人的现代化视角下的农民工市民化：过程、角色与矛盾

2021-01-29刘小年东莞理工学院广东东莞523106

四川行政学院学报 2021年1期

文/刘小年（东莞理工学院，广东东莞 523106）

内容提要：国家现代化是人的现代化。对国家现代化中的农民工市民化现象，根据马克思的人的发展思想，进行过程、角色与矛盾相统一的分析，发现农民工市民化经过进城就业、新市民等阶段，目前正处于落户城市的阶段；农民工与市民扮演的角色，由生产的人、权利的人向身份的人转变；面临的矛盾，由生产的矛盾、分配的矛盾向执行的矛盾发展。与农民工市民化的实践进程相应，在学术研究上，需要由制度的研究转向利益的研究，由以农民工为要素的研究转向以农民工为社区主体的研究，由排斥的研究转向合作的研究；在公共政策上，需要促进农民工与市民的互利合作、深化城乡改革与把握发展机遇。

农民工市民化是新型城镇化的主要任务，现有学术研究缺乏人的现代化的视角。由于国家的现代化，本质上是人的现代化过程[1]，因此，本文拟从人的现代化视角研究农民工市民化。

根据马克思的思想，人作为现实的个人，作为有肉体组织的生命，其在历史中的发展，是在一定的社会条件下,通过与他人交换互动，面向自然开展社会生产，满足需要及由此实现自由扩展的过程[2]。因此，对农民工市民化这种特定的人的现代化的分析，应该放到国家现代化的条件下，进行过程、角色与后果相统一的分析。

一、农民工市民化的过程

对于农民工市民化，学术界虽然提出了几种代表性的观点，如蔡昉（2001）的两阶段论[3]与刘传江（2006）的三阶段论[4]，刘小年（2017）的四阶段论[5]，但这些观点都与实践中的农民工发展进程有出入。从历史与逻辑相统一的角度分析，改革开放以来的农民工市民化进程有如下三个阶段：

（一）进城就业的阶段

这一阶段，在事实层面具体可以分为在城镇兼业与在城镇全职就业等两个小阶段。其中第一个小阶段，农民工在城镇就业是作为农村务农的补充，即所谓忙时种地、闲时务工，时间从上个世纪80年代早期到末期即“民工潮”爆发之前，提供就业机会的主要是乡镇企业；第二个小阶段，为1989年“民工潮”爆发至2003年“民工荒”发生之前，伴随上世纪80年代后期乡镇企业吸纳农民工就业能力的显著下降，农民工开始成规模地跨地区流动，并逐步改变原来的兼业模式，开始在城市长年全职就业，形成年节时城乡间候鸟式迁移现象。

将进城就业作为农民工市民化第一个阶段的逻辑，主要有三种：一是基于人的生活逻辑。人是现实的有肉体组织的生命存在，为了创造历史，必须先活着[6]。对于农民工来说，其进城后，要先找工作、先就业，这是维持其生命的需要，也是其发展即实现市民化的前提条件。二是国情逻辑，即由于中国特有的城乡二元结构与政策过程特点，改革开放后农民工进城变成市民必须分步走。主要原因是城乡二元结构之下城市对农民工的排斥与农民工对乡村的留恋以及国家对户籍、就业等的渐进主义改革。三是一种补充逻辑，补充说明农民工为何具有下一步发展的可能性。这种可能性可从两个方面分析，即：一方面，农民工通过城市就业，不仅为其在城市的生活也为其在城市的发展提供了物质等条件。另一方面，国家现代化之下城市的发展也为农民进城就业变成农民工然后利用就业形成的条件进一步向市民发展提供了机会。

（二）新市民的阶段

新市民阶段，从2003年开始一直到2013年。这一阶段的基本任务是要在城市全职就业之后进一步实现就业的相关权利。在当代中国的城市在农民成规模进来当工人之前，城市工人阶级或其它从事非农产业的劳动者是城市市民。因此，农民工要实现其工人权利，也即是要当市民。由于他们是新近成长起来的工人阶级，而且又没有获得市民身份即还没有落户城市，因此，是一种新市民。鉴于这一阶段在实践中许多城市也将农民工称之为新市民[7]，本文也就将它称之为农民工市民化的新市民阶段。

