道路运输 “放管服” 改革工作的现状及建议

殷巧琳 郭 浩 郭澍锦

（1. 辽宁省交通运输事业发展中心，辽宁 沈阳 110003；2. 中建铁路投资建设集团有限公司路桥分公司，辽宁 沈阳 11000）

2013 年，国务院提出将简政放权作为转变政府职能的 “当头炮” 和 “先手棋”，2014—2015年间，陆续将放管结合、 优化服务纳入其中。2016 年 《政府工作报告》 中提出：持续推进简政放权、 放管结合、 优化服务，不断提高政府效能。

1 “放管服” 改革的目的

“放管服” 改革旨在推动政府职能深刻转变，使市场在资源配置中起决定性作用，激发市场活力、 增强内生动力、 释放内需潜力，同时更好地发挥政府作用，重塑政府和市场关系。

2 “放管服” 改革下的一系列举措

2.1 简政放权的一系列举措

（1） 精简职权，权力下行。

“放管服” 改革的先手棋就是 “简政放权”，即能取消的职权全部取消，能下放的职权全部下放。权力的取消和下放是推进 “放管服” 改革的前提条件和基础工作。2013 年，国务院常务会议提出：承诺五年内国务院部门行政审批事项压减三分之一。上届政府成立之初，国务院部门各类审批达1700 多项，截至2016 年底，国务院先后分9 批取消下放国务院部门行政审批618 项，提前超额完成 “三分之一” 的承诺，2013 年至今，国务院共发布取消下放职权决定文件18 件，国务院部门取消下放行政审批事项超过40%，部分地方超过70%，可见政府推行 “放管服” 改革的力度之大，决心之坚。2013—2019 年，由国家公布取消的道路运输行业行政职权共8 项，下放1项 （见表1）；由辽宁道人民政府公布下放的路运输行业行政职权共8 项 （见表2）。

表1 2013-2019 年国家公布取消或下放的道路运输行业行政职权

续表

表2 2013-2019 年辽宁省下放的道路运输行业行政职权

（2） 自贸区改革，试点先行。

2013 至 2016 年期间，陆续设立上海、 广东、天津、 福建、 辽宁、 浙江、 河南、 湖北、 重庆、四川、 陕西共11 个自由贸易试验区。自由贸易试验区不仅仅是贸易工作的试点，也是 “放管服” 改革工作的试验区，很多好的经验做法都是从自贸区推广复制出来的。为支持自贸区发展，在自贸区采取了一些措施，比如向自贸区赋权，很多地方将一些职权直接下放至自贸区管委会，方便自贸区企业进行事项办理。上海市将8 项道路运输行政职权赋予自贸区办理 （见表3），辽宁省针对自贸区、 沈抚新区等先后3 次发文赋权，明确将5 项道路运输行政职权赋予自贸区 （见表4）。

表3 上海自贸区道路运输行业行政职权

表4 辽宁自贸区 （含沈抚新区） 道路运输行业行政职权

2.2 放管结合的一系列举措

（1） 双随机，一公开

行政审批改革不能只改革准入环节，事后监管必须配合改革及时有效实施，才能确保市场健康发展。借鉴海关监管模式，2015 年，全国开始推行双随机，一公开的监管模式，各个行业开始公布随机检查对象名录和检查人员名录，并对检查结果进行公开。

（2） 信用体系建设

完善社会信用体系建设已经成为社会治理与行业监管的一项重要手段，交通运输部2006 年曾发布 《道路运输企业质量信誉考核办法 （试行）》，通过建立健全道路运输市场诚信体系建设，建立和完善优胜劣汰的竞争机制和市场退出机制。近年来，国家发展改革委员会进一步将信用体系建设与各行各业相关联，将信用等级及守信失信记录作为企业发展的重要考核依据，通过信用手段对行业规范发展进行有效监管。2017年，交通运输部与国家发展改革委联合印发《“信用交通省” 创建工作方案》，明确建立省级信用交通平台，完善红黑名单制度及守信激励机制，对信用良好的企业在市场准入、 行政审批、日常检查中给予宽松优先的待遇，对失信企业列入重点监管对象，加强对失信行为的约束与惩戒，通过信用手段激励引导企业健康发展。

