国外公共租赁住房政策对我国的启示——以英国、德国、荷兰为例

张茂林

（贵州大学 经济学院，贵州 贵阳 550025）

2013 年，我国发布了《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，作为调整现有住房供应体系的突破口，公共租赁住房从此逐渐成为全国各地重要的住房供给类型。2017 年，习近平总书记在党的十九大报告中提出“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度，更加明确我国公共租赁住房在解决中低收入群体住房问题方面扮演着重要作用，进一步促进了我国公共租赁住房市场的发展。尽管我国大力支持公共租赁住房发展，但发展进程仍然缓慢，与西方国家相比，还存在规模不够大、参与主体少、管理效率低等问题。英国、德国、荷兰在发展公共租赁住房制度方面有着丰富的经验，通过了解其发展历程，总结经验教训，有助于公共租赁住房政策的完善与实施，更好地服务于中低收入群体，实现住有所居的目标。

一、英国、德国、荷兰公共租赁住房政策的发展

（一）英国的公共租赁住房

英国公共租赁住房政策的改革历程经历几次重大转折。1919 年之前，英国租赁住房调配完全取决于市场作用，在住房租赁市场市场化的背景下，人们租用私房的比例大于租用社会保障房，完全的租赁市场化使得出租者肆意哄抬租金，致使众多中低收入家庭面临巨大的住房压力，不免“望房兴叹”。

1919—1979 年间，英国公共住房供给数量较少，基于解决居民住房问题和维护社会秩序，主要由政府出资建造社会住房。1939 年，地方政府总共建成100 万套用于出租的社会住房，约占住房存量的10%[1]。政府出资建设的公共住房以合理且低廉的价格出租给居民。住房问题在第二次世界大战之后更为严重，由于供给十分紧缺，政府不得不大规模建设社会住房，并将其租赁给住房困难者，1946—1951年间，政府建房量占建房总量比重最高，主要城市政府建房量达建房总量的78%[2]。政府干预使其承担了高昂的管理和维护成本，面临巨大的财政压力，为了缓解这种压力，政府成立了专门负责社会住房建设、运营、转让的住房协会。其作用在于：一是提供租金补贴，即对满足收入条件的居民以现金的方式支付给房东；二是为了满足公共住房的运营部分资金，政府开始积极探索向居民出售公房的住房政策。此外，1964 年，作为专门为政府划拨资金的独立机构——“住房公司”成立，主要围绕着住房协会的职责展开工作，一是将政府拨款用于投资建设社会住房，二是监管住房协会的行为。

1979 年，为了减缓政府过重的负担，撒切尔政府一上台，就以减少政府补贴、提高住房自有率为宗旨，开始大刀阔斧地进行住房制度改革。1980 年，撒切尔政府颁布了第一部《住房法》，目的在于鼓励租赁社会住房的居民购买租房，以减轻财政、行政压力以及提高住房自有率，该法律还规定，对有购买意向且租期达到两年及以上的租户给予各种优惠，包括价格优惠、税收减免和金融扶持。1983 年，英国政府为鼓励租户和私营机构购买，进一步提高社会住房的购房折扣，并负责维修已售社会住房，在该住房制度下，英国房价高涨，房租随之突飞猛涨，导致大量中低收入人群住房可支付能力下降。2005 年，住房协会取代地方政府成为公共住房的主要管理者和供给者，次年4 月英国政府推出“产权分享式购房计划”帮助公房租户分部购买住房，该计划规定只要租户能筹集至少相当于总房价25%的资金，就可以参与该购房计划，剩余75%的产权由住房协会拥有，租户继续支付租金，直至筹集完剩余资金后，就能拥有该住房的所有权。

