政策链视角下健康中国与校园足球协同发展的融合路径

张春合

(湖北大学 体育学院，湖北 武汉 430062)

“把健康融入所有政策”，将健康教育纳入国民教育体系是《“健康中国2030”规划纲要》(以下简称《纲要》)中重要政策导向。《纲要》指出:“把健康摆在优先发展的战略地位。”“健康中国”是涉及生产方式、生活方式、治理模式根本转变的系统工程；共建共享是建设健康中国的基本路径[1]。《纲要》中还指出，各相关部门在实现政策目标过程中要强化健康价值理念，将健康、公平和可持续性作为政策制定过程的标准模块，从影响健康因素的广泛性、社会性、整体性出发寻求部门协作。为夯实足球人才根基、提高足球发展水平，2015年11月教育部等6部门联合推出了《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》(以下简称《意见》)，围绕青少年健康促进和校园足球发展提出了一系列指标任务、实施路径和改革举措，成为新时期足球活动、组织、人才培养的政策基础和纲领性文件。《纲要》和《意见》分属两个不同方面的文件和政策，《纲要》是一个宏观和基础的制度设计，包含医养、卫生、体育、环境治理等多个方面，关注的是全生命周期群体，而《意见》属于学校体育方面，只是关注青少年群体。那么，这两个层次政策是否可能在组织、架构、执行主客体上构成一个一脉相承且相辅相成的政策体系？《纲要》作为一个基础性政策，怎样指导校园足球的可持续发展？这不仅仅是校园足球发展，也是当前卫生、医养等领域亟需解决的问题。

政策链是公共权力机关或社团组织，为了解决公共问题、达成公共目标而选择(或制定)的系列政策；按照彼此之间的关联性而构成相互促进、协调统一的链状系统，具有整体性、连贯性、层次性、增效性的特点，可形成相互联动、相互促进、互相衔接的有机整体[2]。本研究从政策链理论的视角探索校园足球发展在《纲要》中的角色和定位，期望在推进校园足球上依靠《纲要》的制度规划，找准发力点和基础政策支持，并站在“健康中国”的高度，聚焦于体育的功能和价值，从政策实施主体和客体的认识上进一步理解和辨识校园足球在健康中国建设中的健康观、对人的健康素养培养的价值观以及政策发展和推进的协作观。此外，探索并建构一种定位准确、涵义广泛、关联紧密的链状发展体系和多维协作发展模式，使校园足球在健康中国建设体系中履行新的使命，为打造健康之基做出新贡献。

1 “健康中国”与“校园足球”政策链关系

2009年是新校园足球建设发展的开端，国家从顶层设计出发，全方位推进校园足球发展，给予政策、经费等多方面支持。2014年4月出台的《体育总局、教育部关于加强全国青少年校园足球工作的意见》，详细提出了加强部门间协作要求。2015年7月出台的《教育部等6部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》，提出了工作原则及工作目标等内容。2016年出台的《关于印发中国足球中长期发展规划(2016—2050年)的通知》，特别强调校园足球活动部门间协调工作。还有2017年5月教育部印发《关于做好全国青少年校园足球特色学校复核的通知》、2018年教育部发布《教育部办公厅关于加强全国青少年校园足球特色学校建设质量管理与考核的通知》、2019年出台《全国青少年校园足球“八大体系”建设行动计划》等。总体来看，共40多部文件和通知，内容涉及校园足球发展的方方面面，包括宏观层的战略规划、政策法规、标准厘定、重大问题的解决方案等；中观层的资源配置、绩效评估、组织、宣传、统筹等；微观层和操作层的运动促进健康的具体方案、平台建立、健身和健康行为干预计划、手段、方法等。这40多部文件和政策形成了校园足球的政策发展体系，对于规制校园足球而言基本上可以说是体系完备、面面俱到，似乎已“无制可改”。但是，任何政策都是针对一定时空条件下特定问题所制定的，并且会受到其他基础政策的影响，因此对不同政策的衔接、融合或协同，便是政策运行和创新发展的必然趋势。

政策与政策之间存在着复杂关系，除了独立关系和相斥关系外，一般还存在着共生关系、相关关系、融合关系等。融合是指两个或两个以上要素的汇合，或者是向着一个点的运动，或者是几种不同事物合为一体[3]。融合又可分为替代融合、补充融合、延伸融合以及互补融合等模式。《纲要》和《意见》是两个独立的政策体系，但是从政策文本分析可以看出两者之间又存在着复杂关系。

