水库移民相对贫困治理和就业纾困机制研究*

张 健 赵 宁 杜为公

(1 武汉轻工大学湖北县域经济发展研究中心/马克思主义学院，湖北武汉，430023；2 湖北省社会科学院中部发展研究所，湖北武汉，430077；3 武汉轻工大学经济学院，湖北武汉，430023)

自国家实施脱贫攻坚战略以来，各级政府和社会各界勠力同心，圆满完成全面脱贫的目标，解决了中国千百年来没有解决的绝对贫困问题。现行标准下农村贫困人口全部脱贫，区域性整体贫困得到解决。这一里程碑式成果代表了我国贫困治理道路上的重大胜利，也标志着我国的扶贫工作开始进入以相对贫困治理为重点的新阶段。

一、引言

中华人民共和国成立以来，全国相继建设了4551座大中型水库。这些水库在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面发挥了巨大效益，有力地促进了国民经济和社会发展。但是，水库建设也产生了大量的水库移民(1)截至“十三五”初期，全国核定后扶移民2449万人，涉及全国32个省级行政区(包括新疆建设兵团)、334个市、2438个县、2.3万个乡镇、17万个村、63万个村组。。水库移民属于工程性非自愿移民，指由于水利水电工程建设的客观需要，由国家强制力推动的有计划的大规模人口整体迁移。水库移民为国家水利水电工程建设和国民经济发展做出重大贡献和牺牲，一些老水库移民甚至付出了几代人的幸福。目前关于水库移民贫困问题的研究，主要集中在致贫原因、贫困表现、反贫对策等方面。

工程建设是导致移民贫困的重要原因。对于水库移民来说，贫困的发生除了由于一般意义上的原因，国家强制搬迁的外力介入，以及由此带来的资源减少、环境不适应、能力受损、贫困传递、移民搬迁政策缺失和不完善等也是不可回避的影响因素。从外力介入层面看，Cernea的研究表明，水库移民搬迁后面临丧失土地、失去家园、边缘化、疾病、食品缺乏、失去公共资源享有权和社会组织结构解体等问题[1]。张绍山认为，水库移民面临的贫困风险是由修水库引发的，因此水库移民的贫困属于“次生贫困”[2]。从政策层面上看，中华人民共和国成立初期修建水库是适应生产发展的需要，移民搬迁是政治任务，由于特殊的社会背景，当时“重工程、轻移民，重搬迁、轻安置”，相关政策不配套、难落实。例如，湖北钟祥柴湖镇的丹江口水库一期移民经过多次搬迁回流，“元气大伤”，一贫如洗，出现“一代移，几代穷”的局面[3]。后期移民政策虽逐渐落实，但仍不够完善。孙良顺认为，“以失定补”的补偿方式和“三原”原则(原标准、原规模、原功能)只是单纯考虑了移民的物质利益损失，忽略了移民社会关系网络破裂造成的无形损失，损害了移民的生存权和发展权[4]。

水库移民贫困呈现多元化特征。相关学者从物质条件、生产技能、权利保障、心理特征等方面将水库移民贫困分为经济贫困、能力贫困、权利贫困、心理贫困。多数学者认为，由于被迫搬迁，水库移民的生计遭到破坏，在新环境下较难恢复，该群体表现出以收入下降为主要特征的经济贫困[5-6]。杨云彦等认为，水库移民贫困主要是能力受损，它来自外力的冲击和介入，即政府主导和完成的资源重新分配，强行使移民离开原有的生产和生活环境，造成其资产、就业能力、应付风险能力、人力资本积累能力受损，以及这些能力受损互为因果导致的主体自我发展能力受损[7]。胡静指出，大型工程移民能力不足包括健康生存能力不足、社会资本积累能力不足、物质资本积累能力不足、人力资本积累能力不足和就业与经济发展能力不足等[8]。胡大伟认为，水库移民贫困的症结在于权利贫困，制度缺陷导致移民权利保护的先天不足，制度行动的逻辑显示了移民权利实现的困境和无奈。只有彻底实现由工程思维向法治思维的转变，完善水库移民利益补偿制度，才能从根本上破解水库移民权利贫困的局面[9]。孙良顺认为，长期的贫困使水库移民滋生贫困心理：一方面，甘于贫穷，失去发展动力；另一方面，形成特殊公民意识，“等靠要”思想严重[10]。

