残疾人就业保障金征收使用管理存在的问题及对策研究

“就业是民生之本，安国之策”，国家实行按比例安排残疾人就业制度，促进了残疾人就业。凡安排残疾人就业达不到国家规定比例的机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位（以下简称用人单位），需按照上年度用人单位实际安排残疾人与按比例计算的应安排残疾人的差额人数和本单位在职职工年平均工资缴纳一定数额的残疾人就业保障金（以下简称残保金）。残保金实行属地管理，纳入地方一般公共预算统筹安排。残保金既是鼓励用人单位安排残疾人就业的重要举措，也是提高和保障残疾人生活质量的重要资金来源。但是，目前我国残保金的征收使用管理仍存在不足。因此，本文综合分析残保金征收使用管理存在的问题并提出相应的对策建议，希望能为残保金管理提供可取的依据。

一、残保金征收使用管理存在的问题和面临的困难

（一）社会对安排残疾人就业和缴纳残保金认识不到位

残疾人就业是其走进社会、融入社会、改善生活状况、提高社会地位的基础，是实现其人生价值的关键，但由于残疾人自身的残疾障碍，在激烈的市场竞争中处于不利地位。为了促进处于劣势的残疾人能有就业权利，国家规定按比例安排残疾人就业为全社会的共同责任和义务。但是，有的人认为缴纳残保金不是单位的义务，有钱才缴纳，没钱可不缴，仅仅是为了做慈善；有的人认为扶助残疾人就业是国家的责任，应该由国家全力支持，不应把国家的责任转嫁到单位身上；有的行政事业单位认为未安排残疾人就业缴纳的残保金使用的是财政预算资金，不如将预算资金直接投入残疾人事业；有的人认为残疾人工作效率比正常人低，且工作中存在诸多安全隐患，增加管理成本。这些认知差异和误区造成一方面用人单位不愿意安置残疾人就业，另一方面也不愿意缴纳残保金。

（二）政策法规不完善，影响残保金征收使用管理

俗话说：“没有规矩，不成方圆”，残保金征收使用管理政策的完善程度决定残保金的征收力度和规范使用。从目前出台的政策来看，一是征收管理权限不集中。根据规定残疾人就业服务机构（以下简称就业机构）和税务部门均有行使残保金征收管理的解释权、核定权和征收权，往往会导致有时部门意见不统一、不一致，造成征收效率不高，不能保质保量完成征收工作。二是申报缴纳期不完善。目前只规定了用人单位正常的申报缴纳期，但对新成立的用人单位和清算解散的用人单位则未规定申报缴纳期。三是申报内容不完善。没有明确规定用人单位如何通过网络提供资料，完成申报。随着服务方式的拓宽，有相当一部分用人单位不需要到税务部门的办税服务厅和就业机构年审大厅进行申报缴纳，而是通过网络进行申报缴纳。用人单位申报在职职工人数、职工年平均工资和安排残疾人数等信息，未明确说明在网络申报中如何提交。四是违章处理机关与征收机关相脱节，对违章行为难以形成震慑作用。根据规定企业和从事生产经营的事业单位由税务部门负责征收，由财政部门予以警告，责令限期缴纳，因此对违章行为难以形成震慑作用。征收管理部门不能直接追责，而由第三方财政部门予以处罚，会产生延迟效应，导致执法力度大大减弱。五是残疾人就业机构工作经费保障机制不畅通。目前政策规定县级以上残疾人联合会所属就业机构的正常经费开支，由同级财政预算统筹安排，随着事业单位分类改革，一些就业机构变为公益二类事业单位，工作经费通过政府购买服务解决，但就业机构不具备购买服务条件，造成工作经费难以落实到位。六是残保金奖励政策和补助办法不具体，操作性不强。目前，虽然文件中对超比例安排残疾人就业以及为安排残疾人就业做出显著成绩的用人单位或个人提出了奖励和补助规定，但由于缺少具体的奖补条件、奖补标准等，导致实际无法操作。七是减免和缓缴政策不完善。用人单位因突发事件或不可抗力自然灾害遭受重大直接经济损失能申请缓缴或减免残保金，但缺少具体操作指南。

（三）残保金征收管理不到位

一是信息资源不共享。目前残联、税务、人社、医保等部门之间尚未建立信息联网系统，数据不能互联互通，实现共享，缺乏有效的沟通和协调，导致残保金征收底数不清，进度不明。二是未建立残疾人按比例就业联网认证系统，未进行安排残疾人就业备案登记，就业机构不能随时了解残疾人安置及在岗情况。三是用人单位职工人数、残疾人就业人数等基础数据不完善。随着行政事业单位改革，就业机构只掌握已参加按比例安排残疾人就业年审的单位基础数据，残保金征收台账内容不完善，不准确。四是执法刚性不够。机关、团体、非生产经营的事业单位和民办非企业单位的残保金，实行分级征收，由同级就业机构负责核定和征收。因残疾人就业服务机构属事业单位，行使征收职能力不从心，导致残保金征收执法力度不足，造成协调难，征收难。五是征收手段不得力。对少缴和拒缴残保金的用人单位既没有强制措施，也未纳入其征信不良记录管理，用人单位违法成本较低。六是监督检查不到位。对征收管理部门监督检查力度不够，未能及时防范征收中存在的风险。

