基层社会动员的机理与结构——一个透视国家与社会关系的分析框架

贾玉娇

随着中国改革开放进程的持续深入，中国社会的复杂程度加深，社会主要矛盾发生转变。为此，党中央提出大力推进国家治理体系现代化和提升国家治理能力，标志着新时代国家建构运动的开启，如何实现多元、复杂且与国家疏离的社会动员，尽可能充分地释放人民群众的主观能动性，进而实现社会与国家的同步建构成为一项重要议题，这是衡量国家治理能力的重要标志，从而构成基层社会治理创新的宏大语境。基层社会治理作为连接国家治理与基层社会的枢纽，是实现政通人和的最终环节。为进一步加强基层社会治理体系建设，中共十九届四中全会提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，标志着我国基层社会治理建设进入新的发展阶段。这一阶段的基本特点是，通过国家力量引导与扶持社会自治力量的发展，同时激励、调动社会力量积极回应国家治理期待并参与社会治理，最终实现正义性社会自治。由此可见，共建共治共享的社会治理共同体将国家建构与社会动员紧密结合起来，亦即在基层社会治理空间中，国家通过挖掘与利用社区治理初始的资源禀赋，建构了社会动员组织结构与机制，实现社会充分参与、积极互动，在满足人民发展性需求的同时，完善国家治理链条的终端体系，在强化社会作用的同时，增强国家治理能力，实现国家建构与社会发展的共赢。

在此次抗击新冠肺炎的疫情中，我国国家治理体系释放出了强大的社会动员能力，其中社区动员在疫情防控中作用突出，得到国家的重视，成为基层社会治理创新的“硬核”。为此，本文基于基层社会治理的社会动员维度，透视国家与社会关系，从而提出基层社会动员的阐释框架，并结合社区建设经验尝试提炼我国基层社会动员类型，为进一步完善中国基层社会动员结构提供学理性支撑。

一、社会动员：中国基层社会研究的缺失维度

本文中的基层社会亦即社区，自20世纪30年代社区概念和研究范式引入中国以来，社区就成为一个分析中国的基本单位。20世纪90年代以来，随着单位制瓦解，释放出来的社会成员与社会问题亟需新型组织吸纳与化解，在此背景下，社区建设兴起，并逐渐成为我国国家治理与社会治理的基本单元，同时社区研究逐渐成为一门显学。

在社会学研究中存在两种社区研究范式，一种是实体意义上的社区研究，将其视为社会的“缩影”，能够以此展望中国整体社会结构。〔1〕在此导向下，并受20世纪90年代左右在中国流行起来的市民社会理论的影响，学者们提出将社区看作政治权力单位、社区自治权力产生的社会公共空间、社区利益共同体等，并通过个案分析指出社区集体维权等社区运动往往成为营造上述单位、公共空间或共同体的重要因素，正是在社会抗争中社区主体的家园意识和主体意识得以萌发，社区认同得以形成。〔2〕它将物理空间意义上的社区转化为社会意义上的地域共同体，由此回答是否存在一个共同意义上的社区，同时此类“自为性”社区研究逐渐将城市社区剥离出传统国家—社会关系框架，将其视为与国家相对立的公共领域或公民社会。

另一种社区研究范式是将社区视为一个制度、权力或关系的空间抑或“载体”“容器”，而非实体，并形成一个国家与社会互动交融的动态图景。对此，无论是政治学学者还是社会学学者，他们达成的一个共识是在社区这一空间中发生的事情，其产生与运行远远超出该事情本身，而且能够由此透视出其背后的其他理论问题，如国家与社会关系、民主化进程等，社区成为一个观察多元治理主体关系以及国家与社会力量互动的窗口。总的说来，绝大多数学者基于行政职能与社区居委会相剥离的经验性事实，认为基层社会空间中国家与社会分离，且二者为此消彼长、此进彼退的对立关系，根据学科视角的不同，显现出不同的价值偏好与主张，由此在理论上产生究竟是公民社会初见端倪还是国家权威得以再造的争议。