1.1 目标层方面：政策链的融合和包含关系

《纲要》和《意见》从目标上看，尽管侧重点不同，却密切相关，可以把《意见》看作是健康中国建设子链条上的具体政策体系之一，是镶嵌在健康中国建设之上的重要一环。《纲要》的总体目标是健全健康教育体系、普及知识、形成健康生活方式、保障人民健康；《意见》总体目标是立德树人、普及运动、培育文化、促进身心健康、推动足球事业发展等。在基本原则方面，《纲要》的着重点是提升素养、健康教育、全面参与、强化部门协作等；《意见》的着重点是深化体制改革、增强发展活力、条件场地建设、整合资源等。在战略目标层次，《纲要》和《意见》都提出对运动技能、体质健康的要求等。因此从政策链视角，健康中国的青少年健康促进体系与校园足球体系具有较强的内在融合与包含关系。

在目标和原则方面，健康中国青少年健康促进体系对青少年健康及体育健身方面所提出的要求范围更广、层次更高、程度更深，并与校园足球政策在较多方面相互渗透融合。校园足球积极倡导做大分母抓普及，发挥人口资源优势，提高普及率等，都是健康中国建设的必然要求，而校园足球发展的生态环境系统亦是健康中国建设的结果和目标。《纲要》所提出的健康要覆盖全生命周期，针对生命不同阶段的主要健康问题及主要影响因素，确定若干优先领域[4]，而校园足球由于自身特点，必然成为这个优先发展领域。校园足球的许多目标指向健康中国，健康中国所制定的许多重要途径和手段又体现在《意见》的条款中，从而形成相互联系、交叉渗透、相互促进的格局。从宏观层次出发，健康中国建设制定的总体规划与蓝图在其功能领域内起着基本指导作用，支撑着包括《意见》等具体具有操作性的执行政策[5]。在健康中国政策链的层级结构中，需要具体的制度和文化要素补充，校园足球作为学校体育中的关键支点，将青少年身心发展和社会发展统御起来，形成整体的健康促进体系，这既是健康中国大健康观的使然要求，也是青少年群体大健康治理的应然要求。《纲要》和《意见》的政策文本中很多部分都较好体现出这种文化和制度的渗透及较强的目标映射作用，具有广泛的关联度。因此，在健康中国建设过程中校园足球发展具有关键的战略意义。《纲要》既承担了对校园足球政策体系的支持，又可以更好实施基础政策的效益，而且拓宽健康中国主体政策和其他低层级政策的领域，延伸两者之间的价值链，在一定程度增强了健康中国基础政策的辐射功能，这样既开拓《纲要》政策体系的实施效果，也带动《意见》政策体系的发展。

1.2 内容层方面：政策链的融合和共生关系

依据文件的核心内容，从“健康中国”系列文件中筛选关于“青少年健康支持体系”关键政策部分，涉及健康生活、健康环境、健康产业等3大板块。对比校园足球在这3个方面的政策条款，发现两个文件都对青少年的运动技能、体育科学知识、文化建设、生态治理、体育产业、场地建设等方面制定政策实施条款，规划了重要的实施内容。

健康生活方面：校园足球的建设目标是为提高青少年儿童及未来公民的健康素养和运动技能。由于我国大部分青少年经过10余年的体育学习，而未获得1项能够熟练掌握和长期坚持的运动技能[6]，导致个体从生命早期就没有养成体育健身的生活方式，更不用说通过体育活动所附加的文化载体来塑造人格，体育之于青少年乃至生命全周期的健康也更无从谈起。因此，校园足球发展是健康中国建设的重要载体，体现出《纲要》本质特征。首先，培养青少年的运动技能及体育科学素养。青少年体育只有依靠具体的运动项目，注入健康科学观和人文观，才能实施健康生活的目标，并与其他运动项目一起共同营造健康生态和促进健康联动机制发展改革，进而以“大健康观”的融通性构建青少年体育的健康生态链。其次，健康中国建设与青少年儿童健康相衔接，这也是校园足球建设的重要领域。如2019年3月教育部开展足球特色幼儿园试点工作，遴选建设3 000所足球特色幼儿园[7]。再次，健康中国建设与校园足球专门人才培养相衔接。师资是推动全民健身与全民健康深度融合的重要目标和任务，校园足球建设对师资培训起到较为重要的支持作用，2015年来国家和地方累计培训校园足球教师、教练员和管理干部近35万人[8]。由此可见，《纲要》提出的内容与《意见》相关条款体现出延伸性融合关系，《纲要》更为宏观，而《意见》更为具体且更具实操性。

