强首府战略背景下南宁市低效闲置用地的破解路径探讨

梁瑜静 谢强强

土地是支撑城市建设发展的重要要素。随着城镇化进程的加快推进，土地利用与城市发展之间的矛盾日益严重，土地资源的低效化利用问题普遍存在，成为制约城市建设发展的突出问题。如何改变土地利用方式，提升土地利用效率，科学合理保障建设用地，服务城市建设发展需要，成为当前摆在各级政府面前的一项重大现实课题。2019年，广西部署实施强首府战略，为推进南宁市经济社会高质量发展提供强大的政策支撑。优化空间要素配置，强化发展用地保障是强首府战略的题中应有之义。如何加快促进土地要素资源高效流动、高效配置、高效增值，不断激发经济社会发展的动力活力是落实强首府战略的重要前提保障。文章主要对强首府战略背景下南宁用地保障的形势以及当前低效闲置用地存在的问题和原因进行分析的基础上，结合各级用地保障政策的改革创新方向，综合考虑强首府战略下城镇化建设、重点产业发展等建设用地需求以及资源环境约束因素，遵循土地资源节约集约利用的原则，从强化土地利用统筹规划、强化闲置土地处置力度、实施产业用地专项提升行动、健全低效闲置用地监管机制等方面提出破解低效闲置用地的路径，为全面落实强首府战略的土地要素保障提供决策参考。

一、强首府战略背景下南宁用地保障面临的形势

2020年是南宁市全面落实强首府战略的起步之年，南宁市进一步加强和改善土地宏观调控，深入推进土地集约节约高效利用，土地供给侧结构性改革取得新进展，土地资源配置进一步优化。结合国内城市发展用地形势和南宁市经济社会发展实际，南宁市落实强首府战略用地保障正面临着新的形势。

（一）政策叠加释放成为强首府战略用地保障重要发力点

首先，从宏观制度层面来看，新修订的《土地管理法》于2020年1月正式实施，明确盘活利用闲置宅基地和闲置住宅以及集体经营性土地入市的政策改革方向。这一规定为盘活闲置土地提供了更多的政策创新方向。其次，建设中国（广西）自贸试验区南宁片区、打造面向东盟的金融开放门户南宁核心区、建设北部湾经济区、打造陆海新通道南宁节点和全面融入粤港澳大湾区建设等区域性重大政策部署，为南宁市突破体制机制障碍创新用地保障政策创造更多政策条件和探索空间。此外，自治区强首府战略中明确提出要强化强首府战略实施的国土空间资源支撑，充分保障南宁市年度建设用地指标，并给予南宁市对自治区本级土地的规划收储权。可以预见，多项政策叠加释放将为南宁落实强首府战略在用地保障方面提供强有力的支持，同时，南宁市也要充分认识到在政策执行层面可能遇到的困难和阻碍，以及落实政策层面可能引发的衍生问题。因此，精准把握政策要素，创新用地保障措施，是南宁落实强首府战略用地保障的重要着力点。

（二）产业发展用地需求将成为用地保障重点对象

随着我国经济社会发展全面步入转型时期，产业发展用地的刚性需求强烈，各级政府高度重视产业转型发展中的产业发展用地保障问题。南宁市结合“优一强二扬三”的产业发展定位，先后出台《关于加强工业用地管理提高综合效益的若干意见》《南宁市创新型产业项目用地管理暂行办法》《鼓励现代服务业发展若干措施》等相关文件，通过差异化措施保障各类产业发展用地。当前，中央赋予广西“三大定位”新使命，南宁作为广西首府在承接东部发达地区产业转移、畅通西南地区经济循环等方面具有独特优势。同时，南宁作为中国—东盟开放合作重要前沿中心城市，是中国企业走向东盟市场和东盟企业进入中国大陆的重要平台。这些特殊的区位优势和发展定位，为南宁市落实强首府战略的强工业、强开放等部署要求提供了更多的优势机遇，也为加快推进产业结构调整、产业转型升级提供更多资源要素供给。可以预见，在未来一段时期内，南宁市产业发展的内生需求强烈，由此而来的新增产业用地需求也将急剧增加，产业发展用地需求将成为用地保障重点对象。