一部分学者将城市社区作为单位制解体后建立起来的国家治理单元，并形成两种研究取向：其一为20世纪90年代兴起的社区建设浪潮，因其具有明确的国家治理功能指向性，故这一时期的社区又可称为社区制，亦即将社区操作化为城市基层管理单位，以承接单位制瓦解后被抛离出来的社会保护功能。为此，该研究取向需突出其基层政权建设维度，重视社区地域范围、人口规模、组织建设和制度建设等方面；其二是学者们基于基层社会治理主要制度创新发起于国家部门或基于国家利益考量的实证经验〔3〕，以及全能主义路径依赖下社会“再国家化”的理论推断〔4〕，强调国家权力对形塑这一空间的支配作用的研究取向。从支配策略上看，学术界已形成三种具有代表性的观点，一是主张由全能型政府向能促型政府（enabling government）转型，实现国家和社会之间相互增权（mutual empowerment），从而形成一个国家行政能力强大、社会组织富有活力的强国家—强社会的社会管理主体格局；一是主张通过合理的制度创新以应对日益发展的公民社会，增强党和政府驾驭社会主义市场经济、发展社会主义民主政治和维护社会稳定的能力。此类研究突出国家治理技术在社区建设中的运用，观察到典型社区建设背后的国家干预力量，并提出“行政吸纳社会”〔5〕和“国家柔性控制”〔6〕等研究框架，解析基层政权建设机理。

还有一部分学者将城市社区视为社会自治力量发育及其与国家所形成的某种特定关系空间。这部分研究较为丰富，大体上可根据社会与国家互动关系凝练出以下几种代表性观点：其一是社会与国家对立抗争观。持这一观点的学者认为社区建设的重点应放在培育社会自治、抵制行政管理力量过强上面。〔7〕为此，学者们观察到了“让权”和“争权”两种表现形式。政府向社区的“让权”给基层社会发育提供空间，除此之外，蓬勃发展的社区社会组织通过各类抗争，试图扩展其权力空间，例如业主维权运动和邻避抗争事件等。其二是社会与国家交换观。通过考察政府与社会组织共同提供公共服务资源的案例，发现作为国家力量延伸的居委会与社区自治组织之间形成了资源交换的互惠关系。其三是社会与国家合作观。基于基层社会“国退”后社会力量的兴起，以及对社会组织在基层社会治理中应然作用的顶层设计与现实考量，在基层社会治理空间衍生出更加复杂的社会与国家关系，有称其为国家权力的“柔性运作”与“权变的合作主义”，即更加重视考量国家与社会互动的具体情境与合作策略，以及所结成的不同程度的非制度化合作关系。

上述研究展示了中国自社会转型以来基层社会治理空间内的主体关系运动图景，并试图阐释运动机理与逻辑，给中国基层社会治理研究奠定重要的学理基础。通过梳理前期研究，并结合对中国基层社会治理实践的考察，我们可以清晰地发现一条由国家社会对立—合作—融合的理论分析与实践演变路径。然而，既有的绝大多数研究均以国家与社会二元对立为前提假设，虽然捕捉到社会转型过程中国家与社会关系的结构性特点，但是对二者相互作用机理的阐述尚有可进一步拓展的空间。长期以来，中国学者的提问方式与分析路径受西方理论影响较重，往往过于强调国家与社会分化后的对立关系，如过于强调社会自治、社会参与或国家控制，对二者“分而和合”的独特内在机理与制度呈现关注不够。

