党的十八大以来党内法规建设经验

文 刘轶飚 中共云南省委党校（云南行政学院）党建教研部副主任

党的十九大报告提出了党的建设“五加二”总体布局。这一总体布局将制度建设贯穿于党的各项建设之中，回归了制度建设的内在规律性，为保证党内权力科学有序运行、全面优化净化党内政治生态、营造良好执政环境提供坚实的制度保障。党的十八大以来，随着全面从严治党的纵向深化和逐步推进，需要进一步加强党内法规制度建设。中国共产党党内法规建设方面业已取得一些新进展，党内法规制度作为管党治党的有力武器和战略支撑，在党的建设实践中发挥了至关重要的作用。

中国共产党党内法规体系的内涵、特征与功能

党内法规体系是指构成党内法规的各个组成部分及其所呈现出的结构和样式的总称，是规定中国共产党各级党组织及其成员行为的制度系统。党内法规制度体系由两部分构成，一是党内法规，二是党内规范性文件。党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，共7类。

中国共产党已把党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则7类制度性规定视为党内法规，致力于构建以7类制度性规定为主体的党内法规制度体系。在7类党内法规制度体系中，党章列在首位。党章，是对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出的根本规定。党章在党内法规中具有最高效力，由党的全国代表大会制定、修改并发布。习近平总书记指出:“党章是全党必须遵守的总章程，也是总规矩。”党的十八大以来，党章进行了两次修改。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定。现行的最重要的两个准则就是《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党廉洁自律准则》。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。最近几年，中央制定或修订了很多个条例，如《中国共产党党组工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党支部工作条例(试行)》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党员教育管理工作条例》等。规则、规定、办法、细则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，由中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定，如《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定(试行)》《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》《中国共产党发展党员工作细则》等。

根据2013年5月27日发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，规范性文件是指“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。”如《关于建国以来党的若干历史问题的决议》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于党和国家机构改革的决定》《中共中央关于加强党的政治建设的意见》《关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见》《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》等都属于党内规范性文件。党内法规和规范性文件共同构成了党内法规制度体系。党的十八大以来，我们坚持制度治党，加快了党内法规制度建设。

党内法规体系的形成具有渐进性，内容具有系统性，属性具有法的一般特征，功能上具有扩展性，制定程序上与法律存在同质性。完善的党内法规体系将进一步优化党组织自身的结构与功能，提升依法执政的能力，有助于全面推进依法治国及其总目标的实现。党内法规不但对党的制度建设、党的基层组织等方面有着直接影响，而且对国家的稳定和发展、社会的长治久安以及人民的幸福安康也有着深远的影响。

党的十八大以来党内法规建设成就

党的十八大以来，在全面从严治党的历史进程中，党中央高度重视党内法规建设，习近平总书记围绕加强党内法规建设发表了一系列重要论述，成为加强党内法规建设的重要指导。几年来，党中央加强顶层设计、推进统筹协调、多措并举联动，为加强党内法规体系建设提供有力保障。党内法规建设成效显著，为全面从严治党提供了重要的制度保障。

修订了党内法规根本大法《党章》。《党章》在整个党内法规体系中，具有最高性与根本性，相当于《宪法》在国家法律体系中的地位。党的十八大和十九大都对《党章》进行了必要修订，更加突出《党章》作为党内根本大法的地位。在建立完善党内法规体系过程中，习近平总书记也强调“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据。”党内最高法规《党章》的适时修订，使得党内法规建设有了总依据，党内法规体系的基石不断巩固。

修订了党内法规体系建设的具体依据。党内法规体系建设是一项系统工程，必须有一套科学严谨的立法规则，保证所制定出的党内法规的科学性、合理性和统一性。因此，党内“立法法”的完善被放在党的十八大以后党内法规制定的首要位置。2013年，党中央修订了《中国共产党党内法规制定条例》，并出台了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，对党内法规的制定原则、制定权限、制定程序、解释适用、备案审查和清理评估等方面做了明确规定，使得党内法规的制定有了具体的依据，规范了党内立法行为，为推进党内法规体系建设提供科学严谨的制度保障，保证了立法质量。

制定了党内法规体系建设规划。党的十八大以来，中国共产党在建设党内法规体系过程中，根据新时代党的建设的需要，制定了5年立法规划，即《中央党内法规制定工作5年规划纲要（2013-2017年）》。明确提出了党的十八大以后的党内法规体系建设的重点包括党的领导和党的工作、作风建设、组织建设、思想建设、民主集中制建设和反腐倡廉建设等几个方面，为党的十八大以后党内法规体系建设订立“小目标”，为推动党内法规建设提供科学有序的保障。