2008—2020 年，英国市场租赁住房可观的投资回报率，让建房出租模式充满吸引力。据统计，2001—2011 年十年间，英国住房物业的平均投资回报率达9.6%，远高于商业地产7.3%、办公地产5.7%的平均回报率[3]。英国租赁市场能取得如此成就，主要得益于不断完善的REITs 发行机制和准入规则，为租赁市场的发展注入充足的资本。2012 年英国房价和租金的上涨让公众重新面临住房困难问题，同年，英国政府开始设置建房出租投资基金用以支持建房出租计划，满足居民租赁住房需求。英国在财政紧缩背景下，为保证居民公共住房建设资金，积极探索融资渠道，鼓励营利机构和私人企业以投资信托、BOT、公私合营PPT 以及发行REITs等方式筹集建设资金。多渠道、多方式的资金融通方式，为保障公共住房建设，促进租赁市场发展，实现英国“住有所居”等目标起着重大促进作用。

（二）德国的公共租赁住房

德国是欧洲发达的资本主义国家之一，住房保障制度完善，租赁市场发达且租赁体制成熟。在德国，居民以租赁为主要居住方式，根据欧盟统计局2016 年的数据，德国有48.3%的居民选择租房生活，51.7%的居民居住在自有产权住房中[4]。在德国的住房租赁市场上，租金水平由社会住房体系和私人租赁住房体系相互竞争决定。

德国在工业化时期，企业为了吸引和留下满足生产所需的劳动力，开始建造具有“职住平衡”等综合功能的住房。德国在经历第一次世界大战和第二次世界大战后，住房供需严重失调，供给远远不能满足居民住房需求，再加之经济严重萎缩，财政入不敷出，政府在财政收支失衡的背景下还要保障居民有房可住，急需探索一种能兼顾经济和公平的住房政策，于是20 世纪20 年代末“住房合作社”孕育而生，该机构通过个人缴纳的社费组成建房基金，建房资金的不足部分由政府提供低息贷款，住房建完后社员缴纳租金即可入住，当社员不再需要该住房后，合作社全额退还房价。

1949—1956 年，西德政府先后对《住房法》进行两次完善，规范了住房面积和基础设施的建设，并对租金进行限制。1960—1999 年，德国经济水平得到恢复，居民收入不断增加，加上该时期住房价格稳定，居民有了足够的购房支付能力，因此，德国开始采取鼓励私人建房的住房政策。在此期间，德国先后颁布了《住房补助金法》《租赁住房增加供应法》《住房建设促进法》《私有住房补贴法》等一系列法律文件。其中，1982 年的《租赁住房增加供应法》提出“租金明镜”的租金市场化衡量工具，规定租金增长上限，三年租金的增加额不得高于30%。在2002—2017 年间，政府对租金补贴大规模压缩和允许租金市场化波动，导致租金大幅上涨。截至2017年，德国住房租赁平均价格较2009 年底增长超过27%，慕尼黑的租金增长最快，在2012—2017 年的五年间增长近34%[5]，对此，德国政府将“租金刹车”法律条文写进《租赁法》，以防止租金过快增长引发住房困难。德国现行的《德国民法典》中，明确规定出租人不得以提高租金为由解除租赁合同，大大加强对承租人的保护。近年来，德国实行的补贴政策同时惠及承租人和出租人，只是方式不同而已。一方面，政府允许租房加速住房折旧，减轻出租人税收负担；另一方面，政府为不能完全负担租金的家庭支付应交租金和可承受租金的差额。德国社会住房供给在很好契合租户需求方面，社会住房所有权和使用权分离的融资激励模式起着重要作用，投资者参与社会住房建设，可以享受税收、税费减免，但在规定期限内只有使用权，期限届满，投资者有权向公众出租或出售社会住房。

（三）荷兰的公共租赁住房

荷兰的社会住房是指由住房协会或公立住房公司提供的用于租赁的非营利性住房[6]。其发展历史有上百年，积累了丰富的经验，总的来说，荷兰的社会住房政策发展历程可以划分为三个阶段。

