内的群众性教育活动实施主体；包含由各类教育、培训基地和国家智库机构等为主的国安教育资源发挥与辅助支撑主体；包含由社团组织、公民个人组成的自我教育的能动主体。

(二)国家安全教育体系的构建依托

国家安全教育在中国并不是陌生的话题，但此前却长期处于内容模糊和定位不清的尴尬境地，导致缺乏系统性的国家安全教育没有有效开展。传统国家安全观念中的教育实践侧重于特定群体和专业内容，对于公民群体的教育则归于一般性爱国主义和社会主义教育范畴，而网络安全、生物安全、核安全、新兴安全等领域未被含括。而一般性的安全教育则更注重技术性能力的培养，缺乏意识形态上的安全内涵。而当前的国家安全教育则将二、者的特点有机结合并实现了教育理念与内容分配的重构，从而区分于传统安全教育。

当前，更多学者主张国家安全教育应随着其地位和内容的明确，被纳入进“大思政”课程体系。“思政课程”转为“课程思政”是新时代高等教育的育人格局构建的鲜明趋势，其特点在于“使各类课程与思想政治理论课同向同行，形成协同效应”[8]突出与明确各领域内涉及思想政治的相关内容，将思政教育从单独性、专门性教授转变为全面而突出重点、主旨鲜明而富于领域特色的教育模式，这一特性同国家总体安全观指导下的、涉及各个具体安全领域，但在核心上均围绕人民安全等政治属性鲜明的国家安全教育内容的整体框架相适应。同时根据《实施意见》、《指导纲要》等文件精神，国家安全教育的师资队伍也主要先以思政教师队伍为主体，同时建立起国家安全学一级学科，逐渐形成国家安全专业人才队伍。因此，基于教育主体、内容范畴、政治本质和教育队伍成份上的共同性，国家安全教育体系构建可以依托“大思政”模式，二、者完全可以做到相互呼应和有机融合。

但相互呼应和有机融合，并不意味着将二、者混为一谈，其体现为“同源同向不同流”。国家安全教育和思政教育的共同点在于其鲜明的意识形态属性，二、者均是落实“立德树人”根本任务的途径。国家安全的具体教育是意识形态属性的安全理念在各个领域结合实际的具体化展现，不能抽离政治安全和人民安全空谈国家安全，而这二、者的明确离不开思想政治的理论基础，这是国家安全教育和思政教育同源性的彰显。但这种同源性必须结合安全教育加以具体化，进而在其理论体系、具体内容和效能展现上均体现出相对的独立性，进而才能将国家安全教育的最终目的：“提升维护国家安全能力，为培养社会主义合格建设者和可靠接班人打下坚实基础”[9]落到实处。

三、现有体系构建的延展路径

新时代国家安全教育的体系构建是一个周期长、牵涉广、体量大的工程，在当前时点上审视已有的国家安全教育构建基础的现状，其既有此前“国防教育”“爱国主义教育”等传统安全观范畴内已有规范的教育制度设计与内容，也有自《国家安全法》颁行以来，各类单行安全法律法规中安全教育的规定，同时也存在大量文化社会领域的法律法规中可以被纳入总体国家安全范围内的教育内容的规定，三者形成了当前庞大的总体国家安全观指导下国家安全教育规范内容制度群。基于国家安全教育的领域全覆盖属性，从经济性和制度稳定性上，以总体国家安全观为指导，树立“大安全”基本观念和坚持系统思维，全面梳理和调整既有的规范关系，厘定几项基本路径，并在此基础上审视矛盾和解决问题是国家安全教育制度体系构建的可行思路。