新市民阶段，也有两个小阶段：第一个小阶段从2003年到2005年，为农民工获得与市民一样的工作权利的过程，也即追求与实现“同工”的过程。2003年初，国务院办公厅发文要求各地取消对农民工就业的限制，保障农民工工资发放等合法权益，吹响了农民工与市民“同工”的号角[8]。为了实现工作直接相关的权利，即可以与市民一样在市场自由就业、按时取得劳动报酬以及获得加入工会组织等权利，2003年时任国务院总理温家宝带头发起为农民工追讨欠薪的运动[9]；2003年9月中国工会十四大将农民工确认为工人阶级新成员[10]。此后地方纷纷取消对农民工在城市的就业限制。第二个小阶段，即农民工作为工人阶级新成员，追求获得与其身份相应的其它权利也即“同酬”的过程。这一过程从2006年开始，一直到2013年。2006年初，国务院发文要求保障农民工合法权益，在2003年国务院办公厅文件的基础上，进一步提出要解决农民工的就业培训、子女教育、社会保障等问题，并提出了农民工落户城镇的任务[11]。由于落户到下一个阶段即2014年的新型城镇化规划中才提出明确目标与行动安排，因此，这一小阶段还是围绕农民工就业相关权利的实现而展开的；在实践中主要是解决农民工的社会保障、教育、居住等问题，这些问题可以说是农民工就业的保障条件，其中的社会保障针对就业相关的失业、生病、年老等风险，教育针对就业发展提出的知识技能更新要求及农民工子女读书的要求，居住针对农民工就业的安居要求。在中央政府的要求下，各地行动起来，逐步提供与改善农民工就业的保障条件。据统计，到2013年底，农民工参加工伤保险的超过了28%、参加医疗与养老保险的也都超过了15%，在单位宿舍居住与租房居住的占到49%以上，参加各种就业技能培训的超过了32%[12]。总体上，农民工在城市住有所居基本实现，其它社保、教育权利的实现则任重道远。将两个小阶段统一起来看，农民工就业及相关权利的实现，在自由就业及安居上基本实现，其它则有待继续努力。

将这一阶段划分为农民工市民化第二个阶段的逻辑基于：一是如上所述，实践中农民工在城市的发展，在其进城就业之后，确实经历了这一阶段，而且这一阶段与后续的正在展开的以落户城市为主要任务的新型城镇化阶段的农民工市民化过程有明显区别，因此，对农民工市民化过程进行的理论研究必须反映这种真实的实践进程、与之相符合。二是制度变迁的时滞效应[13]。农民工进城就业对城乡二元就业结构形成了冲击，农民工要在城市实现自由就业并获得相关就业权利，需要变迁一系列制度，这些制度的变化不是人们意识到它们的不合理性就会马上被废止或被新的反映市场经济要求的制度替代了的。三是农民工就业权利实现中的利益矛盾制约。实践中的第一个小阶段的任务，地方在取消农民工就业限制方面行动迅速、不留尾巴，只用几年基本完成。但第二个小阶段的任务，不仅拖延的时间比较长，而且任务完成不理想，总体上农民工就业保障方面，除居住外，大多数只完成了不到百分之三十的进度。究其原因，在于取消就业限制等于增加劳动力与提升劳动力供给效率做大城市利益的蛋糕，而保障农民工就业权益则是与市民一起分配利益蛋糕，因而呈现出常见的社会生活中的一起创业创富容易、一起共享创业创富成果不易的局面。

（三）落户城市的阶段

落户城市阶段的时间从2014年起，一直到现在仍在进行之中。农民工将户口从农村迁入城市，应该说早在改革开放初期就出现了，但是这些早期落户行动都不能称之为农民工市民化发展的一个阶段，因为它们都没有把普通农民工作为落户主体。只有在新型城镇化规划与相应户籍改革中，普通农民工才第一次获得落户城市的资格，由此，也开启了农民工市民化落户城市的新阶段。这一阶段，就目前的政策实践来看，也形成了两个小阶段：第一个小阶段，从2014年到2018年，国家延续控制大城市的城市化思路，引导农民工往中小城市落户，即实行梯度落户政策，在中小城市放开户籍，在大城市则增加社保就业年限等条件、推行积分制[14]；进入2019年，国家调整城市化思路、发展大城市、中心城市，由此对农民工取消了除少数特大城市与超大城市外的大城市落户限制[15]。