健康环境方面：健康环境是指有利于维护和促进人民群众身心健康的环境，包括自然环境和社会环境。校园足球建设更多涉及的是社会人文环境、政策环境等内容。健康中国提出以环境卫生整治构建适应青少年健康成长的社区、学校、家庭、乡镇、城市等。在该维度，校园足球建设提出：(1)加大规划、政策、标准引导力度，多渠道调动社会力量支持校园足球发展的积极性；(2)充分发挥职业足球俱乐部、足球学校、体育运动学校在人才培养方面的积极作用；(3)鼓励有条件的体育俱乐部、企业及其他社会组织联合开展有利于校园足球发展的公益活动；(4)完善相关政策，引导社会资本进入校园足球领域。在中国教育发展基金会设立青少年校园足球发展基金，多渠道吸收社会资金。由此可见，建设健康环境，既要重视自然环境，包括大气、水土资源等，同时营造良好的人文生态环境，如果不改善健康中国建设的人文环境，其他各个方面的发展势头必会遇到较大阻力。这就需要子链条的政策设计，考虑生态及人文环境的改善。校园足球作为校园体育活动中受师生欢迎的项目，是和谐校园文化的有机组成，具有重要的教育功能和体育文化氛围的营造功能。在其制度设计中，需要充分考虑到各层次单位和学校的联动机制，鼓励校园足球活动和足球文化走进社区、社会，并积极推进校园足球对社会文化的建构，实施以校园足球为抓手，营造青少年健身文化氛围。对比两个文件可以看出，校园足球对于解决健康人文环境方面，更是其他文件中较少涉及的内容，表现出补充融合的特征，在健康中国建设中具有引领和示范效应。

健康产业方面：健康产业链本身具有产业链长、辐射面广，促进就业、改善民生和拉动内需的经济和民生功能，所包括和涉及的政策和资源更为宽广。校园足球建设尽管是单一运动项目的政策设计，但其同样是综合性强、关联度大、产业链长，并交叉渗透到许多相关行业和产业中，如器材服装设计与制造、师资培训、环境、宣传、文化、场地建设等领域，并且从政策实施到资源利用，校园足球对于健康中国政策体系发展和建设都是重要补充和支持。

校园足球在产业方面涉及许多显性指标，从足球项目相关的各种体育用品生产和销售，到学校体育场馆建设、维修，以及经营开发、市场培训等有偿服务和体育无形资产的开发和保护等，体现出与《纲要》极强包容和相互支持关系。国家“十三五”规划中，校园足球要改造和新建6万块场地。2015年以来，中央财政累计投入校园足球资金 6.48亿元，带动各省(区、市)投入超过196亿元[9]。校园足球以青少年学生为对象，在现代中国社会儿童是家庭的核心，以青少年儿童为主题的消费活动停留时间会更持久。因此，校园足球发展过程中带动的体育产业和发展潜力空间更大、时间更持久。校园足球和健康中国在产业方面

共生与融合，提供联动性的机制和平台，把不同群体及市场进行有机整合，不仅体现在竞技、健身、市场相结合，更重要的是把政策链中的上下游联系起来，以校园足球为重要节点，把不同职业、不同需求以及社会资源等生态链条有机统一起来，不但使学校基础体育设施得到改进，更能促进我国体育产业的持续发展。

1.3 管理层及执行层：政策链的协同和融合关系

健康中国对青少年体育健康发展的使命，主要是解决青少年的体育观问题，重塑体育的健身性、体验性与竞技性相融合的教育文化。无论是有效促进青少年的体质健康，还是培育青少年的健全人格，或是构建青少年体育个性的教育体系，都被赋予了多种属性，携带不同目标。如果这些目标没有相关部门管理层和执行层的积极配合，就很难有效执行。各部门的职责及任务情况详见表1。