（三）节约集约利用土地将成为用地保障重要路径

随着经济社会转型发展的进一步深入，原有的“摊大饼”式的城市发展模式已经难以为继，土地的节约集约利用成为必然趋势。2017年以来，基于产业结构调整和产业转型升级的需要，南宁市积极调整土地利用模式，创新措施盘活处置低效闲置土地，研究出台《南宁市中心城镇低效用地再开发专项规划（2018-2025）》，促使土地节约集约利用的倒逼机制形成。但是，低效闲置土地的盘活工作需要一个周期过程，盘活工作进展较慢，难以满足现有土地需求。在土地供应紧张和经济新常态的背景下，工业用地高效集约开发利用，拓展工业发展空间，对工业发展壮大、提质增效起着至关重要的作用。在土地资源有限与城市建设、产业发展用地需求激增的突出矛盾下，只有创新土地开发利用模式，提高用地集约利用水平，挖掘盘活存量建设用地，才能真正缓解当前城市建设用地的供需矛盾。综上可见，创新用地开发模式，节约集约利用土地将成为南宁市保障用地供给的主要途径和落实强首府战略用地保障的基本趋势。

二、南宁市低效闲置用地存在的问题和原因

各项政策效应叠加释放为南宁落实强首府战略在用地保障方面的政策改革创新提供了支撑和依据，但是强首府战略背景下南宁市用地保障形势依然严峻，产业用地规模和需求不断增加，节约集约利用土地面临新困境。城市存量土地利用效率不高，土地产出效益偏低等低效闲置用地问题仍是掣肘项目落地和产业发展的难题，制约强首府战略的全面落实。

（一）土地利用规划不足，土地集约节约利用水平不高

1.城市中心区建设用地集约化水平不高

在城市建成区土地面积不断扩张的大背景下，南宁市城市土地的利用效率却整体偏低，已有城市建设用地的建筑密度与容积率水平偏低，土地利用中还存在一些粗放浪费的现象，与城市土地集约利用要求存在较大差距。目前南宁市建成区范围内，部分老城区的中心区由于受到前期规划前瞻性不足、城市发展战略转移等历史原因影响，土地规划建设集约化水平不高，存在城中村、破产企业及厂房、老城区中心商贸区等连片土地利用集约化水平偏低等问题，亟待全面重新规划连片开发。

2.源头管控低效闲置用地产生有待加强

土地规划的顶层设计对土地资源科学合理利用有重要的组织引导作用。但从目前南宁市的土地利用情况和土地规划执行情况来看，依然存在建设用地规模不足、产业用地布局不够合理、区域空间发展受限等问题。部分产业用地由于产业链配套不足，无法形成产业集群效应，导致企业发展乏力，效益不佳，产业用地效益不高，面临着用地低效闲置问题。此外，建设用地的需求不断增加，但土地资源稀缺有限，建设用地的供给和需求不匹配问题将会愈加显现。因此，要实现建设用地的供需平衡，务必要从源头上遏制低效闲置用地的产生。

（二）土地产出水平较低，土地利用效益不高

1.工业用地占比较低影响土地产出水平

规划工业用地占城市建设用地比例明显偏低，根据不完全统计，南宁市15个园区工业用地占城市建设用地比重为7.12%，中心城区（南宁高新技术开发区、南宁经济技术开发区、良庆经济开发区、江南工业园等4个园区）工业用地占中心城区建设用地比重为7.19%，远低于住建部《城市用地分类与规划用地标准（GB50137-2011）》的工业用地占城市建设用地比重15-30%的范围，这也直接造成了南宁市产业用地产出水平偏低。

2.工业用地产出强度较低，并且参差不齐

根据《关于2019年度国家级开发区土地集约利用监测统计情况的通报》，东部地区开发区工业用地固定资产投入强度达到9659.55万元/公顷，是西部地区的1.29倍；工业用地地均税收达到828.80万元/公顷，是西部地区的2.18倍；综合地均税收达到727.41万元/公顷，是西部地区的2.15倍。在西部地区《产城融合型开发区土地集约利用监测统计结果综合排序》中，昆明高新技术产业开发区排名第三，贵阳经济技术开发区排名第十，而广西—东盟经济技术开发区、南宁经济技术开发区、南宁高新技术产业开发区分别排名第十一、第十五和第二十二，柳州和北海高新技术产业开发区均排在南宁高新技术产业开发区之前，分别是第十二和十三。①数据来源：《关于2019年度国家级开发区土地集约利用监测统计情况的通报》http://gi.mnr.gov.cn/202001/t20200108_2496785.html.中国人民共和国自然资源部网站，2020年12月7日.据2019年8月相关调查数据显示，南宁市园区平均工业用地产出强度约为394万元/亩，南宁市高新技术开发区、南宁市经济技术开发区、广西—东盟经济技术开发区的工业用地产出强度分别为550万元/亩、500万元/亩和500万元/亩，产出强度最高的江南工业园为1215万元/亩，产出强度最低的为马山苏博工业园仅为46万元/亩，并且15个工业园区中，7个园区工业用地产出强度达不到全市平均水平，与周边临近开发区相比，仍存在一定差距。