第一阶段是1901—1945 年，《住房法》的颁布和社会住房机构的建立。19 世纪初，产业革命席卷西欧，产业结构的转型升级导致大量农民破产失业和城市化率的大幅提高，但城市住房数量远远不能满足大批新市民的需求，产业革命初期，贫民窟在荷兰到处可见。政府为解决日益紧张的住房问题，于1901 年颁布荷兰的第一部《住房法》，建立了社会住房体系，决定通过政府主导行为向低收入家庭提供接受公共财政补贴的社会住房。住房法案明确政府、业主、租户的权利与义务，对规范租赁住房建设、运营、管理等方面起着至关重要的作用，此外，在该方案的支持下，相应的非营利性的社会住房机构开始逐渐成立并运营起来。2001 年，在《住房法》的基础上，《社会住房出租管理法案》孕育而生，该法案规定了社会住房机构应当担负对社会的六大责任，如果其均满足，则可以免除公司税，还可以获得社会住房保障基金贷款，并购买专用于公房建设的廉价土地。在这些法案的支持下，个人和企业有充足的动力建设新的租赁住房，公共租赁住房数量急剧增加，有效缓解了荷兰的住房危机。

第二阶段是1945—1980 年，政府主导社会住房建设期。二战结束后，荷兰大部分社会住房被摧毁，住房供给严重短缺，于是，政府不得不承担起为百姓提供社会住房的建设者角色。在这个时期，政府直接干预住房市场，对租金进行管制，并提供建房补贴、大量住房津贴以及低息住房贷款。

第三阶段是1980—2020 年，社会住房机构成为独立自主的经济主体。荷兰自1980 年来，国家深陷债务危机，已没有太多资金用于住房补贴，由此政府对社会住房机构干预减少，社会住房机构为实现自身可持续发展，纷纷开始转轨走上经济独立的道路。1995 年以后，社会住房机构不再接受政府的补贴，它们在经济上转轨为独立自主的经营机构，依赖两条途经，一是在政策规定的最高租金内灵活使用租金，二是依靠成立的社会住房保障基金，获取低息的住房建设贷款。1990 年后，荷兰的社会住房出现高收入者也在低租金社会住房里，而中低收入者却住着较高租金的社会住房里，为维持社会的公平正义和和谐的社会秩序，住房协会将租金调至市场价格附近，迫使高收入者离开社会住房，另一方面补贴低收入者。1990 年开始，社会住房机构为提高效率和缓和紧张的财政情况，住房机构之间进行重组合并，导致住房机构数量锐减。尽管如此，租赁住房占整个国家住房的比例依旧很高，荷兰的大多公共租赁住房由住房机构提供，据统计，2014 年荷兰共有社会住房巨会（公司）455 家，拥有社会住宅约250 万套，占荷兰全国住宅总量的34.86%。在租赁市场中，75%的住宅都属于社会住房，每千人拥有社会住宅138 套。固定资产总值约为980 亿～1100亿欧元（约占GDP 总值的1/6）[7]。

此外，特别值得关注的是，无论在哪一时期，荷兰的社会住房建设实现了社区的和谐和管理的方便，一方面荷兰采用分散建设、统一管理的布局，另一方面，在房屋建设规划上，做到兼顾各方、合理计划，让各层次收入居民混合居住同一小区，防止“贫民窟”现象出现。

二、我国公共租赁住房制度目前存在的问题

（一）资金供给主体少、融资规模小

党的十九大以来，我国越来越重视租赁市场的发展，强调租赁住房在解决我国中低收入群体住房问题的重要性，直接导致公共租赁住房供给量逐年增加，即便如此，公共租赁住房数量还远远不能满足众多新市民的需求。主要原因在于公共租赁住房建设所需资金巨大、投资回报周期很长、投资回报率低，以上原因便淘汰了大多数参与主体。我国目前的资金供给主体主要是政府和银行，建设资金主要来源于政府财政收入、大部分住房公积金增值收益和银行的信用贷款。因为投资与回报周期的严重不匹配，政府和银行往往缺乏出资动力。一方面，由于政府在社会治理中承担多种角色，负债规模很大且财政长期入不敷出，而公共租赁住房的租金很低，缺乏吸引力。2019 年，我国中央财政国内债务余额为16.6 万亿元，一般公共预算收入仅为8.9 万亿元，此外，2017 年末，住房公积金累计向373 个保障房项目提供资金871.69 亿元，公积金增值收益的58.73%用于支持公租房建设，共计2 904.59 亿元[8]。另一方面，银行等金融机构因借短贷长营运模式使其天然存在潜在风险，资金回流需要很长时间，甚至有可能不能顺利收回，再加上我国金融市场又缺乏相应的风险规避机制，导致其不敢轻易涉足该领域。2020 年，中国建设银行开始进军公共租赁住房建设，预计三年内将投资1 900 亿在广州、杭州、济南、郑州、福州、苏州6 个城市建设80 万套政策性公共租赁住房。此外，截至2019 年共发行68 单REITs产品，累计金额1 402.81 亿元，2019 年新发行24只，共筹资488 亿元，其中租赁住房类REITs 只有3单，金额为58.56 亿元[9]。由此看来，我国REITs 发行还处于初步探索阶段，真正的REITs 产品很少，更不用说专门为公共租赁住房融资而发行的REITs产品了。以上融资数量相较于建设和管理所需资金来说，缺口还很大。

