协同治理视角下社会组织参与社区治理的阻滞因素及路径分析

孟庆莲

中共长沙市委党校，湖南 长沙 410004

社会组织参与社会治理是顺应政府职能转变，推动社会组织发展壮大，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的必然过程。伴随我国全面深化改革的不断推进和社区管理体制改革的持续深入，社会组织在社区治理工作中发挥着越来越重要的作用，已成为承接政府职能转移、为社区居民提供社会服务、丰富群众文化生活、维护基层社会和谐稳定的重要力量。

一、协同治理理论及其基本观点

社会组织主要包括行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。社会治理是以党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织和公民为主体，以党建、法律、道德、市民公约、村规民约、心理、科技为手段，以解决社会问题、化解社会矛盾为目标的社会治理有机系统或基本形态［1］。

协同治理理论为社会组织参与社区治理提供了重要的理论资源，协同治理是指在网络信息技术的支持下，政府、企业、社会组织、社区居民等社会主体，基于一定的共识和信任，合作治理社会公共事务，以追求最大化治理效能，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的［2］。基于协同治理理论及基本观点，构建社会组织与政府、基层自治组织、市场力量协同治理的制度环境，以权力获取、资源配置、权力行使等要素进行分配和互动的视角，构筑政府、社会、市场等多元主体合力协作的立体治理结构。重视社区之中多元主体间的互动关系，坚持“平等协商、合作治理”的原则，转化社区权力的分配和运行方式，改变传统自上而下的治理方式，优化社区治理权力结构，推动社区自治化［3］，让社会组织能够真正融入社区治理工作中。

二、社会组织参与社区治理的现实意义

社会组织参与社区治理是国家治理体系的重要组成部分，是推动政府职能转变、释放社会活力、提升社区服务专业化和质量水平的重要途径，通过社区组织这一平台为政府及分散的社会成员提供沟通交流的渠道和纽带，可有效加快政府治理和基层民众自治之间的有效对接，提高基层社会治理效能。

（一）社会组织参与社区治理，可有效推动政府向服务型政府转变

我国社区属于政府主导下社会改革的产物，当前社区里同时存在市场主体、社会主体以及基层政府代言人（社区两委），社会组织凭借社会力量的身份参加社区治理工作，其前提是梳理政府与社会之间的关系，才能真正融入社区治理工作中。治理的最终目标是实现善治，善治的基础在于善政，必须推动国家治理体系和治理能力现代化，其中一个重要方面就是转变政府职能，提升政府服务意识，提供更为丰富多元的社会服务。近几年来，我国积极推广放管服制度改革，政府职能不断下放，给予社会及市场更为丰富的自治空间。一方面，需要改变传统政府负责一切的问题，进一步精简政府机构，缩减政府投入成本，限制基层政府权力过分干涉社区治理，使政府能够从直接管理社区的职能中脱离出来，转变为社区发展的规划者、社区治理的服务者，而非社区治理工作的直接落实者，同时要为社区赋权增能，让社区从纷杂的行政事务中解脱出来，发挥基层群众自治制度的优势和作用，推动政府向服务型政府转变。另一方面，通过政府向社会组织购买服务的方式，进一步扩展和深化为社区居民服务的范围及具体内容，优化社区服务体系和服务方式，使经济社会发展成果可以实现最大程度的普惠。

（二）社会组织参与社区治理，可弥补政府提供公共产品不足的问题

社会组织参与社区治理能够有效弥补社区治理过程中政府或市场失灵的问题。公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品，不能为单一的个体所独有，一般由政府或社会团体提供。由于公共产品的非竞争非排他，无法运用市场机制配置，因此导致市场失灵，公共产品只能由政府提供。而随着市场机制失灵现象的产生，必然会伴随政府的介入，通过政治决策解决问题，但决策参加者普遍存在对物品的需要因个人家庭、薪资水平、文化及社会背景影响而产生一定的差异。所以，最终参与政策投票的结果必然无法满足所有人的需求，且受竞争不足及成本压力的干预，一般会产生浪费现象，导致政府自身行为效率大幅下降，进而引发政府失灵现象。随着市场和政府失灵，为社会组织提供公共服务、参与社会治理提供了空间和机会，社会组织依靠其专业能力、优质服务为市民提供政府和市场无法供应的公共商品，满足少数群众的社会需求，进一步拓展公共服务的覆盖范围和深度。伴随政府职能转化，我国政府需要将大量职能转让给专业的社会组织，这为社会组织蓬勃发展提供更多的政策空间和现实空间，社会组织作为社会公共产品的重要供应者之一，是政府所供应公共商品在不能满足社会需要情况下的有效补充。

