京津冀协同发展背景下河北省科技人才政策生态研究

闫翅鲲，孙英伟

（石家庄学院a.马克思主义学院；b.法学院，河北 石家庄 050035）

从历史上的京畿重地到现代的“首都圈”，京津冀地区整体性的发展问题一直备受关注。2014年2月26日，习近平总书记主持召开座谈会并作重要讲话，深刻阐释京津冀协同发展思路，并将其提升到重大国家战略的高度。人才资源是区域经济社会发展的关键要素，京津冀协同发展过程中，三地科技人才资源的优化配置和协同作用势必与之同向同行。但长久以来，由于“京津双核”经济发展水平和人才发展环境的明显优势对科技人才有巨大吸引力，所以河北省科技人才资源流失严重，高水平人才资源匮乏，京津冀三地科技人才分布不平衡问题突出。河北省科技人才资源的短板直接导致区域协同创新创业动力与能力不足，难以发挥科技人才要素在协同发展中的支撑引领作用，这已成为京津冀协同发展的掣肘。

科技人才政策作为公共政策的一部分，担负着规范科技人才行为、保障国家战略实施的重任。为此，从京津冀协同发展的战略定位要求出发，面对京津“虹吸效应”下的河北省科技人才状况，探寻科技人才政策的策略趋向，以政策创新来推动人才建设，进而提高河北省有序疏解北京非首都功能的技术能力，就具有极为紧迫的现实意义和重要理论价值。

一、外部环境与内在逻辑：生态理论视角下的科技人才政策生态系统

科技人才作为新时代科技创新的重要承担者，肩负推动国家技术创新、助推世界科技强国建设的历史重任，其作用事关国家发展和民族兴衰。科技人才的存在和作用状态也因此成为学者们关注的焦点。尤其是近年来各地科技人才争夺战日趋激烈，科技人才配置不均衡导致的人才作用机制受损问题突出，学者们尝试从各个角度探讨这一问题的解决路径，其中的生态学视角渐趋成为科技人才研究的新选择。

（一）生态系统理论与科技人才生态系统

生态学的概念源起于对自然领域的研究，早期专注于对生物与其生存的自然环境的相互依存、相互作用的探究。随着现代化进程的不断推进，人与资源环境的矛盾日益突出，鉴于人类社会与生态系统的相似性，学者们开始将生态理论视角扩展到人类生活的各个领域，以期求得人类社会与自然环境的和谐共生。尤其是21世纪初以来，国内外的一些学者们一改之前对人才问题的关注角度，尝试打破人才问题和生态问题研究相互割裂的局面，将二者结合起来作为一个系统考量。随着这些学者研究成果的相继问世和更多学者对这一研究视角的关注，人才生态学已成为一门新兴边缘学科。[1]

梳理学者们对科技人才生态系统的相关研究不难发现，虽然他们对这一问题的关注点各有侧重，对人才生态系统概念的表述也有不同，但无论是从整体层面进行的人才生态学研究还是对人才生态系统构成要素的分析，在建构人才生态系统概念时，几乎都将人才本身和人才的生存环境作为概念的基本要素，赋予其相对一致的内涵意义。[2，3]而这恰好为我们建构科技人才政策生态系统的概念提供了参照和依据。

（二）科技人才政策生态系统建构

科技人才对于国家经济、社会发展的重要意义不言而喻。那么，如何使科技人才更好地承担其历史重任，助推我国科技强国的建设？科技人才政策作为改善科技人才生态环境、健全科技人才培育开发机制[4]的有力工具，在其中起着不可替代的作用。因此，要实现区域科技人才合理配置，推动区域协同发展，首先应从优化科技人才政策体系开始。基于学界对科技人才生态系统内涵相对一致的界定，我们也从科技人才政策本身（内生态）、科技人才及科技人才政策环境（外生态）两个方面来审视河北省的科技人才政策，探寻河北省科技人才政策取向。

