云南生物多样性法治建设之路

文 陈 悦 西南林业大学文法学院副教授

云南省40多年的生物多样性法治建设体现了“良法和善治结合”，包括建立生物多样性的良法体系、创新流域综合执法机制、专门的环境司法审判机制、广泛的公众参与与国际合作机制。云南的成功经验，对于推动我国生物多样性法治建设乃至提升我国在《生物多样性公约》履约目标制定中的影响力和国际形象具有重要意义和价值。

生物多样性的特点、面临挑战与保护现状

云南省是全球34个物种最丰富的地区之一，拥有中国近50%的高等植物物种，有脊椎动物种类占全国总数的55.35%，重点保护野生动物物种达到全国总数的72.5%，生物丰富度、特有性和特有率均居中国首位，是名副其实的“动物王国”和“植物王国”。

云南省也是生物多样性受到威胁最大、全球200个最急需得到保护的生态区之一，面临着自然条件、经济发展、民族文化差异、违法犯罪、边境外来物种入侵等多方的压力和挑战。

如今，云南省生物多样性保护取得了显著成绩，根据最新官方统计，全省自然保护地体系日趋完善，全省共建有各级各类自然保护地362个，保护面积占全省国土面积的14.32%。全省90%的典型生态系统和85%的重要物种得到有效保护。一大批珍稀、濒危、极小种群物种得到保护和恢复，生物资源可持续利用水平明显提升。

生物多样性是建设生态文明的物质基础，良法善治是维护生物多样性的重要保障。习近平法治思想明确提出“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”。生物多样性涉及范围广泛，任何一个单独的部门无法独立完成保护职责，需要由多个相关部门协同治理。云南省生物多样性尤其特殊，丰富性和脆弱性并存，多元的民族文化背景、落后的经济基础和复杂的边境环境下，能取得今天的保护成效，与完善的生物多样性法治保障密切相关。

生物多样性法治发展历程

基本建立云南省生物多样性法律制度。1979年我国正式启动改革开放，1979年—2005年期间，我国经济高速增长，同时我国环境法治也取得很大进步。这一时期我国制定了包括《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《森林法》《土地管理法》《野生动物保护法》《野生植物保护条例》《植物检疫条例》等在内的自然资源和生态环境法律体系，环境保护作为我国一项基本国策得以确立。1992年我国正式加入《生物多样性公约》，通过国际履约机制推动我国生物多样性法治进程。云南省依照上位法规定，结合云南省实际情况，制定《云南省自然保护区管理条例》《云南省陆生野生动物保护条例》《云南省珍贵树种保护条例》《云南省西双版纳傣族自治州野生动物保护条例》等地方性法规和条例。这一阶段，为了控制云南高原湖泊快速污染趋势，云南省采取“一湖一策”，为九大高原湖泊制定专门地方性法规，确立了湖泊流域治理机制。

确立“生态立省”战略，加强环境执法和司法。2006年国务院发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出要实现三个方面的转变，包括环境保护与经济关系、环境保护的投入和环境保护手段。云南省委、省政府高度重视生物多样性保护的制度建设，从高位推动全省生物多样性法治建设，2007年启动“七彩云南保护计划”，确立“生态立省”战略。2008年云南省政府出台了《云南省人民政府关于加强滇西北生物多样性保护的若干意见》《滇西北生物多样性保护行动计划（2008－2012年）》《滇西北生物多样性保护规划纲要（2008－2020年）》等文件。2012年4月，云南省生物多样性保护联席会议发布《云南省生物多样性保护西双版纳约定》，2013年5月，省政府批准实施的《云南省生物多样性保护战略与行动计划（2012－2030年）》。为了摸清家底，明确生物多样性保护对象，云南省率先发布《云南省生物物种名录（2016版）》《云南省生物物种红色名录（2017版）》。这一阶段云南省加大对九大高原湖泊流域行政管理体制改革，创新性推出流域行政托管机制，并首先在滇池流域实行“河长制”；在昆明市法院设立环境保护审判庭、试点环境公益诉讼等举措。