（三）社会组织参与社区治理，可畅通多元力量参与社区治理的平台和渠道

社会治理时代，必须建立畅通政府与社会的交流渠道。不同社会组织代表不同社会群体的利益诉求和实际需要，社会组织参与社区治理使社会不同阶层参加社会治理的渠道得到畅通，特别在反映公众实际需要、协调利益关系方面的效果更为理想。通过社会组织帮助政府了解群众的诉求，为政府解决社会问题及现有政策中存在的问题、提高后期政策的精确度及可行性提供重要参考。随着经济社会不断发展，公众的利益诉求也开始呈现多样化趋势，政府与社会公众之间需要建立畅通的沟通渠道，社会组织作为中间人和桥梁，可以积极吸收多方意见，为政府与分散的社会成员提供一个交流渠道和平台，成为政府与民众沟通的重要纽带，加快政府治理和基层群众自治之间的有效对接。因此，通过社会组织参与社区治理，保证政府这一治理主导者与社会公众之间实现多渠道且更为直接的交流，促进完善政府、社会组织、社会公众之间的民主协商制度。

三、当前社会组织参与社区治理的阻滞因素分析

当前国家和政府支持鼓励社会组织参与社区治理，社会组织参与社区治理的广度和深度显著提升，社会活力进一步释放，但在实践中也暴露出很多现实问题，如当前社会组织参与社区治理的政策制度、法规体系不完善，有的地方党委政府对社会组织的功能及价值认识不深入，社会组织参与社区治理的主动性和能力不强等［4］。

（一）社会组织参与社区治理的政策制度和法规不完善

社会组织参与社区治理是社会建设的重要内容，是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。中央鼓励社会组织参与社会治理，首先在基层地方试点先行，然后在全国推广，积累了丰富的地方模式和经验，但在制度建设方面相对滞后于实践。一是中央层面缺少明确社会组织如何规范参与社区治理的政策性文件。现行法律更倾向于管理，针对社会组织的财产关系、资金管理、财务制度、业务范围等有关标准的规定有待进一步精确细化，各种法规之间不能形成有效衔接，在解决实际问题方面缺乏实用性和可操作性，部分法规制度不能结合社会组织参与社区治理中产生的新问题给予及时的补充修改，内容陈旧，难以保证社会组织充分发挥其作用价值。二是政府购买公共服务制度不完备。当前政府向社会组织购买公共服务存在程序不规范、竞争性不强、监管不到位等问题，导致政府购买公共服务的质量和效率低下，基层群众满意度较低，浪费国家资源和社会资源，影响政府公信力。三是缺少明确各治理主体间权责的政策文件。在社区治理过程中，政府、社区两委以及社会组织定位、责任及义务不明确，分工不清晰，导致出现参与各主体间彼此干扰、相互推诿的现象。四是激励扶持和监督评估制度不健全。各个地区针对社会组织的支持政策相对零散，且欠缺力度，例如部分社会组织没有机会享受税收优惠政策，甚至缴纳税额高于微小企业，导致社会组织发展受到一定程度影响，同时对社会组织监督评估缺少完备的指标体系，监督评估的科学性、实操性不强。

（二）地方党委政府对社会组织参与社区治理的功能及价值认识不深入

基层政府的重视程度直接影响社会组织参与基层治理的效能，从政府角度而言，许多基层政府对社会组织的功能和价值认识不深入，对社会组织信任度和认可度不高，将转变政府职能单纯认为是权力丢失。一是在社区治理工作中，街道作为基层政府力量的代表干预社区太多，很多地方街道和社区由于行政权力惯性的影响，在运行体系方面还采用单一的行政机制，在新资源运用方面采用独立的行政资源，在力量分配方面采用独立的政府力量，没有给社会组织充分的参与空间、参与渠道和参与机会，社会组织的力量和活力未得到充分显现。二是针对社会组织的帮扶工作普遍由民政部门负责管理或牵头，其他部门参与和能够提供的帮助相对较少，没有形成扶持合力。三是社会组织在承接我国政府服务性项目的同时，被要求承担额外的行政事务性工作，使得社会组织不能专注于自身专业领域，影响服务质量。四是有的地方社会组织等级审核流程时间成本较高，没有废除社会团体筹备流程，尤其在鼓励社区及基金会登记注册方面的积极性有待提高。

（三）社会组织参与社区治理的主动性和能力不强

社区治理是社区两委、社会组织、企业、社区居民等多元利益相关方针对公共事务，在充分表达各方意见基础上平等协商、共同决策的过程［5］。因此，社会组织参与社区公共事务的主动性和能力决定了合作共治的效能。一是社区社会组织自主性不强。从当前社会组织参与社区治理的实际现状来看，社会组织虽然是参与社区治理的主体之一，但基本处于被动参与的状态，仅仅是活动中的一个参与者，本身缺少主动性。有的社区社会组织成立和运行受街道、社区干预和影响较大，这种基于社区居委会牵头构建的社会组织虽能很好地协助社区两委开展社区治理工作，但同时也面临自主性不强的问题，虽然设立有自己的法人代表，但在实际工作中基本听从居委会安排，大部分活动由居委会负责发起，社会组织中人员任免、人才队伍、组织结构受社区居委会或街道影响很大，大部分事务依赖社区书记及居委会定夺，社会组织自主能力不理想。二是社会组织参与社区治理的能力不强。参与能力主要指社会组织的专业性和融入社区的能力，社会组织可分为外源性专业社会组织和内生性社区社会组织，这两种社会组织在专业性、社区融合性方面差异较大。外源性专业社会组织的专业性强，但融入社区的能力不足，虽然在社区提供服务，却游离于社区居民之外；内生性社区社会组织由于成立于社区，对社区情况比较了解，融入社区和居民能力强，但专业性不足，提供专业服务的能力不强。