将落户城市划分为农民工市民化第三个阶段的逻辑如下：一是这一阶段是前一阶段即农民工市民化就业权利实现阶段的继续，在前一阶段相关国家政策中就提出了农民工落户问题，只是在实践中未大面积展开、未提出具体计划。二是这一阶段，对农民工市民化具有重要意义、对农民工在城市的发展有重大利益关切，可以在农民工经济即就业市民化之后、经过落户城市即社会身份的市民化，为下一步农民工政治市民化即全面参与城市社区体制内治理创造必要条件。三是落户城市是一个过程，不是一个行动，与前面论述的农民工市民化阶段一样，不是一蹴而就的，确实在农民工市民化中呈现为一个阶段的发展。在实践中，使落户城市具有阶段性的因素，与前面分析过的第二阶段的原因类似，只是内容有差异。其中，制度变迁的时滞效应，同样有信息不对称之下地方对中央政策的响应效率问题。利益矛盾方面，除前文所述市民担忧农民工落户后分配自己所在城市发展的红利外，还有一个新表现，即农民工中的许多人本身基于农村土地关联的利益而在国家放开大中城市户籍后、对将户口由农村迁入城市裹足不前[16]。

二、农民工市民化中的人的角色

（一）进城就业阶段的人的角色

农民工市民化的第一个阶段是进城就业。进城就业，表明中国的现代化开始由农村向城市进军。由于这种现代化最显著的成就还是表现在经济方面，与农民工进城就业一样，市民也开始被调动起来，在实行改革开放之后将主要精力投入城市改革开放的现代化事业之中，将工作重心转移到经济建设上。也即，无论是农民工还是市民此阶段都可以描述为生产的人。不过，虽然都是生产的人，但由于各自的地位不一样、需要不一样、条件不一样，农民工与市民作为生产者其现实扮演的角色也有明显差别。具体来看：

农民工作为冲撞城乡二元结构到城市就业的人，作为在1949年后长期禁锢在农村、然后在改革开放后随着农业生产率的提升而突然大量打上剩余劳动力标签的城市外来人口，面对刚刚改革开放有限增加就业岗位的城市，在供需失衡也即供大于求的市场情境中，要做一个生产者是需要努力也需要运气的。因此，此时的农民工首先可以区分为找到了工作的人与还在找工作的人；由于不同的农民工有不同的资源、能力、运气，因此，找到了工作的人，还可以进一步区分为少数在城市正规就业的人与大多数在城市非正规就业的人。也即农民工作为生产者，作为城市外来劳动力，在进城就业阶段，扮演着三种角色：找工作的人、在城市非正规就业的人、在城市正规就业的人。其中，找工作的人，包括大量新近从农村出来到城市找工作的，也包括在城市就业又失业后接着找工作的；非正规就业的人，指进城就业阶段的绝大多数农民工，因没有城市户口、未能享有从事市民一样的就业岗位与获得相应待遇的权利，处于一种做临时工、劳动没有什么保障的状态[17]；正规就业的人，指农民工进城就业阶段的极少数农民工，凭借运气或关系从事与城市市民一样的岗位与获得相似的待遇。

市民，作为与农民工互动的城市户籍人口，面对改革开放后大量涌入的农民工，其要做的工作，就是提供服务，让农民工能够在城市安定下来、投入生产，因此，市民的身份就是服务的人，包括为农民工提供居住、饮食、交通、购物、就业等生活生产服务以及提供维护流动秩序的服务，即服务农民工的市民扮演着房东、饭店老板、公交司机、商店服务员、工厂老板及警察等城市管理者的角色。