（四）残保金使用管理不精细

一是未制定详细的资金使用管理办法，造成无法安排预算，政策法规落实难。二是未建立完善的残保金预算系统，预算编制不规范，缺乏刚性约束力，预算执行不到位；预算绩效管理欠缺，只重视资金预算，不重视绩效管理，预算评价体系不规范，预算执行监督力度不够，资金使用效果缺乏合理评估，缺乏针对性。三是残保金纳入地方财政一般公共预算，主要用于保障残疾人生活和支持残疾人就业，虽规定了残保金的具体用途，但未单独设立残保金预算支出科目，导致很难准确统计残保金的使用情况，支出方向，也造成了有关部门向社会公布残保金用于保障残疾人生活和支持残疾人就业支出情况，接受社会监督的政策很难落实到位。

二、提高残保金征收使用管理的对策及建议

（一）加强政策宣传，营造良好的舆论氛围

残联、财政、税务等部门要在部门门户网站公告残保金制度和残疾人就业政策，通过电视、广播、报纸、网络等媒体平台，做好残保金政策法规宣传，提高残保金的征收、使用的透明度，让全社会特别是用人单位认识按比例安排残疾人就业和缴纳残保金的目的和意义，规范用人单位履行按比例安排残疾人就业义务，增强用人单位自觉履行缴纳残保金的法律意识。同时，对依法依规缴纳残保金和超比例安排残疾人就业的用人单位要广泛宣传，起到示范引领作用，还要加大对超比例安排残疾人就业用人单位奖励的力度；对拒缴残保金的用人单位要进行通报和公告，强化社会舆论监督，营造全社会用残、助残和支持残疾人就业的良好氛围。

（二）进一步完善残保金征收使用管理的政策法规

针对当前残保金征收使用管理存在的问题，应在调查研究的基础上，组织专家和学者修订和完善残疾人就业条例、残疾人保障条例、残保金征收使用管理办法和实施办法，制订与残保金相关的实施细则以及配套政策。在残保金征收使用管理规定中一是重新分配征收权限，进一步完善申报缴纳期的规定，有利于充分提高保障金征收管理效率。机关、团体、民办非企业单位和非生产经营的事业单位的残保金由税务部门征收，不再由就业机构征收。二是赋予就业机构到用人单位核实检查残疾人安置及在岗情况的执法权，应明确用人单位虚报残疾人在岗情况应承担的法律责任，防范风险，做到依法行政，执法公正。三是对用人单位通过网络申报提供职工人数、安排残疾人数、职工年平均工资等信息上传资料作出明确规定，四是要加重对逾期拒不缴纳残保金的用人单位的处罚强度，做到应收、尽收、执法公平。五是直接授予税务征收管理部门违章警告权，既可以避免税务与财政部门之间在管理上发生推诿扯皮，又有利于增强残保金征收执法的刚性。六是制定和完善残保金的资金管理办法、对超比例安排残疾人就业以及为安排残疾人就业做出显著成绩的用人单位或个人给予奖励，并针对残保金减免或缓缴制定具体实施细则和配套政策。

（三）加强征缴，确保残保金应收尽收

一是加强信息化建设，实现数据共享。以全国残疾人按比例就业情况联网认证“跨省通办”为契机，通过与省一体化平台对接，达到残联、税务、人社、医保等部门信息数据共享，实现互联互通。做好残保金征缴单位、单位职工人数、残疾人安置数等基础信息收集工作，准确掌握残疾人在岗情况，完善残保金征收台账，从而做到底数清、进度明。二是加强对征管部门的检查监督，督促征管部门严格执行征收标准，加快征收进程，规范征收程序，提高征管能力。三是强化执法刚性。机关、团体、非生产经营的事业单位和民办非企业单位的保障金由税务部门负责征收。四是强化征收力度。税务、残联应联合组成工作组，定期对用人单位残疾人安置情况、申报和缴纳残保金情况进行检查核实。对申报不实和拒缴残保金的用人单位，列为重点检查单位，对应缴未缴残保金的用人单位按规进行追缴并加收滞纳金。对既不安排残疾人就业，又不缴或少缴纳残保金的用人单位，采取强制手段，确保应收尽收。五是加强处罚力度。用人单位既不安排残疾人就业，又拒缴、少缴残保金，以及申报资料不实的，应加重处罚力度并将其失信行为记入信用记录，纳入全国信用信息共享平台。

（四）加强预算管理，建立统一的预算管理体系

完善残保金预算管理办法，设置统一的残保金预算管理科目，建立完善的残保金预算管理系统，研制开发适合残保金使用特征的预算软件，设定资金使用条件，确定残保金使用预算归类，细化资金流向，从而有利于预算的编制，实现残保金预算的制度化、规范化，系统化，更大限度地发挥残保金的社会效益。

（五）加强绩效管理，完善绩效考评体系

做实支出预算，细化支出内容，按政策规定使用，防止残保金用于平衡预算，明确绩效目标设置、监控、评价和审核的责任分工，加强预算审查和监督。着重考核残保金的使用效果是否合理，是否有针对性，残疾人是否更加满意，是否得到更多实惠，进一步完善残保金的绩效考评体系，让每一分一毫的残保金都发挥应有的价值。

（六）加大保障力度，机构经费全额纳入财政预算

随着残疾人事业的发展，就业机构服务于残疾人工作越来越多，各种经费开支越来越多，按照有关规定残疾人联合会所属残疾人就业服务机构人员经费、公用经费应全额纳入财政预算。

三、结语

残疾人就业是保障残疾人平等参与社会生活、共亨社会物质文化成果的基础，有利于促进社会的稳定以及国家社会文明的发展。残保金是保障残疾人就业的重要举措。针对当前残保金征收使用管理存在的问题和困难，提出了改进建议，加强政策宣传，提高全社会对安排残疾人就业和缴纳残保金的认识，完善残保金征收使用管理的政策法规，加强残保金征收，规范残保金使用，为促进残疾人事业发挥重要的作用。