首先，科技人才政策本身的系统性是我们要考量的科技人才政策内生态。多视角透视科技人才政策的内生态可知，政策本身的逻辑性和系统性体现在政策的应用领域、政策主体、政策的适用对象等几个方面。从政策工具的应用领域来看，科技人才政策内生态系统通过对人才资源的引进与激励、培养与开发、选拔任用与评估来发挥其为区域协同发展提供人才保障的功能。于政策主体方面，科技人才政策的发文机构从国家、省市、部委到科技人才密集区域的管委会，不同主体文本间的互补性和兼顾程度是科技人才政策内生态的重要考核指标，对政策实施效果的作用不容忽视。不同适用范畴的科技人才政策的结构亦是科技人才政策内生态的重要评估维度，综合性政策和专用型政策的体系性和导向性是灌溉区域科技人才的营养源之一，对人才成长的作用不可或缺。

其次，科技人才政策的调控对象——科技人才，加上政策所立足的区域环境（包括自然环境和社会环境），是这一系统的外生态。虽然自然环境要素作为人类生产生活基本的物质保障，在基础层面全方位地作用于科技人才的生存状况，[5]但学界的既有研究结果表明，科技人才的空间分布与区域经济发展水平和科技发展水平相符合，科技人才的需求更多指向了区域科技发展潜力和创新能力。[6]可见，社会环境要素以其对科技人才作用的直接性和显著性成为科技人才政策外生态的关键要素。因此，科技人才需求与京津冀协同发展背景下河北省的区域功能定位、产业分工与集聚状况、区域创新驱动能力等指标无疑是河北省科技人才政策外生态系统评估的核心维度。

二、外部协同：京津冀协同发展背景下河北省科技人才政策外生态系统优化

随着京津冀协同发展上升至国家战略高度，推动战略实施的纲领性文件——《京津冀协同发展规划纲要》，围绕“有序疏解北京非首都功能”这一战略核心，为我们详细解析了当前和今后一段时期京津冀区域协同发展的任务要点。其中，优化区域经济和空间结构、促进产业转移升级、形成新的增长极是当前的任务重点。回顾学界对区域经济发展的研究不难发现，学者们已就科技人才的分布状况对于产业结构和区域经济的重要影响作用达成高度共识。[7]因此，探求通过科技人才合理布局缩小区域经济发展差距的路径已成为京津冀协同发展战略实施不能规避的课题，而这也恰是我们立足京津冀协同发展要求优化河北省科技人才政策外生态系统的依据所在。

（一）河北省科技人才分布与产业结构现状

基于技术进步对产业结构优化和区域经济增长的核心作用，科技人才的争夺战在全国愈演愈烈，各省市不断推出人才新政，连番参战。激烈的抢人大战直接导致区域科技人才分布和经济发展的严重不平衡，这在京津冀区域表现得尤为明显。

在历史性行政垄断的作用下，河北省无论在公共服务水平方面还是在人才发展空间方面较之京津都处于明显劣势，不仅难以在人才争夺战中吸引来所需的科技人才资源，而且还因京津的“虹吸效应”，导致原有的科技人才流向京津，“引才难，留才亦难”的局面使得河北省人才资源匮乏，无法满足京津冀协同发展的战略要求。与此相应，科技人才资源的不均衡分布亦加剧了河北与京津产业经济发展的不平衡。河北以往的功能定位是从属于京津的发展战略需求的，所以迄今为止，河北省的支柱产业还是第二产业，经济主要依赖于传统的重工业，与北京以第三产业为主导和天津二三产业并重的产业结构差距明显。[8]相对落后的产业布局难以形成产业集聚效应，产业结构与人才结构不均衡问题突出，现有科技人才资源无法转化为产业发展优势，科技人才政策的外生态系统亟待优化。

（二）优化产业空间结构，提升河北省科技人才政策外生态环境质量

产业结构与科技人才结构的互动状况作为科技人才政策外生态环境的核心要素，不仅是政策的出发点，亦为政策的作用目标。因此，在京津冀协同发展的战略要求下，河北省的功能定位及其产业发展的人才需求，是河北省科技人才政策的方向依据，是保障其对科技人才进行精准滴灌、实现河北省科技人才布局与产业分工协同发展的基础。