（三）用地的供后监管和存量用地盘活力度不够

1.用地供后监管机制有待完善

一方面，节地指标约束力不强，用地退出机制不完善。为了促进土地集约、节约利用，用地出让合同中须对单位用地投资、产出强度、容积率等衡量工业用地效率的重要指标做出明确规定，但是目前，部分产业园区由于缺乏完善的用地退出机制，对企业执行合同规定的约束和监管效力不足。另一方面，土地资源的职能管理，涵盖自然资源、规划、住建、发改、工信、市场监督、应急管理、生态环境等各个职能部门，各部门对于涉及土地使用用途及其监管的侧重点不同，由于缺乏健全的联动协调机制，各类行业监管信息尚未形成共享共用，难以形成齐抓共管的监管合力，导致用地供后监管的执法合力不强，难以有效评估工业用地集约利用情况并及时作出处置。

2.存量用地盘活力度有待加强

闲置土地处置面临更多新情况、新问题，闲置土地盘活处置亟待创新。根据《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）规定，国土部门对超过约定、规定的动工开发日期满一年未动工的国有建设用地，以及已动工但开发建设面积不足三分之一或者已投资总额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地开展闲置土地调查，而对已动工但开发建设用地面积超过三分之一或者已投资总额超过百分之二十五却停止建设，未按期竣工的项目，相关法律法规未明确处置措施。对于这类已动工但停止建设的项目，目前无任何强制措施收回项目用地，只能通过协商的形式收回盘活土地，而这类项目又大多债务缠身，各种问题错综复杂，且企业发展诉求不一，政府处置回收成本高，企业、债权及债务人难以协商达成一致，处置难度极大。同时，因缺乏健全的退出机制，现有政策对于低效闲置用地的盘活利用方式较为单一，缺少有效的强制措施，导致部分产业用地低效情况难以转变。

三、南宁市低效闲置用地的破解路径

低效闲置的存量用地在城市发展中往往占据着宝贵的城市中心区的空间资源，与城市空间的优化升级、产业的转型升级要求不相符合。结合南宁市所面临的用地保障形势和低效闲置用地存在的问题，应针对产业转型升级类、城镇更新改造类、用地效益提升类等不同类型，创新开发模式，加强规划保障、实施增存挂钩、加大财税金融支持力度等配套支持，促进存量挖掘和低效用地的有效盘活和系统整体开发。

（一）统筹制定低效用地再开发专项计划

1.开展摸底调查，组织科学评估

开展出让土地摸底调查，在全市范围内，摸清存量土地总量、区域分布、类型、地均产出比等基础信息数据、已开发利用状况，完善全市存量土地（含低效用地）数据库；对全市已出让产业用地经济效益开展科学评估分析，可分园区、开发区开展评估，以出让土地面积、固定资产投资额度、达产期、达产后年销售收入、地均产值、达产后税收收入等作为评估标准，在全面摸清存量用地的数量、类型、分布等数据基础上，对标低效用地标准，为土地资源集约利用提供基础性支撑，为开展差异化处置低效用地提供可量化参考。2.编制低效闲置用地再开发专项规划

在摸清低效用地基础数据前提下，研究编制全市（含县区）低效用地再开发专项规划，将低效用地科学分类，可划分为转型升级、回购、腾退等几种类型，对低效用地再开发利用的目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施等进行明确。兼顾保护与发展，以节约集约利用为基本原则，促进各类空间要素统筹协同，依据专项规划及土地类型进行差异化处置，以实现低效用地的综合性再开发利用；及时做好与相关规划的衔接，将低效用地再开发专项规划纳入各级国民经济和社会发展规划、国土空间规划中，充分发挥产业低效用地盘活处置对产业转型升级、城市功能更新的推动作用。