2.3 优化服务的一系列举措

（1） 建立清单，明确权责

为规范权力运行，接受社会监督，政府各部门编制了 《权责清单》、 《政务服务事项目录》、《负面清单》、 《中介服务事项清单》 等清单目录，根据每份清单的特性明确纳入事项的名称、办理部门、 办理依据、 责任事项、 限制性表述等内容。各类清单目录按照行使层级、 行政职权类型等分类编制，从不同角度对行政职权进行归类和公示。辽宁省为落实 《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，2019 年组织试点单位开展政务服务事项 “减材料、 减环节、 减时限、 减次数” （简称 “四减”）工作，对所有政务服务事项办事流程、 时间进行压缩优化，编制 《辽宁省交通运输系统行政许可办事事项清单 “四减” 版》，涉及道路运输行业政务服务事项36 项，全面优化精简道路运输行业办事程序。

（2） 商事制度改革

2013 年10 月25 日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推进公司注册资本登记制度改革，“先证后照” 转变为 “先照后证”，实现行政许可后置审批，允许企业在取得工商营业执照后先从事一些不需行业许可的经营活动，为企业争取经营利润，节约创建成本。2016 年，道路运输行业客运、 货运、 驾校、 维修、 站场、 国际道路运输、 出租等7 项许可事项全部纳入后置审批事项目录，并根据维修、 货运站场、 国际道路货运许可的取消，实时调整更新目录。

（3） “多证合一” 改革

为进一步提升企业创办的便利化水平，2015年10 月开始全国普遍推行营业执照、 组织机构代码证、 税务登记证 “三证合一”，“多证合一”改革工作拉开序幕。2017 年，辽宁省将备案事项纳入 “多证合一” 改革范围，率先完成 “二十六证合一”，辽宁将客运分公司备案、 货运分公司备案、 货运代理备案3 项备案事项纳入 “二十六证合一”，即企业到工商登记窗口登记办理营业执照即可完成相应行业备案事项，工商部门将企业登记信息通过网上系统传输至各行业主管部门，行业主管部门对登记信息进行领取，完成相应备案。“多证合一” 改革简化优化了企业办理流程，通过部门间的信息传输完成企业办事流程。

（4） “证照分离” 改革

多证合一改革优化了办事流程，节约了办事时间，但在实质上并没减少办理的事项。为从根本上解决这一问题，2013 年，上海自贸区在全国率先推行 “证照分离” 改革工作，将116 项行政审批事项纳入5 类 “证照分离” 改革，对每一类别的改革提出具体改革要求。2018 年3 月，国务院要求在全国自贸区推广上海经验，同步实施“证照分离” 改革。同年 10 月，国务院再次发文要求11 月10 日起全国范围内推广 “证照分离”改革，将106 项行政审批事项纳入4 类 “证照分离” 改革，即直接取消审批、 审批改为备案、 实行告知承诺制、 优化准入服务，从不同程度减少办理许可审批的复杂程度。辽宁将站场许可纳入实行告知承诺制，将客运许可、 货运许可、 驾校许可、 危货许可纳入优化准入服务的证照分离改革，逐项明确改革实行要求。2019 年 11 月，国务院推行自贸区 “证照分离” 改革全覆盖试点工作，在自贸区改革事项全面覆盖，辽宁省道路运输行业涉及改革事项共10 项，涵盖了现有全部行政许可事项。

（5） 梳理中介服务事项和证明事项

伴随对行政职权的梳理和对应办事指南的制作，会发现许多许可审批事项在办理过程中涉及到检验、 检测、 评估、 证明等材料，需要申请人到第三方机构有偿办理。这类事项被统一称为行政审批中介服务事项，其涉及到申请人在办理审批事项时的付费行为，为避免在这一环节的权力寻租，国务院要求严格规范中介服务行为，因此，编制 《中介服务事项清单》，明确中介办理依据及部门，避免中介机构垄断等一系列要求应运而生，为申请人办理行政审批事项提供保障。2019 年1 月，辽宁再次调整 《中介服务事项清单》，将涉及9 项道路运输行业许可中的车辆技术等级评定结论、 罐体检验报告纳入清单。

在实际办理审批事项时，经常涉及到第三方部门开具有关证明，这类证明事项虽不涉及付费，但办理程序也有一定要求，需要申请人多部门间递交材料办理，无疑为审批事项办理增添了复杂性。为减少群众跑腿，各行业陆续开展证明事项梳理工作，明确各类证明的办理依据、 办理条件和办理要件等内容，对没有法定依据或通过部门间信息共享可获得的证明事项一律取消。