表1 各部门的职责及任务

虽然《意见》制定的时间早于《纲要》，但在宏观指导方面两者都提出“政府主导、部门协同、全社会共同参与的发展格局”。各相关主体在实施过程中承担和履行什么样的职责都有明确规定，这就在体制上形成了从管理层到执行层协同、融合推进的治理体系，共同解决健康中国建设与《意见》等其他系列子政策所涉及的责任部门共同推进的体制框架。机构设置方面，健康中国和校园足球都涉及教育、体育、财政、共青团中央等部门，以及全国性、行业性体育社会组织等，具有机构多、任务多、层次多的特点。但从管理和技术执行层看，尽管形式上形成网状的交叉框架，但校园足球与健康中国在战略规划上仍存在着较大衔接融合空间，对于一些核心部门所承担的责任和任务都远远超越了两部门现有能力，相关协同主体承担任务的软约束并不明确，文件对于管理和执行部门实操方面宏观指导有余，细节规范不足。例如《纲要》中很多政府职责和任务在《意见》中都未涉及，存在着较大建设空间。

2 “健康中国”与“校园足球”的政策链协同融合的路径

2.1 强化“健康中国”和“校园足球”政策链协同融合的导向作用

政策链主要是为解决特定的政策问题，在内容上具有一致性，但在形态和功能上又有差别性的系列政策[10]。《纲要》是为推进健康中国建设、提高人民健康水平，由中共中央、国务院于2016年10月25日印发并实施。在政策层次和功能上应属于基础政策。政策链由基础政策和各项具体政策构成，纵向链条上是不同层次结构和差异化的政策组成，空间上根据众多复合功能区支撑起链条上的各项战略功能[11]。从目标、内容及机构方面，《纲要》和《意见》都具有天然的链状相关性和融合性。健康中国建构纲领性的总目标，而其他相关的体育、卫生、医养等为分目标，分目标和阶段性目标的实现，将影响到总目标的实现。健康中国作为国家诸多战略的承载体处在中心位置，是统领和带动全局的关键。循着政策链向上，校园足球处于健康中国发展战略的核心地带；而循着政策链向下，校园足球是被统领在学校体育、阳光体育等政策链之内的层级，是健康中国建设宏观政策链条上的重要一环和战略核心地带，从青少年运动项目支持层级支撑着总体战略。校园足球内部又包括着健康素养、运动技能、立德树人等功能区，这些功能又是健康中国的建设目标。从这个意义上讲，校园足球发展不仅是健康中国建设的机制性支点，更是具备成为青少年体育发展支持战略上的功能性载体。因此，更要注重《纲要》与其他政策的战略性对接和功能区相协调，使得以健康中国为引领的政策链切实有效运行，建构以纵向政策链和横向政策链为结构框架的网链系统，在目标、原则上衔接，层次上配套，内容上补充，执行部门协调，克服政策的孤立性与局限性。

2.2 建构“健康中国”和“校园足球”政策链协同融合的体制平台

在健康中国战略目标下，校园足球建设是立足于青少年人群和全生命周期的健康问题，通过足球等运动项目的实施使青少年学生在生命周期的早期，通过运动项目学习形成健康素养和体育锻炼习惯，达到增强体质、提高肌体免疫力，从而获得健康并提升运动技能和成绩的目标。这个目标的实施，在管理层面属于学校体育领域，但要完成这一目标单靠教育或者体育部门是很难达到的，需要国家公共服务供给和管理部门进行资源治理方面的整合，通过构建跨部门协同实现政策链在目标和执行上的协同，使各方资源和能力优势发挥最大效益[12]，需要公共服务实施和执行更具“锚向性”和“匹配性”。从《纲要》实施的角度，政策能否有效协同和衔接也是健康中国建设成效的关键。校园足球改革至今，构建了由教育部门组织管理、体育部门进行业务指导、共青团等部门辅以课外活动平台、财政部门提供专项经费支持、新闻宣传等部门提供宣传舆论引导医疗等联动机制[13]。尽管成就瞩目，但由于没有政策链协同的顶层设计，没有一个协同平台对上下链的政策衔接予以规范，所以执行效果并不理想。尽管政策本身也强调了部门协同与融合，但政策实施和执行的主体是政府或权力机关的领导人，作为有限理性的管理者和负责人具有一定的主观和自发性，因此协同效果和政策链融合程度就会出现随意性。这需要国家从政策链建设高度，梳理系统中相关、共生、融合的子政策，将《纲要》所涉及的主体和部门充分整合、彼此嵌入，通过制度化方式将协同融合关系惯例化、制度化[14]。同时，还需要构建一个从上到下的信息沟通体系。由于我国的行政体系分级管理，不同层级业务部门可以垂直对下级进行业务指导，但各级业务部门都是所属政府部门的管理机构，其资源人事等都受其制约。因此，建立流畅的机构关系与信息流体系尤其重要，以及从机制上使这种信息系统发挥实际效用。政府不仅要利用常规政策工具，更应出台和善用“补链”功能政策，构建健康中国链与其下链众多政策的协同融合平台，使平台形成“权力共同体”共建、“利益共同体”共享[15]、“责任共同体”共担，并在政策研判、决策、实施几个环节环环相扣。在《纲要》的总体指导下，监督和引导子链条上类似医养、康复、校园足球等政策的发展方向和发展特色。