（二）尚未建立专营机构

我国1988 年的房改实现了住房制度从实物分配到货币化的转型，住房市场迅猛发展，房价一路突飞猛涨，导致中低收入群体住房支付能力下降，与此同时，为实现该群体住有所居，我国也在不断完善住房保障制度。但30 多年来，我国尚未成立专门负债建造、管理、运营保障房的独立机构，致使我国公共租赁住房在建设、运营和管理过程中出现一些不合理的问题。

1.选址较为偏僻，很多城市的公租房建设选址大都偏离城区，交通非常不便利，不能保证居民的职住平衡，房屋空置率很高，2018 年，我国有18.41万套公租房因位置偏远、需求不足等建成后空置1年以上。

2.二是没有建设相应的生活配套设施，如公园、运动中心、购物的大型商铺等等，生活环境较差，生活质量不高。

3.信息统计系统不完善，导致建设户型与中低收入家庭人口结构和需求不匹配，配租不合理，准入和退出机制不能高效运转，公共租赁住房空间资源的浪费和管理效率的低下。一人户和中低收入二人户家庭以单室户型为主，三人以上家庭以两室户型为主，但我国尚未成立专门的统计机构对此进行调研，获取相关资料，在配租过程中，存在错配现象。此外，信息不能实时更新也会影响退出机制发挥效果，信息的滞后性影响收入明明已经超过准入标准的家庭及时退出，反过来又影响满足条件的家庭进入，总之，信息的实时性、完整性和真实性是公共租赁住房动态化管理的重要方面。

4.公共租赁住房租金很难满足运营成本。公共租赁住房最本质的属性是公共性，这决定其租金低廉、投资效益低等特点，加之我国公共租赁住房缺乏商场、停车场等商业设施，不能获得该设施的出售或出租收入，我国仅靠低廉的租金很难弥补维护和管理成本。

（三）存在“骗租、赖租”问题

我国自2014 年公共租赁房和廉租房并轨以来，不断完善《公共租赁住房管理办法》和地方《公共租赁住房建设租赁管理暂行办法》，在两部规范性法规中，都制定了有关准入和退出过程中对规范个人行为的相关办法。一是不能采取隐瞒事实、提供虚假材料和伪造证明材料等手段获取公共租赁住房；二是对不再符合申请条件的家庭，应及时办理退出手续。虞晓芬（2018）[10]把以上两种行为分别称为“骗租”和“赖租”，针对骗租行为《公共租赁住房管理办法》规定仅处以1 000 元以下罚款，对“赖租”行为，则是按市场价征收租金、纳入征信系统、媒体曝光等手段处理，虽是如此，“骗租”“赖租”现象仍然存在。据《2018 年保障性安居工程资金投入和使用绩效审计结果》显示，不符合条件人员等违规享受公租房实物保障1.72 万套，1.45 万户承租家庭收入、住房等条件发生变化未按规定及时退出。造成这种状况主要是由于我国关于公共租赁住房的政策和法规方面立法层次不高、惩罚力度不够、缺乏专门的管理机构、信息失真等原因。