水库移民贫困治理需要精准施策。出于社会责任和对历史“欠账”的弥补，帮助水库移民反贫、脱贫一直是政府关注的重点。学界也从多个方面提出政策建议。从经济贫困治理的角度，陈绍军等提出，改善库区移民生产生活基础设施条件，加大产业扶持[11]。从能力贫困治理的角度，杨云彦、石智雷等提出，对水库移民应加强基础教育和技能培训[12-13]。从权利贫困治理的角度，胡大伟、施国庆等提出完善社保体系，统一规范水库移民利益补偿法规，建立市场化补偿运作机制和多元化利益补偿机制[14-15]。从心理贫困治理的角度，嵇雷等提出转变水库移民的传统思维观念，使其摆脱“等靠要”的特殊公民意识，破解文化贫困和心理贫困[16]。

大型工程项目以发展经济、合理利用资源和改变贫困为目标，在改善大多数人的生活方式并提高他们的福利的同时，也使一部分人原有的生活体系、社会体系遭到破坏，进而导致这部分的贫困。政府和社会有责任帮助移民摆脱贫困，共享社会发展红利。“十三五”时期，水库移民管理部门按照国家脱贫攻坚总要求，对大中型水库贫困移民实施“六个精准”的帮扶措施，提前使87万建档立卡的国家级贫困移民全部脱贫。随着全国整体进入贫困治理新阶段，水库移民贫困也出现新问题和新特点。因此，我国需要通过及时调整水库移民反贫策略，巩固国家贫困治理成果，杜绝群体性返贫，减少偶发性贫困，提高脱贫水库移民的生活水平，使该群体也能享受高质量发展红利。

二、新阶段水库移民的贫困特征和治理重点

国家脱贫攻坚战的全面胜利，也标志着水库移民开始摆脱以生存为核心的绝对贫困，向缓解相对贫困转变，这在中国扶贫史和移民发展史上是一个里程碑式的节点。绝对贫困是标准性贫困，脱贫标准是定性和定量兼顾，其中定性标准是“两不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿，基本医疗、义务教育和住房安全有保障)，定量标准是农村人均年纯收入不低于4000元。截至2020年底，这一脱贫标准全面完成。相对贫困是参照性贫困，在社会主义初级阶段，社会物质财富和精神财富远没有达到按需分配的条件，总是一部分人占有更多的资源，而另一部分占有相对较少资源的群体和个人则成为相对贫困者[17]。从这个意义上看，相对贫困将是一个长期存在和普遍存在的问题。作为世界上最大的发展中国家，我国目前制定的贫困标准不高，已脱贫和边缘贫困人口返贫概率大，偶发性贫困识别认定困难，各类扶贫机制还有待巩固完善，贫困治理仍然是国家治理能力和治理体系中的重要内容。2020年后，水库移民的贫困特征和治理重点主要包括以下三个方面。

(一)从经济贫困向能力贫困转变，需要重点提升水库移民自我发展能力

在绝对贫困阶段，贫困人口的主要特征是经济贫困，表现为收入不足，具体形式包括家庭收入少、收入来源单一且不稳定。对于水库移民，其贫困的原因分为两种：一种是原发性贫困，指水库移民生活的区域发展比较落后，基础设施和公共服务不完善，居民生活水平不高；另一种是介入性贫困，指外力的介入导致生活变得贫困。相对于其他贫困群体，水库移民的介入性贫困特点更为显著。修建水库让水库移民失去本来相对高产的土地，搬迁之后的水库移民生产条件发生改变，土地资源数量不足、质量变差导致传统农业收入下降，使该群体陷入贫困。通过调研发现，水库移民群体各项指标都落后于农村居民平均水平。“十三五”初期，水库移民人均收入达到或超过所在县农村居民平均收入的人数仅占全部移民总数的9.78%。从各省份情况来看，人均收入差距最大的是山东省，绝对值达到4688元，农村居民收入比水库移民群体高57%；人均耕地差距最大的是安徽省，农村居民比水库移民多1.5亩；人均住房面积差距最大的是广西壮族自治区，农村居民比水库移民多18平方米[18]。“十三五”时期，国家实施精准扶贫政策和水库移民脱贫攻坚方案，扶贫政策和后扶(2)根据《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号)，为妥善解决水库移民生产生活困难，促进库区和移民安置区经济社会可持续发展，维护农村社会稳定，自2006年7月1日起，对全国大中型水库农村移民实行统一的后期扶持政策(简称“后扶政策”)，按照每人每年600元的标准为水利水电工程移民、新老水库移民、中央水库和地方水库移民发放补助，连续扶持20年。所需资金由中央财政通过电力加价统一筹集，分省份安排使用。政策的叠加，使贫困水库移民增收效应显著。以广西壮族自治区为例，2015—2020年，全区水库移民收入年均增长12.64%[19-20]，超过全区农村、城镇居民的收入年均增长率(3)本文根据广西壮族自治区政府历年统计公报，计算得出全区农村居民收入年均增长率和城镇居民收入年均增长率分别为9.37%和6.30%。，水库移民与城乡居民的收入差距进一步缩小。