2.3 创新“健康中国”与“校园足球”跨部门协同的机制建设

“健康中国”是政策链体系建设的基础政策，是政策制定者、执行主体和目标群体形成统一思想和行动立场的指导原则。在《纲要》的统领下，许多子政策执行上体现出多部门分工协同的形势，内容和目标上也体现出多方面政策叠加的特征，但这种政策叠加和部门支持只是在量上的加总，其本身并不能完全等同于政策融合和政策协同。例如体育系统对校园足球的关注点，主要是运动技能及人才培养梯队考虑，宣传部门比较重视立德树人方面的指标和成效等。另外，鉴于我国的政治体制，政策链间的协同动力主要来自中央政府的外部推力，而部门之间这些并不是核心工作，同时利益关系不大，所以也不愿在原有工作之外分出时间和精力去做协同工作。这就需要在解决不同主体参与协同目标和动力问题方面做好以下几点：第一，均衡政策利益。体制机制变迁的诱因是主体期望获取最大的潜在利润，这也是助推政策高效执行的根本动力，抛开利益空谈执行是不切实际的。为此在《纲要》和《意见》等政策链的运行中，一方面要树立利益意识，链状体系中的各个职能部门要以共同利益为导向，重塑稳固均衡的多部门和层级政策执行的利益格局，通过合理运用经济理性和社会理性的利益分析思维，破解梗阻政策执行的利益冲突。另一方面，以尊重协同各方利益为前提，不断培育宏观执行思维，使其能从政策链协同融合工作中获得益处，并将健康中国理念贯穿于政策执行、评估和终结等全过程。第二，设计跨部门协同的监督激励机制，使相关部门都有持续的动力。采取政策宣传、舆论引导等形式，推动各方对“健康中国”和“校园足球”等政策的融合点、政策的协同融合形式以及执行的认知趋同，化解政策执行思维障碍，促进政策在“横向和纵向”系统的不同层级间协同执行。第三，要以体制机制调适为起点，从内部层面理顺健康中国与校园足球建设功能区之间的关系，进一步强化健康中国支点型战略功能区的整体效能，在边界区域和交叉区域进行非常规的联合行动，并配置合理的政策资源，从而构建各方和社会共同维系的执行格局。

校园足球建设是健康中国建设的重要抓手和重要领域，健康中国建设支撑校园足球的发展。在健康中国建设政策链体系运行中，政府各层级管理者的核心任务在于制定和融合各层级体系相配套的具体政策，在整条链的各个环节上根据主要行动者的职能和职责权限，激励各相关主体进行协同和融合。通过运用资源配置、行政手段、教育引动等针对性政策工具，积极推动健康中国链状体系中各个主客体的联接、校准和润滑作用，实现各个支持体系内部健康发展，提供政策链总体系统发展的中观和微观良好生态，打造相关政策整合起来的“政策链条”或“政策组合”并发挥“补全链条”的作用。相关管理部门应主动与《纲要》形成有机的互动协作，构成复合型、协同性的行政管理体制和机制，使行政资源推动“健康中国”建设的各个功能链上，形成资源推动和行政科级力量推动的联动推动效应。