用历史的方法看，自近现代中国社会转型发轫以来，中国国家与社会关系始终处于不断变化之中。从其支配逻辑上看，受中国社会转型多元主导力量形塑，形成传统国家治理、现代西方国家治理与社会主义国家治理“三位一体”的逻辑体系，即在现代国家与社会关系框架下，实践马克思主义人民史观，本着依靠人民、为了人民的价值本位，继承演绎了中国传统国家社会容括逻辑。在实现这一逻辑的制度实践转化方面，中国共产党在长期的革命实践与社会主义国家建设中，发现并不断发展国家社会互动逻辑的制度载体——社会动员。社会动员产生的结构性前提是国家与社会的整体化，即国家基于人民本位，在实现国家与社会整体利益与长远利益最大化目标的导向下，引导与释放社会力量，从而实现国家建构与社会建设的双向同步增进。与社会控制和社会自治范式的单主体侧重不同，社会动员强调国家与社会的双主体发展，其中国家更具主动性。

二、社会动员研究图谱及评价

（一）西方自然内生型社会动员观

社会动员在中西方不同的学术话语体系中具有不同意涵，大体上形成以下研究图谱。从西方社会动员研究来看，美国学者卡尔·多伊齐是最早提出这一概念的人，用以表述“人们所承担的绝大多数旧的社会、经济、心理义务受到侵蚀而崩溃的过程”〔8〕。与卡尔·多伊齐的社会动员观相比，亨廷顿虽然也将社会动员视为由社会转型所引起的社会内生性变化，但是对于变化趋向，亨廷顿则认为是进步的，“社会动员是一连串旧的社会、经济和心理信条全部受到侵蚀或被放弃，人民转而选择新的社交格局和行为方式，它意味着人们在态度、价值观和期望等方面与传统社会的人们分道扬镳，并向现代社会的人们看齐”〔9〕。从上述观点可知，西方学者将社会动员嵌入社会转型进程中，将其视为社会转型作用于社会后内生出的新的价值观念和行为模式的过程，具有消解传统社会压抑机制和内耗效应的正向功能。〔10〕换言之，按照上述观点，社会动员是一种社会政治现象，即它是随着社会生产力发展所引发的社会生产关系变革，新的社会力量不断成长为社会权利主体且结成社会共同体，并逐渐参与政治，推动社会与国家结成伙伴合作关系的过程。

（二）西方范式下的中国政治目标实现机制

与此种产生于西方独特政治社会文化语境中的自下而上的内生型社会动员观不同，一部分中国学者结合其观察到的中国革命与社会主义国家建设经验，得出中国的社会动员是政治力量为实现某一个变革目标而发出的一种自上而下的压力传导过程与作用效应，强调的是动员主体的工具性目的。例如，林尚立指出社会动员是政治团体利用所拥有的政治资源，以实现经济、政治及社会发展为目标而充分发动社会力量广泛参与的政治行动。〔11〕此类研究往往将社会动员置于运动式治理的分析框架中，认为社会动员是运动式治理的核心制度载体。持此种观点的学者认为从新中国成立到改革开放前的近30年间，中国国家建设所采取的策略及治理机制是运动式的〔12〕，即在西方现代国家建设与国家治理机制的参照下，认为中国国家建设与国家治理是非常态的，同时具有动员主体单一，动员客体高度整合，动员目标明确，效率优先、手段单一，能够快速达成任务目标等特点。在进行社会动员机制分析时发现，此类社会动员依托于具有高度国家—社会统合性的单位制。由于单位作为连接国家与社会的桥梁，在承担经济职能的同时，与社会成员形成庇护—依附关系，具有吸纳、组织社会成员的基本功能，因此又可被称为组织化动员。〔13〕随着单位制瓦解，传统社会动员式微，但是在压力型行政体制下，在基层社会治理过程中出现仪式化、表演型动员，用以完成上级下达的任务。