四、协同治理视角下社会组织参与社区治理的路径分析

新时期，我们应该从战略高度认识社会组织参与社区治理的重要作用，改变传统自上而下的治理方式，及时转化社区权力分配和运行方式，优化社区治理权力结构，构建多元主体协同治理格局，实现社区治理资源的互补和强化，扩大社会组织参与社区治理的空间、机会和渠道，提高社区工作的科学化、专业化、社会化水平，实现社区的现代化治理。因此，要系统提升治理主体对社区治理的认知，强化多元主体的目标协同；完善政策制度和法规体系，强化社会组织参与社区治理的制度协同；提高社会组织的主动性和参与能力，提升参与社区治理的效能。

（一）系统提升治理主体对社区治理的认知，强化多元主体的目标协同

作为社区治理主体的社区两委、社会组织、企业、社区居民等，只有基于协同合作、民主协商的基本原则，基于一定的目标共识和信任基础，才能合作处理社区公共事务，构筑政府、社会、市场等多元主体合力协作的立体治理结构。要强化各治理主体间的目标协同，必须系统提升各治理主体对社区治理的认知，做到各治理主体相互合作，互为一体。一要坚持“平等协商、合作治理”原则。这是各主体相互协作的基础，有利于“营造参与方式自由、参与过程公平、参与秩序稳定以及舆论态度积极的社区治理氛围”［6］。二要加强社区社会组织、企业、社区居民的思想引领，通过举办丰富多彩的社区公益活动，加强对社区治理内涵、对象、目标、功能的认知，加强对社区公共事务的交流和合作，引导他们积极参与社区公共事务，营造良好的社区治理氛围。三要增强政府基层社会治理主导者的认知程度和责任意识，加强对社区治理的指导和赋能，提升社区自治能力。作为政府部门要强化对社会组织功能及价值的认知，构建更为清晰明确的政府与社会组织的合作互动关系。四要社会组织同外界构建更为理想的互动沟通关系，尤其与政府、大众传媒及民众间建立良好的公共关系，使政府、媒体及民众等社会主体全面深入了解社会组织，提高社会组织的社会信任程度，为参加社区治理营造更为理想的社会环境。

（二）完善政策制度和法规体系，强化社会组织参与社区治理的制度协同

社会组织参与社区治理首要条件是合法进入，需要国家在政策制度方面赋予社会组织更多参与空间和参与机会。治理主体只有遵循相应的参与规则和制度，才能发挥出资源整合和行动整合的优势。要着力完善社会组织参与基层治理的政策法规体系，通过制度方式梳理和协调各方主体的利益关系，把中国特色社会主义制度优势转化为制度效能。一要健全有关社会组织的法律体系，加速讨论、颁布《社会组织法》和《社会组织参与社区治理的指导意见》，明晰社会组织功能定位、法律地位、法律权利及义务责任，确立社会组织的服务客体、服务重心、审核流程，发挥法律保障社会组织有序参加社区治理工作的功能及价值，为各地探索实践提供法律指导和改革方向［7］。二要完善地方政府购买公共服务制度，优化政府购买服务流程，强化监督检查，提高政府购买公共服务的规范性、有序竞争性、资源优化性。三要建立权责清单制度，明确各治理主体的责权关系，通过构建基层社区治理权力与责任清单，确认社区治理过程中政府、社区居委会及社会组织的定位、责任和义务，形成权责明确的合作共治关系。四要健全激励扶持和监督评估制度，加大税收优惠力度，构建科学合理的监督评估指标体系，强化对社区服务的监督和评估，提高专业社会组织的服务质量。

（三）提高社会组织的主动性和参与能力，强化参与社区治理的效能

内因是事务发展的根据和决定因素，要提高社会组织参与社区治理的主动性和参与能力，主动融入社区治理，优化社区治理权力结构，推动形成基层社会治理新格局。一要提高社会组织对内部事务处理的自主性，提高在人才队伍、组织结构、人员任免及财务规划等方面的独立性；在承接政府服务方面，社会组织专业性强，发挥好居民与政府间桥梁纽带作用，积极了解群众期待和需求，通过与政府沟通协商及时调整服务范围和类别，满足群众需求。二要优化社区民主协商机制，通过培养社区居民的民主协商意识，规范社区协商民主程序，完善相关监督保障机制，保障社会组织这一参与主体充分表达意见，提高对社区事务的发言权、参与权和决策权。三要提升外源性社会组织和内生性社会组织参与社区治理的能力。对于内生性社会组织要加大培育和扶持力度，这类社会组织的成员基本来源于小区居民，对社区事务的参与意识强，但其专业性不足，要加强培训和指导，提高内生性社会组织提供专业服务的能力和质量；同时鼓励和引导外来专业社会组织积极融入社区居民，不仅提升服务质量，还要加强与社区居民的交流，进一步了解社区情况和群众需求，提高服务效率。