在相对贫困阶段，贫困人口的主要特征是能力贫困，表现为能力不足。该群体风险识别及应变承受能力弱，返贫概率高。“十三五”时期，国家为推动水库移民脱贫增收，主要采取针对区域的产业帮扶措施和针对个体的就业帮扶措施，具体包括以扶持相关产业发展和以教育培训的形式提高个人就业技能，从而为贫困水库移民提供就业岗位，达到增收的目的。但是一般来说，在市场调节起决定性作用的经济大潮中，水库移民个体的农业生产和其就业的企业的生产经营都是社会大生产中的一部分，受市场波动影响较大。贫困水库移民的就业转换能力弱、抗风险能力不足，如果市场风险导致产业衰退或企业破产倒闭，该群体更容易失业或难再就业，从而再次陷入经济贫困。尽管“十三五”时期各类移民帮扶方案中有关于能力培养方面的内容，但各级政府在“坚决打赢脱贫攻坚”的政治任务面前，仍然首先以解决经济贫困为主要目标。在全面消除绝对贫困后，“十四五”水库移民贫困治理应重点转向解决能力贫困，着力提升移民的发展能力。

(二)从思想贫困向知识贫困转变，需要巩固强化移民知识技能培训

贫困的根源可以分为内外两方面，恶劣的环境、匮乏的资源固然是造成贫困的重要因素，但思想上“甘于贫困”更是形成长期贫困和贫困代际传递的重要原因。部分贫困人口长期处于贫困状态，思想意识、思维观念逐渐固化，“固守三分田”、安于现状的想法不易改变。有少部分贫困水库移民认为，自己的贫困是由修建水库造成的，自己为国家建设做出了重大牺牲，政府应该负责到底。该群体有浓厚的“特殊公民”意识，将政策支持、资金补偿、项目扶持等措施视为理所应当，形成贫困思维定式，走入“越给志越短，越给人越懒”的怪圈。“十三五”时期水库移民精准扶贫政策主要关注两个方面：一是改善贫困人口的客观条件，如搬迁安置、房屋建设、基础设施和公共服务完善等；二是改变贫困人口落后的观念，扭转“等靠要”的落后思想。对于第二个方面，驻村工作组和结对帮扶干部发挥重要作用，通过“亲力亲为拉项目、同吃同住助脱贫”，激发贫困水库移民的内生发展动力，帮助他们认识到贫困的主观原因，树立积极向上的信念。

扶贫先扶志，扶贫必扶智。扶志就是扶思想、扶观念、扶信心，帮助贫困群众树立起摆脱困境的斗志和勇气；扶智就是扶知识、扶技术、扶思路，帮助和指导贫困群众提升脱贫致富的综合素质[21]。扶志是“十三五”时期的重点，而在后脱贫时代中，扶智成为重点。部分贫困水库移民对于早日摆脱贫困 “志有余但智不足”，进而在脱贫致富过程中 “心有余而信心不足”。一方面，部分贫困水库移民初次搬迁就地后靠，安置位置偏僻、交通不便，导致其长期生活在封闭贫困的环境中，知识眼界有限，部分移民面对外部环境和身边环境的巨大差距，甚至还会产生畏惧心理；另一方面，在信息化和数字化时代，各种新理念和新知识层出不穷，刚摆脱贫困的水库移民短时间内难以接受大量新事物、掌握新知识，如果市场波动造成经济损失，其信心更难恢复。因此，应着重加强脱贫水库移民在基本知识技能方面的培训和学习，使其尽快适应新的生活环境和生活方式。