（二）新市民阶段的人的角色

在新市民阶段伊始，国务院办公厅（2003）发文要求维护农民工的合法就业权益；于是农民工与市民便在这种政策引导下，寻找各自的社会权利定位，成为权利的人。

具体分析：农民工由于其本身的资源、能力与机会差异，在进城就业中出现社会分化，虽然都是追求新的权利的人，但有的人可能已经实现了相关权利，有的人则还在权利获得的道路上奔走。因此，可以将农民工区分为争取权利的人与实现了权利的人。从实践来看，实现了权利的人，是农民工中的少数优秀分子，即那些被城市政府优先实行社会接纳的农民工代表，他们不光就业权利得到保障，往往还被城市择优落户并获得参与城市体制内政治生活的权利。正在争取权利的农民工在实践中则表现为两种并存的行为角色，即维权的人与用脚投票的人。维权的人，指处于就业中不公平待遇的农民工，这种不公平待遇通常与工资发放与劳动合同履行等方面的争议相关；在实践中，第一代农民工往往采取罢工甚至过激维权的方式，而且在处理问题时偏重个人的社会资本；新生代农民工[18]成长起来后，偏好利用法律政策手段、较多采取寻求政府帮助的方式[19]。用脚投票的人指比较不同就业单位甚至是不同地点的就业待遇后、变换就业单位或就业地点的农民工；也即用脚投票是农民工的一种就业待遇择优活动，可以在维权达不到要求的情况下发生，也可以在正常就业找工作的过程中发生。归纳起来，作为在城市追求新权利的人，在新市民阶段，农民工扮演了三种角色：当代表的人、维权的人与用脚投票的人。

市民与农民工进入新市民阶段后争取权利或发展权利不同，行使完全的城市主人翁权利，享受改革开放、农民进城与城市经济社会高速发展的红利，成为一种分红的人：一是作为城市市民为自己分配城市发展红利。相关红利主要包括城市土地出让及与之相关的市民获得的巨额拆迁补偿；城市经济发展相关市民在社区集体经济组织获得的定期或不定期分红包括股权分红与其它社区福利；还有就是城市经济社会发展为城市市民提供的、与农村比较明显优越的公共服务，如城市财政补贴下户籍人口享受的各种教育、出行、社保、就业等待遇。二是兼具公务员及其它社区管理者身份的城市市民还以政府与基层组织的名义通过为农民工分配就业权利来为农民工分配城市发展的红利，如为农民工分配城市发展提供的新的就业机会、为农民工逐步提供与其工人阶级新身份相应的社保、教育、居住等福利。

（三）落户城市阶段的人的角色

在落户城市阶段，国家实施新型城镇化战略，力求让上亿普通农民工落户城市，改变社会身份，因此，本文将这一阶段的农民工与市民都称之为身份的人，即农民工是处于获得新的市民身份过程中的人，市民是有城市户籍身份的人。农民工与市民在这一阶段的现代化，可以视之为有城市社会身份的市民与无城市社会身份、处在获得相关身份过程中的农民工的互动。具体分析：农民工作为处在落户城市过程中的人，基于自身的需要与条件，农民工作为有主动选择权的人，主要做出了三种选择，形成了三种基本角色：一是落户的人，即那些响应政府号召，将户口从农村迁入城市的农民工。二是返乡的人，即决定不落户城市并且不再打算在城市务工经商、决心回乡发展的农民工。这类农民工主要为第一代农民工与少部分回乡创业的农民工。三是界线上生存的人，即尚未决定是否落户城市同时选择在城市继续务工的农民工[20]。

市民作为与转换身份进程中的农民工互动的社会主体，普通市民不能抗拒国家政策，不会主动抵制农民工落户的行动，但是由于农民工落户意味着今后在城市社区会有更多跟自己身份一样的人来分享社区红利，因而在心理上是排斥的，表现在行动上就是旁观农民工在落户阶段的选择；与之相类似，城市政府中的公务员除了以政府的名义按国家要求发文放开本城市户籍外，也在忙着自己更感兴趣的事情；近年城市发生的一件大事就是参与抢人大战，即根据国家进入高质量发展阶段及人口红利衰减的现状，提供落户、居住、教育等相关优惠待遇、吸引城市发展需要的人才[21]。这一阶段的市民，可以看成一种自利的人，即表现为优先照顾自己的利益，对农民工落户城市不是旁观，就是极少投入资源解决农民工在落户城市上面临的成本支付问题。正如中央相关部门批评的，城市需要克服在农民工落户城市上的短视，加大对农民工市民化的投入。