2015年审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》明确了京津冀区域整体定位和三省市各自的功能定位。其中，河北省的定位为“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”[9]。这一功能定位亦明确了河北省在协同发展中的产业定位与分工，河北省应首先在此导向下做好协同要求下错位发展的人才规划，重点满足包括物流、医药、纺织等行业在内的自身优势产业发展的人才需求，为河北省科技人才政策的精准施策提供有力依据。与此同时，河北省作为京津冀生态环境支撑区，亦肩负承接京津转移产业的责任。产业转移不可避免地会带动相关科技人才的流动，承接转移人才作为承接转移产业的重要一环，是衡量河北省科技人才政策外生态环境协同性不可或缺的因素。为此，需把握好潜在流动人才的社会心理需求，搭建其创新创业的成长平台，吸引、促动其服务于河北省的产业分工和产业升级。

三、内部整合：京津冀协同发展背景下河北省科技人才政策内生态系统改善

河北省科技人才在京津冀协同发展中发挥着重要作用，河北省也历来重视科技人才政策的建设。仅党的十九大以来，河北省就出台了13项人才新政，占到同期全国人才新政总量的7.93%，紧随山东之后居全国第二位。[10]然而，连续出台的科技人才政策对于河北省科技人才状况的改善却收效甚微，人才匮乏仍是河北省发展中的最大障碍，人才流失的痼疾久治不愈。为此，优化河北省科技人才政策并提升其作用效力已成为京津冀协同发展的重要任务之一。其中，统一于京津冀协同发展背景下的政策框架体系是保证科技人才政策质量及其作用效力的基础。河北省科技人才政策体系本身的系统性和综合性也就成为政策内生态优化的核心内容。

（一）河北省现行科技人才政策体系

如前所述，河北省在长期的人才政策建设过程中已经形成了较为完备的科技人才政策。院士引进工作、“三三三”人才工程、省管优秀专家工程等人才工程一直延续至今。2016年《河北省关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》中，强调创新更具吸引力的人才引进机制、完善符合人才成长规律的培养机制，明显提高了对海外高层次人才和京津人才引进的投入及政策优惠力度，在人才培养方面更注重应用人才培养。不难看出，近年来河北省的各项科技人才政策立足于京津冀协同发展的背景，从不同角度规划并推进区域科技人才的协同发展，已搭建起相应的政策体系。但总体而言，河北省各项科技人才规划的内在拟合度仍有待提高，人才政策的内生态系统优化空间较大。

1.重“引”轻“育”，政策工具应用领域失衡

在科技人才政策的应用领域，河北省一直采取引进和培养并重的策略，尤其重视高层次人才的引进工作，此类政策占比最大。但政策的创新程度不高，在海外高层次人才的引进目标、引进模式方面与京津和全国其他省市有很大的趋同性，同时又受制于经济发展状况与水平，在资金支持、住房保障等方面存在较大差距，致使政策对人才的吸引力度不够，河北省在人才争夺战中明显处于劣势地位。同样在科技人才政策中占有较大比例的选拔、认定类政策，也存在配套措施不到位的现象，即选拔、认定类政策占了多数，且设置门槛相对较高，相应的培育、激励性措施欠缺。政策作用领域的失衡导致政策效力降低，难以形成对人才的有效激励。

2.重导向、略细则，政策适用范畴失衡

从政策的适用范畴看，河北省的科技人才政策以综合性政策居多，与自身产业发展需求相匹配的专项人才政策偏少，且仅有的专项人才政策的适用对象集中指向海外高层次人才和行业领军人才，在适用范畴方面尚未形成政策的系统性。这无疑表明，北京的科技人才政策已经向精准滴灌型转变[11]，而河北省还停留在大水漫灌型阶段。不仅如此，河北省科技人才政策的配套措施建设也明显滞后，规划、意见类政策居多，具体实施细则、办法类政策跟进不够。粗线条的政策系统不可避免地影响政策的实施效果。

（二）优化政策框架体系，改善政策内生态

全国日益激烈的人才争夺战和京津冀协同发展的战略要求使京津冀区域科技人才合理、有效流动成为必然要求。然而，经济发展水平是决定科技人才流向的重要因素[12]，河北省经济发展水平的劣势地位已成为其人才吸引难以逾越的“情境特质”，这也成为河北省科技人才政策长期难以破解的难题。为此，立足这一“情境特质”，创新河北省引才、用才路径亦为优化河北省科技人才政策体系的重要任务。