(三)从乡村贫困向城乡贫困并存转变，需要着力推动城乡治贫政策融合

搬迁打乱了水库移民的正常生活和社会关系，在其他非移民群体生活逐步改善的同时，移民群体却原地踏步，从这个意义上讲，“以失定补”的补偿方式和“三原”原则的安置政策本身就有失公允，没有考虑移民的改善和发展。每一次的非自愿搬迁必然伴随物质财产的损失和社会关系的割裂，并且大多数移民在搬迁时通常会有居所改善的需求，而物质和资金补偿不足以覆盖建房成本。在农村传统的面子文化的影响下，有些移民为此不惜举债。同时，搬迁后土地等生产资料缩水导致移民收入下降，以及本地非农就业岗位竞争激烈。在这些因素的推动下，更多水库移民家庭外出务工，由此，移民贫困或农村贫困空间性地被扩散到城镇。

年轻一代水库移民跟随父母务工长期在城镇生活，会面临入园、入学、就业等问题。但城镇基础教育资源有限，为外来务工人员子女提供的教育资源数量不足、质量不高，部分学校还要求这一群体缴纳借读费、学位占用费等额外费用，因而该群体在升学和就业方面处于劣势，易引发贫困传递。并且部分年轻群体已经适应了城镇生活，没有农业技能，处于一种“乡村回不去，城镇难留下”的境地，最终可能成为城市里的贫困群体。此外，在“十三五”时期，国家针对66万特殊困难水库移民(4)特殊困难移民主要是从生产生活环境上界定的，指生活在山洪地质灾害易发区、“水上漂”、生存环境恶劣地区的移民；而贫困移民是从收入上界定的。二者不在同一类范畴，相互之间虽没有相互包含的关系，但重合率较高。实行避险解困政策帮扶，其中一项重要的措施是集中安置，帮扶思路是通过建设集中安置点，统一配套基础设施和公共服务，发挥规模效应。易地搬迁改变了贫困户居住的自然条件，但没有明显改善其经济、政治、社会等方面的状况，搬迁安置与搬迁后的发展衔接不理想[22]。因此，虽然部分贫困水库移民在安置初期可通过主管部门的帮助找到工作，但后来仍基于各种原因(例如无法适应新环境、企业倒闭、技能转换能力差)失业，返贫风险较大，由此可能导致城乡贫困并存局面的形成。因此，未来的相对贫困治理应在保障乡村移民不返贫的基础上，通过城乡政策融合和机制完善保障城镇移民(包括户籍人口和常住人口)稳定发展。

三、水库移民的就业纾困效应分析

从绝对贫困帮扶到相对贫困治理需要着力培育贫困家庭的内生发展动力，就业是实现这一目标的最重要途径。就业扶贫在增加贫困户家庭纯收入方面发挥着重要作用[23]。人力资本理论认为，劳动力就业不仅是贫困家庭摆脱贫困、保障稳定收入来源的主要手段，更是一个社会发展和稳定的重要源泉[24]。它既增加了社会财富的生产，也减少了贫困发生率，有双重的正效应。有劳动能力者不劳动，不仅是人力资本的巨大浪费，还会导致该群体所在家庭失去稳定的收入来源。因此，就业对贫困治理极为重要。传统上看，就业使收入增加，从而达到贫困治理的目的，但就业对贫困治理的作用远非如此。本文从增收、提能、扩识、强心四个方面理解水库移民的就业纾困效应。