三、农民工市民化中的人的矛盾

（一）进城就业阶段人的矛盾

进城就业阶段，作为生产者，农民工与市民的矛盾都与生产有关，都是一种生产的矛盾。

上述矛盾主要表现在两个方面：一方面，农民工自农业生产率提升变成剩余劳动力后以源源不断之势涌入城市就业，对城市的交通、住宿、治安乃至就业的秩序形成了冲击，在城市出现了大量找工作的农民及大量做临时工的农民；另一方面，在城市市民为来到城市的农民工提供就业、居住等服务的同时，城市管理者尝试将农民工的自发流动纳入有序轨道，既以市场的方式在新的城市经济中招用农民工，又以计划管理的手段对农民工进城就业的时间、岗位等方面进行管制，而当宏观经济下行时，城市政府甚至驱赶农民工。

造成上述矛盾的主要原因：一是在城乡二元结构之下，农村农民与城市市民两种居民分开居住分别从事不同产业并被分隔管理的社会条件。由于这样的条件，农民工在改革开放农业生产率提升变成剩余劳动力后到城市就业，就会面临城市的排斥。二是改革开放早期仍然在经济社会生活中发挥重要作用的计划体制，使农民工自发流动到城市的行为被视为盲流，受到政府的管制。三是1949年新中国建立后，在城乡二元结构之下，长期形成的人口大量禁锢在农村，以致改革开放后农村剩余劳动力不断增加；同时，城市刚刚开始改革开放，其吸纳剩余劳动力、发展多种所有制经济的能力也有限，于是形成供大于求的市场结构，这种结构不光使农民工合理的就业权益得不到保障，而且在客观上助推了城市对农民工的社会排斥，也即在城市看来，农民工取之不尽、用之不竭，不必珍视其权益。

（二）新市民阶段人的矛盾

新市民阶段，与农民工市民化相关的人是权利的人。人的权利与人的利益相关，在新市民阶段，农民工与市民面临的矛盾都与利益的分配相关，是一种分配的矛盾。

上述矛盾主要表现在：对农民工来讲，就是因自身的农民身份，在城市工作不能获得与有城市户籍的市民一样的就业机会，也不能实现一样的待遇，也即既未同工也未同酬；因此，为了维护自己的利益，农民工成了维权的人、用脚投票的人以及被纳入城市体制内当农民工代表的人。对市民来说，为了维护自己的利益做大蛋糕，首先要给农民工在城市工作的权利，因此，第一步行动放开了农民工在城市就业的工种及时间等限制；其次，为了使自己的利益最大化，在给予农民工就业权利之外的相关福利待遇上，则采取了渐进主义策略，即将不是物质利益的名声先给了农民工，也即不再称农民工为盲流，而是称之为新市民，对与直接的物质利益相关的社保、教育、住房等，则通过制度设计、让农民工在一定范围一定程度上获取了相关权益，但同时又通过户籍屏障使农民工获得的利益跟自己分配到的利益有明显落差，如一般来说农民工不能参与城市社区体制内的治理活动、不能参与城市社区分红等；再次，对优秀的农民工实施落户，让少数农民工获得跟市民相近的权利，为大多数普通农民工树立标杆，以保持城市对农民工流入的吸引力，以维护城市劳动力队伍的稳定、满足城市经济持续发展产生的劳动力需求。通过这样的操作，城市农民工队伍基本保持稳定，城市经济持续发展，城市市民作为城市主人，分享到了越来越多的发展红利。