（6） 集中审批改革

集中审批改革基本分为2 种形式，一是成立行政审批局，将本级各部门的行政许可事项全部纳入审批局进行集中办理，行政许可事项不再在原许可部门办理，许可与监管分离。如辽宁鞍山、 锦州等地已成立审批局单独从事许可审批业务；二是成立审批服务中心，本级各部门指派工作人员进驻中心进行许可事项办理，许可权仍属于原许可部门，许可程序流转在中心进行，许可决定由原许可部门作出。如辽宁大连则采用成立审批服务中心的方式，集中审批办理的地点。这2 种形式分别将许可权和许可部门进行集中，均可以实现 “只进一扇门” 办理审批。

3 道路运输 “放管服” 改革中存在的问题

3.1 主动地位不明显

行业管理部门多数不是 “放管服” 改革整体工作的牵头部门，因此，工作中凸显主动地位并不明显。“放管服” 改革工作涉及面广，改革形式多样，往往是牵头部门确定改革内容，行业管理部门负责具体实施执行，行业管理部门对于改革工作的主动研究、 主动思考有待深入，对于有效落实改革工作要求的气力还需加大。

3.2 法律法规滞后

“放管服” 改革工作涉及到权力的执行主体、执行程序等内容发生变化，其中不乏与现行法律法规相冲突，比如，国际道路货物运输已从许可改为备案，但部门规章 《国际道路运输管理规定》 自 2005 年实施以来，从未做过修订，对具体行政职权实施简政放权后该如何执行，从国家法律法规层面并未进行及时调整，基层办事人员与执法人员在执法过程中 “有法难依”，旧法规无法再适用新情况，对执法及后续监管都是考验。

3.3 系统性有待加强

“放管服” 改革工作角度广、 着手点多，涉及各类清单目录和事项梳理，对于行业管理部门往往是一项职能梳理多遍，工作重复性大，对于改革要求没有吃透弄懂，相联系的工作在办理过程中较为分散，改革工作系统性有待加强。

4 道路运输 “放管服” 改革工作建议

4.1 加强 “放管服” 改革主动性

道路运输行业管理部门应提高 “放管服” 改革主体地位，变被动为主动，针对道路运输行业管理特点，结合 “放管服” 改革工作总体要求，兼顾证照、 中介服务事项、 证明事项等改革重点，以每项职权为基础，逐项研究每项职权可以做到的 “放管服” 改革工作，变被动为主动，提升 “放管服” 改革工作与业务工作的融合度。

4.2 编制梳理一张清单

目前，“放管服” 改革工作归口多，各项清单目录多，梳理编制、 查阅变更存在不便。建议按照实施层级分级编制具体全面的政务服务事项清单，将行政许可、 行政确认、 行政奖励、 行政裁决、 行政征收、 其他行政权力等事项全部纳入清单，对清单事项逐项研究，明确能压缩的时限和精简的要件材料；对每一事项逐项明确是否存在中介服务、 是否纳入后置审批、 “证照分离”“多证合一” 等改革，明确事项办理流程，细化清单项目，实现一张清单管审批，避免反复梳理编制各类清单造成的人力和时间成本浪费。

4.3 修订完善配套法律法规

对 “放管服” 改革涉及的与现行法律法规不一致的地方要及时修订完善，道路运输行业管理部门应积极配合司法部门对法律法规进行修订，对告知承诺制等新形式的审批方式应及时制定相关法律法规或规范性文件，明确审批流程、 时限、 行业管理部门及行政相对人间的责任，确保改革有法可依，在法治环境下提供最优的营商环境。

4.4 多部门间实现信息共享

在 “互联网+” 的工作思路下，信息数据跑路必定是办事创业的发展趋势。道路运输 “放管服” 改革工作应加强多部门间信息数据的共享与互通，建立全国统一的多部门数据对接交换平台，由各级人民政府牵头协调各部门数据对接工作，建设本行政区域内的数据对接交换平台，实现各部门工作人员在办理群众业务时能登录系统方便快捷查询到准确数据，减少群众跑腿次数。

4.5 建立事前审批与事后监管相联动的监管机制

在目前审批与监管部门分离的环境下，建立监管与审批联动机制，将双随机监管结果与企业信誉、 企业其他业务办理、 许可审批换发年审等内容相连结，对不配合监管、 监督检查问题严重的企业要纳入失信黑名单，限制企业其他行政行为及贷款、 出行等领域，倒逼企业合法规范发展，对监督检查结果良好的企业应广开绿灯，采用行政事项办理绿色通道、 享受相应优惠政策等形式，正向鼓励企业依法依规健康发展。