(一)增收效应

增收效应指通过就业增加收入，改善贫困家庭经济状况。农村贫困家庭多数是以传统农业为主要的收入来源。随着经济发展和产业升级，传统农业生产周期长、资本循环慢、投资收益低的特点愈加突出，单纯依靠传统农业必然会导致家庭收入增长落后于社会整体水平，贫困水库移民家庭也不例外。近年来，各级政府持续对“三农”加大投入力度，促进农业的转型升级和产业融合，既带动了农业产业效益的提高，也刺激了农村地区非农产业的发展。在国家“三农”政策、扶贫政策和水库移民后扶政策的导向下，资本、技术、人才等优质生产要素下乡，库区依托生态资源发展水产品加工和乡村旅游等产业，农村现代化水平加快，水库移民减贫效益显著。同时，农业机械化、科技化的普及带来挤压效应，使库区产生了大量农业剩余劳动力，推动了城镇化和工业化进程，在城镇二、三产业中就业成为库区移民就业的新趋势。拓展非农就业能够带来更多的直接劳动收入，明显改善贫困移民家庭的经济状况。因此，就业是包括移民贫困家庭在内的农村贫困家庭的主要减贫手段。

(二)提能效应

提能效应指通过就业提高工作技能，拓宽贫困家庭上升渠道。传统农业受自然环境(温度、气候、降雨)影响大，劳动具有不连续性，技能只体现在特定环节(如播种、收割)，纯熟的工作技能需要在长期的生产过程中逐渐掌握，时间成本高。在土地资源有限的情况下，农业技能的熟练与否对家庭增收的影响不明显，并且农业技能拓展性差、适应面窄。农业的现代化转型缩短了农业生产周期，提高了农业生产效率和效益，同时也对农业技能提出更高的要求，科学选育、科学种养、科学加工等成为农业现代化转型的基本要求。水库移民后扶政策包括开展农业技能培训的措施，可以帮助传统务农移民加快转型。掌握新技术为水库移民打开了上升通道。此外，非农就业的特点是具有连续性，工作技能熟练度可以在短时间的大量重复劳动中快速提升，时间成本较低。除非行业跨度较大，非农就业的技能一般拓展性强，适应面宽。水库移民后扶政策中的二、三产业技能培训措施能够帮助水库移民转换工作领域，在市场上自由流动，提升个人能力，向高级技能人才方向发展。

(三)扩识效应

扩识效应指通过就业拓展社会视野，扩大贫困家庭的社交范围。水库移民搬迁主要的安置方式有两种：就地后靠和易地搬迁。早期移民后靠以自主选址、分散居住为主，在西南等地势陡、坡度大的地区，面临土地资源紧缺、自然环境恶劣、对外交通不便的问题。这一时期的水库移民通常以传统农业为主要收入来源，与外界少有接触，天然地带有封闭、保守的色彩。后期随着水库移民工作的逐步成熟，易地搬迁安置的移民比例增多，他们在住房、土地、交通、水电等物质条件方面大大改善，但又出现新的问题：易地搬迁后，旧社交关系断裂、陌生环境需要重新适应，导致移民个体或群体社会资源缩水；如果搬迁距离较远，语言不通、生产生活习惯差异大等问题会加剧水库移民的社交困境[25]。大量案例表明，贫困家庭通常都存在“经济—社交”的陷阱，即经济收入少，则社会关系少，进而资源和信息获取途径少，经济收入难以提升，自身被固化在社会底层。因此，社交范围窄的水库移民更容易陷入贫困境地。当前，农业产业化条件下的农业就业和非农就业都已属于群体性劳动，需要多个劳动者的共同协作，个体劳动已经成为社会化大生产的一部分，具有开放性的特点。因此，通过就业可以拓展水库移民的社交范围，使该群体在遭遇暂时性困难时，可通过社交群体的帮扶援助，走出“经济—社交”陷阱。

(四)强心效应

强心效应指通过就业增加社会经验，改善贫困家庭的心理状态。由于“经济—社交”陷阱的存在，贫困移民家庭社交范围小，社会经验少，思想封闭落后，长期易陷入“贫穷—特定心理与行为模式—继续贫穷”的恶性循环，在新的发展形势中错失机遇，进一步被社会边缘化。另外，部分移民因长期贫困产生不良心理认知，认为是水库建设和政府强制搬迁造成了自己的贫困，把贫困的原因单纯归咎于政府甚至特定的个人。长期的贫困会带给人强烈的自卑感、无助感和宿命感，这些心理会让贫困者不能正确地看待环境和自己，并带来经济生活、社区参与、家庭关系的不适[26]。贫困移民中存在的心理问题，会引发家庭教育缺位、就业茫然、代际贫困、暴力犯罪等家庭和社会问题，甚至可能威胁公共安全。就业可以使贫困移民与不同背景、不同经历、不同行业的人群接触，显著提升他们的生活阅历和社会经验，有利于其改变封闭落后的社会认知，以及纠正不良的心理状态，逐渐改变他们偏差的社会认知。随着收入增加、技能提高、见识增长、社交圈子扩大，这一群体的生活获得感和幸福感变得更强。和就业前相比，就业后境况的改善给贫困水库移民带来信心、希望、奋斗意识、上进心态，激发他们的内生发展动力。