（二）强化闲置土地处置力度

1.集中盘活处置闲置用地

根据南宁市低效闲置用地的实际情况，尽快修订完善闲置土地处置实施办法，进一步明确调查、认定闲置土地的法治程序和分类处置要求。集中开展全市性的闲置土地专项清理行动，可通过对各县区下达目标任务时间表等方式，重点摸清闲置土地的现状和成因，分类推进闲置土地处置。同时建立闲置土地常态化监管机制，探索创新处置考核奖惩措施，将闲置土地处置任务完成与土地报批挂钩，倒逼各级政府加快处置闲置用地。

2.加强闲置土地预警监督

结合城市治理数字化发展趋势，依托土地市场动态监测与监管系统，结合排查信息，形成疑似闲置土地名单和预警闲置土地名单清单，对照监管区域认领监管责任，分区域落实专人跟踪督办。加强监督巡查，对已供应待开发建设的土地开展定期巡查，依据土地使用合同约定，核查动工情况，对超时未动工的，及时预警并督促整改。

（三）实施产业用地专项提升行动

1.强化要素支持，提升产业用地效能

重点提升治理一批缺少要素支撑，亟待技术升级改造的用地企业。针对南宁各个产业园区中因缺少资金、人才、技术等要素而导致产能落后，效益不佳，最终造成土地利用粗放，投资强度、容积率和亩均产出水平较低等的产业项目问题，制定产业要素帮扶提升计划，为此类产业项目联系并积极支持提供校企合作、产研合作、人才引进和技术创新等方面的要素支撑，帮助引导企业通过要素投入、技术创新，升级企业产品，促进企业转型，提高企业生产效益和利润收入，进而提高产业用地产出率，实现产业用地的再开发。

2.强化合作盘活，提升产业用地效能

重点提升治理一批具有一定产业发展优势的低效用地企业。全面梳理全市各个产业集聚区低效用地企业在产业链竞争中的绝对优势要素，建立产业项目的合作优势清单，充分发挥广西自贸区（南宁片区）的政策优势，利用“飞地经济”合作开发模式，鼓励引导这些企业通过股份转让、合作、嫁接、资产重组等形式或其他更为灵活、更有效的联合发展形式，实施“腾笼换鸟”，重新造血，盘活低效存量，实现产业用地效能提升。

3.优化产业结构，提升产业用地效能

重点提升治理一批产业转型期的低效用地企业。根据强首府战略“优一强二扬三”的产业结构发展部署，针对南宁市传统产业中具有一定品牌效应和行业影响力的企业，要积极鼓励其顺应市场发展形势和消费需求走向，引导其向战略性新兴产业和高新技术产业转型发展。通过配套政策支持和融资模式创新等，促进传统企业进行内部的技术改造和管理提升，推动企业的发展战略业务领域向新兴产业布局转型，最终实现产业结构的优化转型，促进产业用地效能提升。

（四）健全低效闲置用地监管机制

1.健全差异化产业用地机制

结合南宁市重点产业及新兴产业的发展布局，制定差异化的产业用地政策。可尝试通过正向奖补，即在土地供应、租金减免、人才引进、企业融资等方面实施政策奖补的方式加大对企业发展的扶持力度；也可通过反向倒逼政策，运用差别化能源、排污、价格、信贷等手段倒逼高能耗、高污染、低效益企业退出或转型；政府可以通过厂房入股等方式支持企业快速发展，待企业规模扩大后通过出让股份收回投资，开始新一轮扶持。

2.建立用地准入源头管控机制

一方面，从用地准入源头入手，严格产业准入条件，研究制定不同产业和不同规模企业用地供应准入条件，确保好钢用在刀刃上，提高用地效率；另一方面，保障重点产业、重大项目和重点企业用地需求，减少批而未用土地，降低低效用地产生率，优先保障对民生实事、公共服务、基础设施等重大项目，提升建设用地的节约集约利用水平，优化更新城市功能，增强城市竞争力。

3.建立低效闲置用地监管工作机制

建立低效闲置用地监管处置部门协商工作机制。根据对低效闲置用地问题和原因的分析，进一步明确自然资源、规划、住建、发改、工信、市场监督、应急管理、生态环境等部门对于用地监管的责任分工，提前介入，联动执法，统筹全市低效闲置用地统计、管理、再开发利用事宜。建立差异化的产业用地评价指标体系，完善项目用地退出机制。着重围绕南宁市重点产业目录，建立综合性和个性化相结合的产业用地指标体系，按“一企一册”要求，建立用地企业的详细档案，通过对用地企业进行产出、税收、就业以及环保等方面指标的跟踪监管，并严格依据综合评定结果，履行用地退出约定。◆