(一)、立法引导下的法治规范路径

制度落实离不开法律保障，增强维护国家安全能力是完善国家治理的重要内容，其制度建立与治理效能展现必须依靠法治。当前，国家安全的各项制度设计均以“总体国家安全观”为理论基点，在此基础上延伸出“大安全”格局。除《宪法》外，在国家安全法律法规体系中居于统摄地位的即《国家安全法》，其明确规定了开展国家安全教育的内容，同时，在近些年国家立法工作中，围绕对应领域开展教育的内容均通过立法或修正纳入法律内容，总体国家安全观已经逐步从“理论贯彻”“政策引导”转为“法律规范”，开展对应领域的教育工作有了法律依据。如何将《国家安全法》中的概要性规定同各项具体领域的安全教育建立联系，统筹各类单行方式中教育规定的具体实施与性质辨析，需要一部承担明确国家安全教育概念与内容，实施对象与责任主体，权能范围与责任承担等内容的专门法。

笔者发现，当前国家安全教育的法律规范分布过散，与当前全面系统地开展国家安全教育的要求相去甚远。因此，制定《国家安全教育法》，对完善以《国家安全法》为核心的国家安全法律法规体系，形成统一有效的国家安全教育体系架构，并在此基础上为专门制度与政策激励提供鲜明导向十分重要。

(二)系统思维下的教育要素整合路径

此前已经明确，体系构建离不开系统思维，各领域的具体制度不能各自设计，以致实践壁垒与规范冗杂。在系统思维下各类国家安全教育的资源要素要统一整合到教育实践的流程中来，不同系统内的单位要相互沟通起来，并明确事权的划分，保证制度的高效运行。

首先，在教育主体上，依本文前述的国家安全教育的“五类主体”，这五类主体基本涵盖了国家安全教育各个方面，不同主体的作用方式与实施效果不尽相同，在教育实践中则相互影响。这五类主体中各级党委政府主要起到统筹规划和监督指导的作用，因此其要主动牵头，推进各类学校、社会团体、社区街道、部门单位等主体在教育教学，社会实践与成果宣传等方面的沟通协调，使国家安全教育的责任合理分摊，将各类活动有机融合进统一体系，如将开展国家安全教育、参观教育基地、开展群众宣讲等均作为国安课程的修学要素，而不是分别开展，从而节约资源和提升可行性，这要求我们在法律法规上必须实现规定的衔接。

其次，在内部教育资源上，主要是隐性教育与显性教育的分工合作。以学校国家安全教育为例，思政类课程是实施国家安全教育的主显性教育渠道，其他各类专业和通识课程是实施国家安全教育的隐性教育副渠道，两者应当合作并举、协同实施。显性教育旗帜鲜明突出主题，内容全面深刻且专业性强，隐性教育则强调“润物细无声”，是一种暗含的价值和理念引导，体现于课程观和教育理念上，比如该专业领域蕴含的爱国情怀、科学精神等内容。两者的作用不可替代，更不能以显性教育的方式推进隐性教育。明确两类教育的定位与特点，让学生在显性教育中树立意识，在隐性教育中树立自觉，避免单方灌输和片面强调，注重学生不仅“知其然”更要理解和体会其“所以然”。

除此之外还应注意，显性教育的内容、形式、尺度、考核有着成熟完善的考核机制，但隐性教育除了原则性表述，难以真实评价其实施效果。其更多的依赖任课教师的自身的意识和水平，应明确其方法是在专业学习的过程中潜移默化地将国家安全意识根植于学生心中，而要避免强行植入。

四、国家安全教育规范体系基本框架与效能发挥

“十四五”规划建议首次将统筹发展和安全纳入了我国未来经济社会发展的指导思想，习近平强调：“把国家安全贯穿到党和国家工作各方面全过程，同经济社会发展一起谋划、一起部署，坚持系统思维，构建大安全格局”[10]。面向未来构建与时俱进、行之有效的总体国家安全观指导下的国家安全教育体系的具体设计，不是教育领域一家“单独发力”，而是国家制度体系现代化建设全局各个方面“协同用力”，以期将国家安全教育规范的系统化观念真正运用到框架构建中去。