四、目前水库移民就业帮扶存在的问题

(一)就业培训供需不匹配

“十三五”时期，针对移民就业能力不足的问题，相关部门积极组织贫困水库移民参加挖掘机、家政、物流电商、果蔬菌栽培等技术工种的培训，部分地区甚至通过发放误工补贴、包吃包住等形式鼓励贫困水库移民参加技能培训。但就实际执行效果来看，还存在实际受训人员与受益人员不匹配、培训与就业脱节、重复培训浪费资源等问题。一是接受培训的人员并不真正需要培训，而真正能够发挥培训效益的人员却出于多种原因没有参加培训，即培训存在明显的“撇脂效应”(5)在本文中，撇脂效应指最可能参加培训的人从培训中获得的边际收益最低，最不可能参加培训的人获得的边际收益最高。。正常情况下，技能培训任务通常由当地培训机构承担，培训完成后培训机构按照参加培训的人员名册到移民主管部门备案并确认人数，由财政部门进行专款拨付。但是现实情况是，很多年纪轻、劳动能力强的贫困水库移民已外出务工，留在家里的大多是年纪较大、学习能力较差、培训意愿不高、就业意愿不强的贫困水库移民。个别地区甚至出现培训机构花钱请贫困水库移民来签到打卡，但并不真正组织培训，从而套取培训资金的现象。二是参加培训的人员并没有把培训内容用于寻找工作、提高自身收入上。三是部分贫困水库移民在政府完成脱贫目标的压力下，多次反复参加各种培训，他们虽然眼界一定程度得到开拓，但生计能力并没有真正得到提高，由此造成资源浪费。移民资金没有发挥应有的效益，技能培训供需不匹配，培训帮扶效果不明显。

(二)就业优惠政策难落地

在政策实施方面，相关部门相继推出一系列针对贫困水库移民就业的优惠政策和补贴，鼓励社会团体、企事业单位等扶贫载体吸纳贫困水库移民就业，扶持返乡移民就业创业。但在实践中，企业和个人享受一次性创业补贴、公益性岗位补贴等优惠政策受到地域的限制，扶持对象仅限本地水库移民，且这些移民必须在本地就业、创业才可享受政策优惠。大多数库区生态脆弱，环境承载能力有限，库区和安置区市场空间小，就业机会少，外出务工成为贫困水库移民主要的增收渠道。上述具有地域限制的就业优惠政策使一些跨地区就业、创业的贫困水库移民难以享受户籍所在地的就业扶贫政策和补贴，而本地就业扶贫载体在吸纳外地贫困水库移民时，亦存在难以识别、难以申请奖励补贴的问题[27]。因此，部分针对贫困水库移民的优惠政策难落地，导致政策效果打折扣、贫困水库移民受益不足。

(三)就业帮扶范围不全面

目前本文讨论的就业纾困对象通常是有劳动能力的贫困水库移民；但就业扶贫政策是按照《中华人民共和国劳动法》界定劳动对象的。实际上在我国农村，或是迫于生计，或是受传统劳作习惯和理念的影响，大部分农民没有退休的概念，只要身体允许会一直工作。从经济层面看，对于老年水库移民来说，由于涉及(多次)搬迁或回迁，家庭财产和生计受到较大影响，他们需要依靠工作获取收入，养活自己以及无劳动能力的儿孙辈，承担较大的生活压力。虽然我国有移民后扶政策，但每人每年600元的后扶直补资金标准执行已久，一直没有随着物价变化而提高，对移民的经济意义不大。因此，老年移民多半会通过非正规工作(例如从事零散农活、在建筑工地做小工等)获得一些收入。从心理层面看，老年水库移民的故土情结更重，新环境的适应性较差。一份稳定的工作不仅可以增加这一群体的家庭收入，还可以帮助他们融入社会、消解故土情结、维持心理健康。而现行就业帮扶政策以法定劳动年龄界定就业扶贫帮扶对象，并没有把这部分超龄但具备劳动能力、有劳动意愿的贫困水库人口纳入，覆盖范围不够全面。