造成这一阶段矛盾的主要原因：一是城乡二元结构以户籍制度为核心仍然在顽强地发挥作用，这是造成农民工在城市务工却难以与市民同工同酬的社会制度原因；二是渐进主义模式的改革政策惯性，使城乡二元结构相关制度的变迁有一个渐进发展的过程，使农民工在城市就业的权利难以一步到位实现，这是这一阶段矛盾发生的政策原因；三是进入新市民阶段，中国现代化虽然在整体上跨越了温饱阶段，但小康社会尚未到来，在社会创造的财富总量有限的背景下，利益分配的矛盾会相对突出，这是这一阶段矛盾发生的利益原因；四是新市民阶段，国家已形成以市场为基础配置资源的经济体制，而城市就业市场由供大于求的“民工潮”转向供小于求的“民工荒”以及新生代农民工形成并顺势提出发展要求等力量助推了农民工的权利行动，也使城市市民与政府开始正视农民工的权益并在相关社会制度、政策与利益等条件下，逐步让农民工分享城市发展的红利，以实现城市市民本身利益的最大化，这是这一阶段矛盾发生的市场原因。

（三）落户城市阶段人的矛盾

落户城市阶段，国家推行新型城镇化战略，决定引导亿万农民工改变农民身份，将户口由农村迁入城市。农民工与市民都面临执行国家战略的任务，都有执行的矛盾。

上述矛盾的主要表现，就农民工来看，一方面，在决定是否落户城市时面临着放弃农村户口与获得城市户口的利益权衡；反映在相关农民工市民化意愿的调查上，明确表示落户城市的只占少数，说明大多数农民工都面临选择难题，而与农村户口相连的农村承包土地、宅基地等权益则是牵制农民工做出是否落户城市决定的主要因素。另一方面，在实际落户城市时进一步面临落户城市的成本支付能力的权衡；由于城市房价高企，由于在城市就业生活风险比有土地保障的农村高，在城市落户安家，面临巨大的成本，会影响到家庭消费水平，会影响到农民工对家庭责任的承担，会产生较大的心理压力，这些都会影响农民工将落户城市的意愿转化为实际的户口迁移行动。正是由于这种落户抉择难题的存在，农民工中只有少部分在城市有子女就读需要的对落户比较积极，大多数还在观望选择、呈现为一种界线上生存的状态。就市民来看，农民工落户城市在国家政策上已经拆除了相关户籍障碍，但是，由于当前阶段有城市户口的市民与没有城市户口的新市民仍然在福利上有相当大的差距，存在隐性的户籍墙[22]；因此，为了自己的利益，不会主动帮助农民工落户城市；但是，由于这是国家政策，也不能直接采取行动去阻碍它的实施，因而，在实际生活中许多人当上了农民工落户的旁观者。

落户阶段矛盾形成的原因，主要有：一是因为城乡二元结构仍然未最后破除，城乡户口关联了不同的利益，因而造成农民工与市民在落户阶段的利益得失计算与行动困扰；二是因为政策的渐进主义发展，农民工要落户城市但农村的土地等权益如何退出与补偿还未有妥善的方案，农民工落户的成本支付在中央与地方、农民工之间如何分配也还是一个有待解决的问题，农民工落户城市与城市高质量发展之间如何协调也是一个有待关注与处理的问题，这些都影响到农民工的落户选择与市民的政策执行；三是农民工落户城市是中央决策，与所有自上而下的政策过程一样，面临内生动力不足的问题，以及与之相关的农民工与市民的选择性或机会主义行动问题。

四、本文结论、相关启示与可能的贡献

（一）本文结论

国家现代化的本质是人的现代化。研究亿万农民工的现代化是一个有重要意义的题目。

鉴于研究现状及中国改革开放以来的国家现代化为农民在农村率先改革、然后以农民工的形式走向城市、与市民互动实现发展的事实，本文以农民工市民化反映农民工的现代化进程，从与市民互动的角度，分析农民工的现代化。具体的研究，根据马克思的人的发展思想，从农民工市民化的过程、相关过程中的农民工与市民的行为即角色扮演，以及相关角色的需要实现与社会条件的关系即角色矛盾等相统一的视角来分析。

通过分析，本文发现：农民工市民化在实践中已走过进城就业与新市民两个阶段，目前正处在落户城市阶段。与之相应，农民工与市民扮演的角色由生产的人、权利的人向身份的人转变，面临的矛盾由生产的矛盾、分配的矛盾向执行的矛盾发展。