以生态文明法治理论为指导，全面建设生态文明排头兵。党的十九大报告对生态文明建设有了更进一步的论述，明确提出“坚持人与自然和谐共生”，要“像对待生命一样对待生态环境”“实行最严格的生态环境保护制度”等重要论断。云南省通过法治建设践行生态文明建设排头兵的重要定位。2018年以来云南省颁布了《云南省生物多样性保护条例》《云南省创建生态文明建设排头兵促进条例》及《云南省创建生态文明建设排头兵促进条例实施细则》等法规，在全国其他省份还没有这样的立法先例，彰显云南省保护生物多样性、建设生态文明的决心和能力。

以良法体系构筑生物多样性法治屏障

以一条例、一战略，统摄生物多样性法规体系。在国家没有制定专门的生物多样性上位法的前提下，云南省采取“规划+地方立法”模式，探索建立生物多样性法规体系。为了遏制云南省遗传种质资源流失、生物多样性快速下降的趋势，2013年2月云南省政府颁布了《云南省生物多样性保护战略与行动计划（2012—2030）》（以下简称《战略与计划》），确定未来二十年云南省生物多样性保护战略目标，明确了生物多样性保护的优先区域和行动，成为云南省生物多样性保护的指导性文件。云南省成为我国颁布国家层面生物多样性保护行动规划后，最先制定省级生物多样性保护战略与行动计划的省份之一。随后云南省内多个州（市），如大理白族自治州、玉溪市、怒江傈僳族自治州等生物多样性丰富地区也制定了市县一级的保护规划，全面落实云南省生物多样性保护目标。与此同时，2011年原云南省环境保护厅开始筹备起草《云南省生物多样性保护条例》（以下简称《条例》），历时7年，2018年9月《条例》正式由云南省人大常委会审议通过。这是我国第一部专门的生物多样性保护地方性法规。它将云南省长期坚持“生态立省”战略、生物多样性保护措施及成功经验转化为具体法律制度，构建生物多样性保护行政监管体系，加强法律责任制度，填补国内遗传资源惠益分享制度空白，完善我国生态文明法律体系。以《条例》和《战略与计划》为统领，依照国家《环境保护法》《森林法》《水法》等上位法，结合《云南省自然保护区管理条例》《云南省野生动物保护条例》《云南省珍贵树种保护条例》《云南省森林条例》《云南省环境保护条例》《云南省创建生态文明建设排头兵促进条例》等地方性法规，共同构建起云南省生物多样性保护法治屏障。

因地制宜，创新立法理念。云南省独特的生物多样性状况和特殊的经济社会背景，决定了云南省必须探索一条适合自身特点的生物多样性保护道路。早在20世纪80年代，云南已经率先将“流域”的科学定义引入地方性法规，将湖泊源头、湖泊周边、周边森林、湖泊水体统一纳入管理范围，实行整体性保护。如今云南九大高原湖泊，都采用了相同的方法，将湖泊水面和入湖河道在内的流域都纳入治理范围。云南省也是最早实行湖泊综合执法体制改革的省份，运用了综合生态系统管理理念，以流域范围确立公共治理范围，将湖泊水面的多项执法权集中授予了湖泊管理机构，打破传统的行政管辖范围和单一要素管理，这符合山水林田湖草沙冰统筹治理的生态系统观。云南省也是最早引入国家公园保护模式的省份。2008年经原国家林业局批准，2008年云南首批试点建设八个国家公园，经过试点建设后，2013年云南省迪庆藏族自治州人大通过《云南省迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园保护管理条例》、2015年云南省人大颁布《云南省国家公园管理条例》，首先迈出了地方建设国家公园的先例。