五、水库移民就业纾困的长效机制构建

(一)构建培训对象瞄准机制，发挥就业综合效能

一是深化部门培训协作。继续加强脱贫水库移民、主管部门、培训机构、用工单位的劳务协作，进一步提升培训效果、就业质量和纾困效率。不断完善技能培训流程，增设定期回访机制，对参训对象和用人单位随机回访，激发培训机构的责任心，提高参训对象和用人单位的匹配度。

二是有针对性地探索培训形式。由培训机构主导，以招募的形式增加培训导师，根据新产业、新业态的不同要求和企业、市场、社会的多元化需求，传授不同技术。同时，也要推动技能渠道多元化，在符合地域特色、社会需求和产业结构的基础上，尽可能多地开发新技能培训项目，譬如治安协管、留守儿童看护等岗位的培训，使每一位脱贫水库移民都能找到适合的工作。

三是充分发挥技能培训功能。技能培训在开阔眼界、增长见识、转变观念等方面有多种功能，能够切实提高培训对象的综合素质和技能水平。应充分发挥技能培训的“蓄水池”作用，在帮助脱贫水库移民自食其力的同时，增强其主动发展、主动参与致富的信心与决心。

(二)建立区域部门协调机制，保障就业帮扶政策实效

一是不断完善中央跨区域政策协调机制。建议由国家发改委牵头，水利部、人社部等相关部委共同组成政策协调机构，制订跨区域政策协调实施办法，针对就业帮扶实施细则、名单确认流程和资金奖补标准等出台指导意见，让就业惠民政策落到实处。

二是加强就业扶贫政策地域间的衔接。移民劳动力主要输出地区与劳动力主要输入地区的各级政府及就业部门应加强周期性的联络沟通，努力实现脱贫水库移民异地就业创业信息的互联互通，打破地域壁垒。应尽可能加大政策辐射范围，不以户籍所在地为限制，通过区域协同治理，发挥公共就业的正外部效应。

三是拓展强化劳务流动“两端”政府的就业帮扶职能。移民安置地政府应依托当地山水资源特色，做好乡村振兴发展和水库移民就业衔接，同时积极对接用工地区和单位，切实解决水库移民外出实际困难，确保有外出就业意愿的脱贫移民“出得去”；劳务输入地政府应增强扶贫理念，主动作为，破除就业创业制度门槛，确保脱贫劳动力“进得来”。

(三)构建多层次就业保障机制，扩大就业帮扶范围

从宏观上看，提高老年人口的社会参与度和延迟退休是应对快速老龄化的积极之策。从微观上看，就业既能够增加家庭收入，又可以减缓老年移民的故土情结。保障有劳动能力和劳动意愿的老年移民的就业权利，在国家发展层面、家庭经济层面和个体心理层面上具有重大意义。因此，要构建多层次就业保障机制，扩大移民的就业帮扶范围。

一是鼓励健康有能力的老年水库移民再就业。从设计养老金支付方式和加强在职培训等方面入手，探索直补资金增长机制和集体经济分红机制，提高老年水库移民的劳动参与率；为健康有能力的库区老年劳动力组织新技能培训，提高该群体的劳动技能水平和再就业能力。

二是保障老年水库移民的就业权利。适时调整相关劳动法规，在尊重现有法制原则的基础上，逐步把超龄库区劳动力(有劳动能力的70岁以下低龄老人)纳入适用范围，探索移民后扶与其他移民项目的效益共享机制和轻劳动参与机制，消除年龄就业歧视，以保险的形式为企业规避用工风险，明确规定超龄劳动力的用工形式、用工强度、用工待遇、用工纠纷等。

三是减轻水库移民的养老压力。进一步扩大老年水库移民养老保障的覆盖范围，提高保障水平，探索水电效益分享机制，减缓老年水库移民的养老压力。使有劳动能力和劳动意愿的低龄库区老人既能享受养老待遇，还能在能力范围内积极就业，在增加家庭收入的同时参与社会活动，享受高质量的晚年生活。