(一)、基本框架之法律制度规范体系

国家安全教育相关法律规制的体系化，是推进国家安全教育规范体系建设的关键之一。明确国家安全教育的地位与形成权责分明、主客体对应的规范体系是国家安全教育走向深入和提升质效的根本保障，是教育实践常态化、标准化的坚实保障。国家安全教育在当前主要是《国家安全法》上的原则性表述或散见于其他法律中的概要性规定，缺乏一部明确界定和协调各单行法中国家安全教育内容的专门性法律。因此，要在近一段时间充分汇总梳理各地经验，尽快制定《国家安全教育法》，填补国家安全法律法规体系中国家安全教育这一区域的空缺，并在《国家安全教育法》的统摄下使现有单行法中的相关条文有更为具体细致的上位法指导，并尽快系统推进其他法律中的国家安全教育责任的明确，从而形成位阶合理、体系完善的“硬保障”体系。

(二)基本框架之教育规章实施体系

在法律制度规范体系框架基本完善的基础上，国家安全教育的具体内容应结合总体国家安全观阐释的十一个方面，充分运用统筹思维考虑以上因素，完善行政法规、规章加以安排和调整的实施体系。

第一，严守“政治关”，习近平强调：“把党的领导贯穿到国家安全工作各方面全过程，推动各级党委(党组)把国家安全责任制落到实处”，推进国家安全教育工作，必须旗帜鲜明的坚持党的领导，因此要压实国家安全教育主体责任，推动领导责任制完善；第二、，把好“主体关”，国务院、各部委和地方人民政府等有权主体，应推动各项法律与规章制度的有机衔接，确保基层实践有序开展；第三，明确“权责关”，实现国家安全教育工作不断线不缺位，在立法明确权利义务主体的基础上，各级领导干部要肩负首要责任。其在工作开展中起着率先垂范，协调各方的重要作用。压实责任是树立意识与促进作为的保障，要确保各单位不是搞“一阵风”，而是打“持久战”。第四，做好学校教育和社会教育的“结合关”，既要建立起贯通各学段的国家安全教育的课程体系，也要开设面向社会的国家安全通识普及课程，实现教育群体全覆盖；在介质上有侧重的完善课堂书本的理论教育、实践实训的体验教育、网络慕课的即时教育和常态化的专题教育宣传活动。同时将党、团组织生活会作为开展国家安全教育的活动载体并将其纳入课程培训体系。

(三)基本框架之教育资源支持体系

国家安全教育工作因其固有的政治性和专业性，对教育资源匹配程度要求很高。因此，教育资源支持体系的建立至关重要。教育资源支持体系包括教育课程体系、师资队伍体系和财政分配体系三个部分有机结合而成，三者之间是相辅相成，不可偏废的。

第一，完善现行课程体系。尽快出台《国家安全教育法》明确国家安全教育在国民教育体系中的地位，尽快脱离该课程“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现状。目前，已经有部分省、市开展专题教材编写，也有部分学校在进行校本课程建设工作时将国家安全教育纳入特色课程体系。这些举措是对目前国家安全教育课程体系建设的有益尝试。然而，就这一体系的持续健康发展而言，将国家安全教育知识纳入到主干课程教育教学、实践领悟和质量监控的范畴中是一个必然的趋势。同时，在开展教育要广泛利用群团资源与文化资源，将国家安全教育纳入党课团课队课，注重爱国主义教育基地和国家设施公众开放活动等既有形式和场合的利用。

第二、，扩充师资队伍体系。基于当前的政策方向，充实国家安全教育队伍的可行路径是：短期内基于思政课程和国家安全教育的共通性，通过对思政和各相关专业教师的系统培训，使之具备开展国家安全教育的基本素养。同时，注重国家安全教育学科资源的积淀与人才资源的培养，建立起国家安全学的学科体系，需要各专业领域智力资源的交流研究，尽快充实国家安全学科内容与理论体系，应试点开展“国家安全学+教育学”融合型人才培养模式，为建立专门人才队伍打好基础，实现人才队伍建设的短、中、长期衔接。

第三，完善财政支撑体系。将国家安全教育作为财政专项，做到专款专用是防止其在基层社会治理中被边缘化的物资保障。到目前为止，我国财政资金投入到国家安全教育工作的部分占比仍相对较低，其是课程体系、师资队伍不健全的经济根因。国家安全教育工作是一个长期性、基础性战略，配套的资金制度是其落到实处、发挥实效的保障。