科学立法，民主参与。云南省生物多样性法治发展离不开扎实的科学研究和翔实的调查数据。云南省生物多样性立法建立在科学依据上，从20世纪50年代我国就开始大规模的生物资源调查，90年代对重点区域、重要类型资源开展调查。《国家重点保护野生动物名录》（1989）、《国家重点保护野生植物名录》（1999）是职能部门开展执法的重要依据，但该名录首次颁布后一直未及时更新，已远远落后于实际情况。为了摸清省内野生动植物资源家底，云南省率先发布《云南省生物物种名录（2016版）》《云南省生物物种红色名录（2017版）》《云南省生态系统名录（2018版）》等重要规范。

以善治实现生物多样性法治目标

整合流域综合执法体制，加强执法力度。云南省九大高原湖泊是云南省最为重要的经济生态区域。由于流域范围要大于行政管辖范围，云南省不断调整流域管理机制。早在1988年的《滇池保护条例》《洱海管理条例》中，通过地方立法授权，滇池和洱海成立专门的湖泊管理机构，随着“一湖一策”政策实施，九大高原湖泊都分别成立了市县级湖泊管理局。为了避免以往“九龙治水”的困境，湖泊管理局被授予了综合执法权，有权在其流域范围内集中行使水政、渔政、航政、水环境保护、土地、规划等方面的部分行政处罚权，下设专业行政执法队伍创新环境司法审判制度，探索预防性环境公益诉讼审判规则。2008年12月经云南省高级人民法院批准，率先成立昆明中院环境保护审判庭，制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》《昆明市环境公益诉讼救济资金管理暂行办法》，在当时尚无法律、法规规定的情况下，对环境民事公益诉讼原告人、环境公益诉讼程序、诉讼利益归属、证据效力等作出了积极探索和实践。云南省高院还在九大高原湖泊所在的州市均设立了环境资源审判庭，设立了普达措国家公园法庭、赤水河源头环保法庭等特色法庭。云南法院遵循山水林田湖草沙冰的整体系统观和绿色发展理念，对环境资源类案件采取“民、刑、行政”多审合一。

建立广泛的公众参与国际合作机制

对外开放，引进国际合作。20世纪80年代，云南省政府采取“引进来”“走出去”策略，加强生态保护国际合作，学习国际先进的保护经验。同时努力挖掘少数民族传统文化，建立环保与当地传统文化传承、资源开发利用和山区居民民生相协调的多种模式，开创了在经济落后地区环境保护与生物多样性资源可持续利用的成功案例。

独立发展，环境公益组织发挥法治监督作用。进入20世纪后，随着我国环境教育的普及，中国民间环境公益组织逐步发展起来，运用法律手段推动生态环境问题解决，极大地促进了我国环境法治发展。尤其是《环境保护法》（2015）和《民事诉讼法》（2013）赋予了环境保护组织提起环境公益诉讼的资格，使公众参与环境保护增加了司法途径。2017年由自然之友提起的绿孔雀保护环境公益诉讼案件，成功地保护了绿孔雀栖息地，更成为全国环境公益诉讼典型案例。

“走出去”，对周边国家提供环境援助。随着我国“走出去”战略实施，我国对云南省周边“一带一路”沿线国家的投资增加，与自然资源开发利用相关的环境问题愈加引起关注。我国更加重视参与国际环境治理、推动中国企业承担社会环境责任。云南省境内有五条重要的国际河流，云南与越南、缅甸、老挝等国家接壤，作为面向南亚东南亚辐射中心，云南省肩负着与周边国家积极合作的任务。2018年澜沧江—湄公河环境合作云南中心正式启动，推动澜沧江—湄公河国家在环境政策对话、能力建设、示范项目等领域的合作，形成区域、国家和地方层次的多维度合作模式。2012年亚太森林恢复与可持续管理组织昆明中心成立后，为亚太地区各经济体森林恢复与林业可持续发展能力水平提高、经验总结推广、交流合作深化、人才交流培养等搭建了平台。