三、透视国家与社会：中国基层社会动员的分析框架

（一）社会动员外部建构性与内在自发性的二重维度

通过梳理社会动员研究图谱，我们发现社会动员与国家建构密不可分。从既有研究来看，呈现出两种社会动员与国家建构的互动路径：一种是在西方语境下基于现代性发展而内生出来的社会力量自下而上开展的国家建构运动；另一种是在西方研究范式下基于现代国家发展而生成的政治力量自上而下开展的社会重塑与国家建构运动。虽然这些观点为社会动员研究提供了清晰的研究视角，但是仍存在以下两个问题：一方面，上述观点的共通之处是它们的前提性假设是国家与社会的二元对立，因此难以深刻阐释中国社会动员与国家建构关系。另一方面，完全强调社会动员为现代性内生的社会变迁过程，忽视了社会动员过程中政治动员的作用，成为西方社会动员研究的一大缺陷。西方近现代工业社会发展引发的社会结构变迁不仅是一个自然的过程，而且还是一个被建构的过程。社会动员是现代性发展所带来的客观结果与社会主体性的发现和建构共同发生作用的产物，二者缺一不可。换言之，无论在何种语境下，社会动员都是外在建构力量与内在自发力量双向运动的产物。

（二）社会动员的解读维度

1.实体维度上的社会动员研究

所谓实体维度上的社会动员研究是指对社会动员本身展开的研究，即对社会动员的内容、动员主体的方针、政策、目标及其产生的社会效应研究。〔14〕此类研究以中国国家建设过程中推出的诸多“运动”为对象，或是进行整体性分析，或是进行个别式研究。“运动”式社会动员的提法在新中国成立后到改革开放前较为普遍。据统计，从1949年到1978年的近30年间，中国开展的全国性群众运动达70余次，几乎涉及国家建设的方方面面，如爱国卫生运动、人民公社化运动、农业学大寨运动等等。虽然从表面上看，上述社会动员是为了达到国家建设目标，但是这与社会发展并不矛盾，相反国家建设的根本目标是为了实现和保障人民的各方面权益。这是因为只有建设一个强有力的、以人民为中心的国家，才能抵御他国入侵，保障人民的生命安全；才能在“一穷二白”的基础上，高效调配整合各方面资源，保障人民的生存，奠定未来发展基础。无独有偶，第二次世界大战后的韩国也是在采用相似措施后才走上快速发展的道路的。此外，上述社会动员也是社会成员广泛参与国家建设的过程。换言之，在实现个体和社会国家化的同时，也在实现国家社会化。

2.框架维度下的社会动员研究

所谓框架维度下的社会动员研究是将一个个具体的社会动员过程抽离为国家与社会的互动框架，亦即抽离为社会动员的组织结构、互动机理与机制。与实体化社会动员研究相比，此类研究更具透视性，能够动态延展国家社会的互动机制及其定型化走向。虽然学者们并未提出社会动员框架研究，但是从基层社会治理的政府的关注导向及研究取向的变化上看，社会动员框架研究已然成为研究的重点，极大地丰富了此方面研究。从既有的相关研究上看，大体呈现为由对国家社会互动的非常规化认识向常规化框架建构的方向转变。早期的相关研究将重点放在以社会动员为制度载体的非常规化国家治理方面，达成的一个研究共识是这种非常规化治理机制是独具中国特色的，经由长期实践经验形成且对中国这样的复杂国家治理有效，是中国共产党的重要政治优势。〔15〕自中共十八大以来，党中央高度重视国家制度建设与国家治理体系完善，将推进国家治理体系不断趋向成熟、定型，提升国家治理能力，释放国家治理制度效能作为治国理政的主要任务。在此进程中，逐渐完善与定型基层社会动员框架，实现国家与社会双向增促发展。中共十九大报告提出打造“共建共治共享”的社会治理格局，在此基础上，中共十九届四中全会进一步提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体——党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。与以往关于基层社会治理的提法不同，社会治理共同体不仅强调多元主体合作共治的横向有机连接，更强调从社会需求、国家导向、社会动员、社会参与、社会整合到国家制度完善的上下良性循环。