制定出台了一系列党内法规。党的十八大的召开，对于党的建设尤其是党内法规建设而言是一个重要的时间节点。《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）的颁布是这一时期党内法规建设的首要成就。《条例》被称为“党内立法法”。《条例》有着诸多创新之处，一是提出科学编制党内法规制定的五年规划和年度计划，加强党内法规建设的顶层设计和整体布局，明确法规制定的时间表和路线图，确保其系统性、协调性和前瞻性。5年规划的起止时间同5年一届的党代会相吻合，便于检查党代会关于党的制度建设的各项要求是否得到贯彻落实，有助于保证党内法规制定工作的稳定性。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，提出了党内法规制定的目标与要求，以及完善党的领导和党的工作、党的思想建设、党的组织建设、党的作风建设、党的反腐倡廉建设、党的民主集中制建设6个方面的工作重点，是这一时期党内法规建设工作的重要指导。此外，中央还围绕党的各项建设颁布了大量具体性法规，包括组织建设、作风建设、干部队伍建设等方面。

党的十八大以来党内法规建设的经验和启示

党的十八大以来，党内法规建设成效斐然，制度笼子越扎越紧，民主集中制这一根本制度得以坚持和发展，法规体系构建取得重大进展，制度约束更趋刚性，制度执行更加有力。从严治党永远在路上，在今后的制度建设中，要正确处理好党内法规与国家法律的关系，高度重视非正式制度建设，充分调动全党的积极性加强制度建设，切实净化政治生态和制度环境。回顾与总结党的十八大以来党内法规建设的经验，这些经验主要可以概括为以下几点。

正确处理党内法规与法律的关系，将加强党内法规建设置于国家法治建设的总体进程中。党内法规制度是国家法治体系的重要内容，因此制定、修改和完善党内法规制度必须随着国家法治建设和党内法规制度建设的进程来逐步展开和深入拓展。正是由于对“文化大革命”教训的反思和制度重要性的深刻认识，改革开放以后我们在经济、文化体制改革之后启动了政治体制改革，修改了宪法和党章，制定了大量国家法律和党内法规制度，使国家和党内事务管理走上了有法可依的轨道。同样，党的十八大以来，全面建设法治国家，也需要加强党内法规建设，提高党内法规制度的体系化水平，使党的建设全面融入并引领国家法治建设进程。坚持党在宪法和法律的范围内活动，推动依规治党的法治实践。坚持党内法规体系与国家法律体系相协调，以国家法治带动党内法治。

正确处理党内法规与全面从严治党的关系，构建以制度从严和全覆盖为指向的党内法规制度体系。从党的事业发展需要和党的建设实际出发是制定党内法规应当遵循的首要原则，党内法规制度建设的目的就是服务于管党治党的需要。由于我们党是执政党，随着改革开放的深化，新领域、新情况、新问题不断涌现，给党的领导和管党治党带来了许多新的课题，有的问题变得非常突出和紧迫，为了提高管党治党的科学化规范化水平，我们必须进一步完善党内法规，做到党的领导、党的建设进行到哪个程度，涉及到哪一个领域，我们就要在总结经验的基础上逐步把相关管理经验上升为党内法规制度，以巩固党的建设理论与实践探索的成果。

正确处理党内法规建设短期目标与长远规划的关系，必须着眼提高党内法规建设的体系化科学化水平。正如国家法律是一个庞大的体系一样，党内法规制度也是一个复杂的体系，同样需要提高体系化科学化水平。党的十八大作出“全面提高党的建设科学化水平”的论断，也指明了党内法规制度建设的方向。《中国共产党党内法规制定条例》曾特别强调:“制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。”《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》也明确提出:“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完善、运行有效的党内法规制度体系。”因此，加强党内法规制度建设，必须着眼于提高其体系化科学化水平，尽量化解和消除不同党内法规制度之间的矛盾和冲突，形成相互协同的合力。

正确处理党内法规建设中理论和实践相统一的关系，加大党内法规实施力度，提高党内法规执行力。制定党内法规制度只是第一步，更重要的是保证其贯彻落实。在党内法规制度建设的进程中，执行不畅、不力是一个老问题。党的十八大以来，中央以“抓铁有痕、踏石留印”的精神狠抓制度落实，使落实不力的情况得到很大扭转。特别是中央强力落实“八项规定”取得了明显成效，其中在明确要求、严格分工、制度保证、有效监督、刚性惩处等方面都给我们提供了很多有益的经验。我们必须从制定和实施统筹结合的视角，把党内法规制度建设好，使党内法规制度在管党治党中真正发挥保障作用。

正确处理党内法规建设中的继承与创新的关系，与时俱进对党内法规制度进行科学的及时清理和再修订，保证其统一性和权威性。党的十八大以来，党中央对党的十八大以前出台的党内法规和规范性文件进行了两次集中清理，共废止322件，宣布失效369件，继续有效的487件。党内法规的清理，使得原本一些违反《党章》和宪法法律，以及不适应新时期党的建设和社会发展需要的党内法规和规范性文件得到科学系统全面的清理。在清理过程中，突出纪法分开，保证党内法规的权威性和统一性，也使得党内法规的体系更加符合法律科学的规律，更像纪律规范。