（二）相关启示

由于农民工市民化已由进城就业阶段、经新市民阶段向落户城市阶段发展，因此，相应的学术研究要跟上这种实践发展的步伐，在三个方面追求转向：一是由以前围绕制度与户籍改革的研究转向利益分配与共享的研究，以反映农民工市民化中城乡二元结构的刚性制度约束逐步消解、利益矛盾日益显现的趋势；二是由以前的以农民工为经济或社会要素的研究，如各种以农村劳动力转移、乡城移民与社会融入等为主题的研究，转向以农民工为社区主体的研究，以适应亿万农民工落户城市的形势，研究农民工在城市社区政治、文化、社会、环境等方面的参与以及经济上深度参与；三是由以前的城市对农民工排斥的研究，转向城市与乡村、农民工与市民等的合作研究，以体现城乡关系由二元分割到融合的发展态势，以及在这种态势中呈现的农民工与市民间的有矛盾的合作关系。

同样，与农民工市民化的历史进程相应，在公共政策上，也应该进一步发展：

一是需要进一步支持农民工与市民的互利合作。改革开放以来的农民工市民化，可以看成农民工与市民的合作互动，即：市民向进城的农民即农民工让渡市民的权利——先是就业的权利，在当前又是落户的权利；农民工以劳动力的形式为城市生产服务——一开始作为廉价劳动力，后来又作为工人阶级新成员；正是这种互利合作才保证了城市经济、社会的持续发展。在当前新的形势下，如何进一步支持与促进双方的互利合作无疑是公共政策应该努力追求的目标。如此需要一方面针对城市高质量发展在劳动力素质上的要求，将农民工培训转变成有技术的劳动者；另一方面针对新型城镇化农民工落户城市面临的公共服务不足的矛盾，引导与督促城市落实相关公共服务供给责任，降低农民工的市民化成本，以及根据农民工的具体情况分类帮助支持农民工落户或返乡。

二是需要进一步推进城乡改革。农民工要进城与市民合作开展互利的生产，离不开政府在城乡二元结构上的改革及由此对农民工乡城流动形成的政策支持。本文前面对农民工市民化阶段的分析表明，政府首先进行了相关经济改革，使农民工可以自由流动到城市就业；当前又在进行社会改革，通过放开城市户籍让农民工取得跟市民一样的社会身份即成为城市户籍人口；可以预期以后还会进行相关政治制度改革，让农民工获得参加城市选举与城市社区自治的权利，摆脱农民工流动到城市以来面临的政治上的体制外参与局面；此后，还会改革相关城市生活服务等制度，让农民工最终在生活上融入城市获得与市民相似的生活方式。因此，进一步推进相关改革就是农民工市民化相关政策发展的题中之义。如此，需要一方面立足当前农民工落户城市阶段、切实解决与农民工市民化意愿不高相关的农村土地制度改革、城市公共服务供给不足与落户城市成本高企等问题；另一方面需要根据中国当代改革渐进主义的特点，统筹农民工市民化前后阶段的进程，如进一步稳定农民工就业、帮助农民工返乡创业，以及前瞻性应对农民工体制内参与问题，等等。

三是需要进一步把握发展机遇。农民工市民化及相关农民工、市民的现代化是在国家现代化的背景下展开的。改革开放以来的当代中国现代化能够成为世界增长奇迹，一方面在于内部改革形成了发展动力，另一方面在于对外开放拓展了发展空间。四十多年来，中国经济持续发展，一个基本的原因在于抓住了发达国家产业转移的机会，由此也使中国的发展深深嵌入到世界经济体系之中。实际上，前面讲的进一步促进农民工与市民合作、深化城乡改革，都需要外部环境的支持，需要把握世界新一轮技术革命及相应的产业革命带来的机遇。所谓把握新的机遇，其实质不过是适应与利用外部世界新的变化来满足自我发展的需要。就农民工市民化来讲，自身的变化表现在一方面城市进入了大城市、中心城市引领发展的新阶段，另一方面农民工在落户城市时出现了明显的回流现象、代际变化现象。在农民工与城市都产生重大变化的情况下，如何通过城乡改革将双方的需要对接、实现更有效率的生产，以适应外部技术与产业革命的新形势，是当前公共政策制定时不能回避的又一个重要议题。