四、传统与现代的交融：中国基层社会动员类型分析

（一）基层社会动员的支配逻辑与多元主体

基层社会是一个多元主体互动的制度空间组合体，其中国家与社会互动的主要制度空间为社会动员。社会动员制度以何种形态存在受国家与社会相互作用的影响，而自中国步入近现代以来，国家与社会关系主要受到三种逻辑的影响。其一是中国传统治道逻辑，在中国2000多年的封建社会中，已然形成了较为成熟、稳定且具有自洽性的国家、社会与个人的责任分工与关系网络，在基层社会即乡土社会中，学者们达成的一个认知共识是“皇权不下县”或“政不下县”，乡绅、士绅等非正式权威对基层社会治理起到关键作用，后来由此演绎出“能人”“精英”；其二是西方主流国家治理逻辑，以国家与社会的对立为前提，认为社会正是在与国家的抗争中才产生和发展起来的，强调国家与社会要权责清晰，并在现代国家发展过程中，形成国家与社会伙伴关系，并推行服务型政府改革，强化社会自治；其三是共产主义逻辑，新中国成立后，中国将共产主义建设事业与现实国情、中国传统治道相结合，在总结提升革命战争时期根据地建设经验的基础上，建立集经济、社会与政治功能于一体的单位制，在对社会成员进行整合、动员的同时，满足社会成员从生到死的一系列需求，为社会成员提供保护。改革开放后，社会主义市场经济体制的建立给中国国家治理提出新的挑战，即需要在融合传统治道逻辑、西方现代化逻辑与社会主义逻辑的基础上，形成具有中国特色的社会主义国家治理逻辑。经过40余年的探索与积累，融合多元逻辑的基层社会动员框架与机制逐渐显现。

基层社会治理逻辑形塑主体间关系，同时主体情况也会使治理逻辑有不同显现。这就好比逻辑是基因，虽然基因相同，但是作用在不同主体上会有不同显现。中国经过40余年的改革开放，国家与社会都发生了重大变化，计划经济时代下的总体性社会解体。在国家腾挪出的基层制度空间中，社会不断发展，社会组织多元化、社会成员异质化和社会复杂化程度提升。从总体上看，基层社会中存在社区基层组织、社区居民、社会组织和驻区单位等主体，其中社区基层组织包括党组织和居民委员会，以及居委会去行政化改革后设置的社会工作站，或社会工作站，实现了行政功能与自治功能的分离。社区居民构成复杂，需求多样化。从户籍与居住地上看，社区居民分为户籍人口与非户籍人口；从家庭结构上看，社区居民分为空巢老人、一老一小家庭、独居家庭、核心家庭及多代家庭；从社区活动参与方面看，分为社区精英和普通居民等等。社区组织多样化，分为社区内生与外部引入的，纯社会自发的和政府扶持下的社会组织，此外还包括业主委员会和物业公司。上述描述只是勾勒出了基层社会空间中多元主体的基本构成，实际情况更为多样丰富。

（二）三种基层社会动员框架

通过梳理近五年来的基层社会动员实践经验，我们提炼出以下三种社会动员框架。

内生精英辐射式社会动员。此类社会动员为社会内生型，是社会自发地就社区建设与治理事务开展的自组织活动。其得以产生的条件是社区自我动员的资源禀赋好，存在较为丰厚的社会资本。此类社区往往具有社区空间相对封闭、住户相对稳定、居民同质性强、社区中存在活跃的公共空间以及具有关键群体及“能人”等特点。其中关键群体和“能人”的存在是关键。“能人”一直以来在中国基层社会治理中扮演重要角色。所谓“能人”是熟知地方事务，掌握一定社会资本并获得社会一致认同，享有地方权威，具有协调社会关系、解决社会纠纷、沟通政府与社会关系的能力与热心的人。在中国社会变迁中，依据社会优势资本的演变，“能人”也经历了从长者到文化精英、政治精英、经济精英的身份转化。在城市基层社区这一特定空间中，由于不存在乡村社会中“能人”带领社区成员搞经济奔富裕的期待，所以对“能人”掌握的经济资本要求较低，而主要对“能人”掌握的社会资本和人力资本提出要求，所以在城市社区中，被视为“能人”的往往具有已退休、党员、女性等特征。〔16〕在“能人”的外围是关键群体，又被称作积极分子，与“能人”具有相同特征。〔17〕“能人”与关键群体结成了一个关系网络蕴含着向外围社会成员辐射的动员能量，由此可将此种社会动员结构勾勒为以“能人”为核心，关键群体、外围社会成员逐层向外推出的结构样态。