三、我国公共租赁住房制度的发展建议

（一）以多种方式为投资者兜底，吸引更多供给主体

公共租赁住房建设所需金额巨大，光靠政府提供财政资金支持是远远不够的。近几年来，我国已探索出多种融资渠道，但公共租赁住房建设成本高、投资回收期限长和潜在风险大等特点阻碍机构、企业和个人的投资。因此，完善风险防范机制，是保障资金安全，提升公共租赁住房项目吸引力的重要保障。一是政府可以为机构或者企业提供信用担保，以政府信用提供兜底保障，能扩大贷款的规模和保证贷款稳定发放；二是政府应当提供低价或者免费土地、财政补贴、减免税费等激励政策，减轻机构或企业的建设和营运成本；三是让保险模式惠及REITs 的运行过程，地方政府可以尝试通过建立公共租赁住房REITs 发展风险补偿保险，降低投资者投资风险，吸引更多资金注入该领域。

（二）成立专门管理公共租赁住房的独立机构——住房协会

德国成立政府房地产公司和住房合作社对社会住房进行管理，英国的住房协会和住房公司是社会住房的管理机构，荷兰有专门的住房机构进行运营管理公共租赁住房，因此，我国也可成立专门负责公共租赁住房管理的独立机构——住房协会。其主要解决的问题应该有以下几个方面：

1.建立公共租赁住房的信息统计系统。信息及时性、完整性和准确性是住房协会在安排选址、完成配租、完善准入和退出机制的重要保障，因此建立信息统计系统是保障公共租赁住房高效运营、管理的前提条件，也是兼顾公平与效率的重要保障。在统计工作过程中，可以将中低收入人群分为公共租赁住房租户和非公共租赁住房租户，两者都需要建立一家一账户的方式，将家庭收入、人口、年龄、上班地点、所需户型等信息纳入系统，对公共租赁住房租户应该每年复核并更新一次信息，对非公共租赁住房租户的信息统计主要是在开发新公共租赁住房项目时和申请入住时。

2.规划合适的建设地址。为实现大众的职住平衡，在选择建设地址时可以利用非公共租赁住房租户的信息合理安排。

3.规划配建商业、停车场、活动中心等设施的建设。适当增加商业设施并将其出售或者出租可以增加住房协会的收入，为自我营运提供资金支持，弥补管理和维护费用的支出，让公共租赁住房实现自我可持续健康发展。活动中心是提高生活质量，保障居民身体健康的场所，也是一个小区不可或缺的基础设施。

（三）建立更高层次的法律法规

目前，我国关于公共租赁住房有关法规主要是住建部的《公共租赁住房管理办法》和地方的《公共租赁住房建设租赁管理暂行办法》，并没有颁布专门的法律对公共租赁住房相关主体行为进行规范，因此，存在“骗租”“赖租”等违法行为。为了阻止该现象进一步蔓延，规范公共租赁住房环境，我国需要颁布《公共租赁住房法》对恶意伪造材料骗取公共租赁房和已不满足申请条件恶意不退出等行为进行严厉惩罚，不仅要加大罚款力度，还要向社会公布违法人员名单，纳入征信系统，让大家敬畏法律，尊重法律，逐渐加强法律意识，最后爱法、守法、敬法，形成公共租赁住房领域自觉、诚实的良好氛围，让《公共租赁住房法》为准入与退出机制保驾护航。不仅如此，《公共租赁住房法》的颁布，也是对公共租赁住房在建造、管理和维护过程中各种行为的规范，是公共租赁住房可持续发展的重要保障。

（四）探索“产权分享式购房计划”

“产权分享式购房计划”是让公共租赁住房租户分次购买产权、减轻直接购房压力的政策，参与该计划的租户可边租边购分次获取房产，待款项全部结清之后，即可获得住房的完全所有权。该计划的实施有两大优点，一是承租人需要承担物业和管理费用，能减轻政府为维护和管理所负担的财政压力，二是承租人不必一次性支付大额房款就能获得部分产权，充分考虑承租人的利益，实现简单的租赁关系到共享产权角色的转变，为完善我国公共租赁住房的退出机制，有效缓解“骗租”“赖租”问题提供一种解决思路