1.“引”“育”并重，提高政策效力

近年来学界倡导的开放式协同人才策略下的柔性引才模式作为破解人才引进难题的有效途径，引起了各界的广泛关注。对此，河北省也作了初步尝试，本着“不求所有，但为所用”的原则，大力推进与京津高层次人才的交流共享，规避人才引进的竞争。如2016年河北省《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》中就明确提出“加大柔性引才力度”，鼓励用人单位以挂职兼职、技术咨询等方式柔性汇聚以京津为主的国内外科技人才服务于河北。但协同人才策略的政策理念并不仅限于“引才”层面，“引才”是“用才”的基础，只有“引”“育”并重，人才资源才能为我所用。为此，要在进一步贯彻柔性引才策略的同时，加强协同“育才”政策建设，为京津高层次科技人才与河北本地人才联合开展技术攻关、协同推动河北省创新创业提供政策支持，以政策制度支撑“育才”平台和载体的建设。

与选拔、认定类政策相配套的培育、激励类政策相对短缺是河北省科技人才政策效果不佳的另一原因。虽然近年来河北省在科技人才开发领域投入的资源不断增多，促进科技人才发展的制度措施也渐趋多元化，但相较于人才引进和选拔类政策仍然偏少，且因“选才”门槛设置过高、过度偏重头衔层次，令本就偏少的激励政策受众层次高端化，影响支撑产业发展的大量优秀青年科技人才的培养和使用。鉴于此，强化科技人才激励评价机制、拓展科技人才开发资源的普惠面和受众面就成为健全河北省科技人才政策体系的关键所在。这就需要建立以“用才”目的为导引的“育才”制度体系，强化对包括青年人才、后备人才在内的各级科技人才的评价激励机制，丰富激励方式，以制度建设打造河北省科技人才金字塔。

2.明确政策群体指向，完善政策体系

综合性政策与专项人才政策的结构性失衡已成为河北省科技人才供需不匹配、科技资源配置不合理的重要影响因素之一，以专项人才政策的创新和完善来增强政策群体指向性无疑是补足这一短板的有效途径。明确政策群体指向需立足于河北省的产业分布状况及其在京津冀协同发展中的分工，制定河北省人才需求目录，进而据此进行优先发展产业急需科技人才的引进、激励、选拔、培育政策的创新，实现河北省科技人才政策从大水漫灌向精准滴灌的转型。

滴灌式人才策略的践行还有赖于人才政策实践操作性的提高，科技人才政策中指导类政策与细则类政策的不匹配是河北省需补齐的另一短板。因此，统一于整体政策框架体系下的指导性政策实施细则的完善亦是政策转型必不可少的一环。这就需要我们坚持问题导向，深入调研，以政策支持排除河北省“引才”“育才”“用才”各个环节的障碍，实现京津冀协同发展要求下河北省科技人才的有效供给及合理配置。

四、内外契合：河北省科技人才政策的策略选择

将生态理论应用于社会现象的研究，其初衷是探求人与自然的和谐共生之路。在生态理论视角下审视河北省科技人才政策亦是从这一初衷出发，理顺京津冀协同发展战略要求下政策系统与其社会环境的相互作用规律，在内、外生态优化的基础上达致内生态系统与外生态系统契合共生的目标。

首先，《京津冀协同发展规划纲要》中对河北省提出的“优化区域经济和空间结构，促进产业转移升级”的任务要求是优化人才政策系统的基础，只有据此开展河北省产业和科技人才现状调查，科学预测今后一个时期产业发展的人才需求，才能在政策层面作出及时、有力的回应，以政策的创新吸引、培育人才，助力产业转移升级。

其次，研究表明，产业集聚与科技人才集聚之间存在显著交互效应，不仅科技人才集聚水平影响产业集聚程度，产业集聚亦会促动科技人才集聚。[13]不难看出，立足经济发展现状的“情境特质”，合理规划河北省在京津冀协同发展中的产业分工，形成适合河北省发展的产业集群，是吸引大批科技人才流向河北省的有效策略。因此，科技人才政策内生态系统与外生态系统的高度契合不失为以政策支持为纽带构建科技人才集聚与产业集聚的良性互动机制、实现“以产业聚人才、以人才兴产业”发展局面的路径选择。