此种社会动员框架存在的问题集中表现在两个方面：一方面是由于“能人”与关键群体成长于单位社会之中，所以他们的集体意识、集体归属感与对社会奖励的精神满足感较强，由此引申出了“能人”与关键群体的世代差异问题，亦即随着世代更替，后继群体能否发挥同样功能有待考察。根据许多相关研究推知，具有不同社会记忆的世代，他们的生活和组织方式会存在显著差异。另一方面是“能人”的搬离会导致框架解体或动员力减弱。

行政主导层级式社会动员。与前者相比，该框架具有层级结构，且不依赖于社区社会资本，而且依靠行政力量建立起来。从结构上看，依托网格化社区治理体系或是建立市、区直属单位领导＋网格管理委员会（含综合信息、楼栋长、片区民警、城管服务站、物业服务站、业主委员会、辖区单位的代表），或是建立由社区综合党委统摄居委会、社区工作站、驻区单位、非公企业、社会组织、物业管理等各党委的服务与管理框架。此框架的优点在于能够顺应现代社会人口流动性强、社区成员异质化程度高等特点，与内生型社会动员框架相比更具稳定性。同时，与传统行政力量主导建立社会动员机制的不同之处在于，其是在服务型政府的转向下进行的。继中共十七大提出服务型政府之后，中共十八大又明确指出政府的职能应由管理向服务转变，即创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。因此，与早期官本位下的行政主导不同，民本位下的行政主导更加重视人民的需求。此框架的缺点在于存在与社区居民脱节的结构弊端，由于社区治理与动员的监督力量主要来源于体制内，所以存在滋生社会动员行政化、指令化的隐患。当下，社会参与不够充分，社区居民往往担任问题反映者、服务接受者，还未形成人人尽责、互帮互助、资源共享的社区共同体。

多元共治纵横式社会动员。从结构上看，该框架是前两种动员框架的结合体，既有以民为本的服务型行政力量主导，也有来自社区的自发性力量，大体框架为在行政主导层级框架之外加入志愿者／社区治理精英／数字化治理平台上的社区居民。与第一种社会动员框架相比，此框架中的社会自发性力量是在行政力量的培育下产生的，亦即与第一种的先天型禀赋相比，此种是后天外力干预形成的，但是仍旧需要遵循自生性动员力量的形成规律，即将培育重点放在有较为充分的闲暇时间和较高参与积极性的人群上。同时，在一些新兴的智慧型社区，要善于依托互联网信息技术平台，实现社区居民即时互动与参与，打破传统社会动员形式的共时共地束缚，顺应现代社会中人们闲暇时间碎片化的特点。加入社会自发参与将更加夯实行政力量的民生本位。虽然该框架是通过引入互联网技术，扩大社会动员的社会基础完成的，但是由于社会动员的数字化平台建设不足，尚未发挥出更为充分的社会动员功能，社区居民的能动性与主动性尚未充分释放出来。

五、结语

人民是中国共产党取得革命胜利，开展社会主义国家建设，开创具有中国特色的社会主义道路的强大依靠。动员人民参与国家建设与社会发展，释放人的主动性、能动性，在服务国家、服务社会的过程中，实现自我价值、追寻美好生活是国家对人民美好存在方式的引导。基层社区作为连接国家与社会的制度空间，是保障国家建设意志落实与社会需求满足、人民参与实现的最实在场域。社会动员作为其中的基本制度载体具有重要的分析与建构意义，它不仅能透视出中国特色的国家—社会关系，且在多元国家社会互动逻辑的综合作用下，逐渐走向成熟与定型，打破西方思维范式下的非常规制度预设。随着社会的剧烈变迁，社会动员的载体也需要与时俱进，才能满足人民不断增长的参与社会建设与国家建设的需求。