社会稳定风险评估机制初论

李晓明，陈蕾

(苏州大学王健法学院，江苏 苏州 215000)

所谓社会稳定风险评估，是指对涉及较多群众利益的重要决策、重大事项出台前或审批前对实施中可能出现的影响社会稳定的因素进行先期预测、评估和化解，并将评估结论、解决措施和预案作为各级党委和政府作决策、出政策、搞改革、上项目的主要依据，力图从源头上预防和化解危害社会稳定的隐患，以确保经济社会健康稳定发展，保障人民群众根本利益的一项基本性制度。各地实践证明，社会稳定风险评估机制对解决社会稳定的源头性、根本性问题起到了不可替代的作用。

一、社会稳定风险的原因分析

长期以来，党和政府高度重视维稳工作，并提出了构建和谐社会的目标。然而，随着我国市场经济体系的逐步建立和社会各领域改革的不断深化，社会矛盾与冲突也明显增加。尤其在近年来推动城乡一体化的进程中出现的人口流动、城市农民工、信用危机、交易不安全、分配不公、电信及信用卡诈骗、司法执行难、拆迁和征地等引起的群体性事件、矿难和交通事故频发、违法犯罪人员在逃和犯罪率逐年上升等问题，集中凸显出了我国社会不稳定的诸多因素。我们认为造成社会不稳定的主要原因有以下方面：

(一)社会不稳定的基本原因及其评估：维稳用行政手段代替法律手段，忽略民众正当的权利诉求与利益表达

维权才能维稳。而现行维稳模式的最大误区就在于将“维权”与“维稳”相对立，习惯性的将公民的正当权利诉求与利益表达作为不稳定因素对待，动辄采取高压手段解决这些所谓的“不稳定因素”，政治化、意识形态化倾向严重。正当的权利行使受压制，体制外维权就成为当事人的无奈选择，这又进一步导致政府对维稳工作的强化，由此形成恶性循环。另外，“运动式治理”是当前维稳的基本工作模式，各种频繁变动的“政策”是维稳的主要依据。由于行政权的强势地位，追求目标的急功近利，法律制度几乎被丢弃。这既是维稳效果不佳的原因，也是逐渐成为当前维稳模式的技术悖论与恶果体现。

(二)社会不稳定的根本原因及其评估：改革导致利益冲突加剧，体制造成国家权力与公民权利失衡

利益均衡是维护公平正义的前提，也是构建和谐社会的保证。当前社会不稳，根本原因就在于社会利益分配的不公平，包括公权力与私权利的失衡，维稳则在客观上维护着这种失衡的利益格局。

伴随着社会改革和阶层结构的分化，我国传统利益结构逐步瓦解，不同的利益集团开始博弈；尤其是政治精英、经济精英、文化精英结盟而形成的特殊利益集团开始形成，与此相对应的社会弱势群体也逐步成型。贫富差距的持续扩大只是其外在的表现，这些已成为我国社会稳定的严重和持久威胁。

更为严重的是，我国利益分配的失衡很大程度上是由政策安排、不公平的利益分配机制所致，是社会主体间权利不平等的产物。当前，“特殊利益集团”几乎攫取了一切有价值的社会资源，完全操控着整个社会的话语权与公共政策的制定，弱势群体则完全被边缘化，缺乏必要的利益表达机制。

(三)社会不稳定的直接原因及其评估：公民权利缺乏法律救济渠道，公民利益得不到切实有效保障

信访与司法救济是目前公民维权的基本渠道。信访制度存在本身就是行政权力占主导地位的体现，非程序性、不确定性如影相随。由于缺乏清晰、普遍适用的运作规则，进入信访渠道的案件极少得到解决，相反信访本身也日趋成为影响稳定的因素，以致政府对信访形成既允又恨(怕)的悖论。

应当说，司法途径是纠纷解决的最权威也是最终途径。由于体制的原因，我国目前司法并没有形成解决社会矛盾的绝对权威，甚至信访都可以直接挑战司法权威，致使许多社会矛盾、纠纷经常游离于信访和司法及其他党政部门之间；即便已进入司法渠道的案件，也普遍面临“立案难”、“审理难”、“执行难”、“再审难”等一系列问题。即是说，司法并未发挥其止诉宁事、纠纷解决的功能。

(四)社会不稳定的关键因素及其评估：解决社会矛盾的制度机制缺失，公民的社会保障体制不健全

应有的与维稳相关的法律制度不健全，包括《人口流动法》、《行政程序法》、《财产登记法》、《反腐败法》等在全国都还是空白。保障公民权益的立法与司法审查和司宪机制等均未建立，司法机能不能有效发挥等，均是社会不稳定的关键因素。

另外，社会保障体系作为社会的安全网，是市场经济体制的重要支柱，扮演着社会的稳定器、经济运行的减震器、社会公平的调解器的角色。通过对由于自然或社会原因造成生活来源中断或匮乏的社会成员给予基本的生活保证，健全社会保障体系有助于减少民众的后顾之忧，保障社会的安全运行。当前我国的社会保障体系尚处于初创阶段，标准低、覆盖面小，众多下岗或失业职工、失地农民、市场竞争的失败者等基本生活缺乏必要的保障，这也是诱发社会冲突的一个极为重要因素。

二、维护社会稳定的立法建议及其机制打造

在影响社会不稳定的诸多因素中立法缺失是重中之重，以致整个社会缺乏必要的利益分配、利益表达、利益协调及权利保障的依据和有效运作机制。通过法律制度建设，以确认、保护公民的合法权利为依归，完善社会的利益分配、利益表达与利益协调机制是实现社会长治久安的唯一选择。

(一)创制和完善保护公民权利的立法体系与机制

对于公民权利的立法我国宪法、法律并非没有规定，问题是规定得不完整，相当部分与公民生存、发展和社会稳定息息相关的权利类型，相关法律法规并未具体规定；或虽有规定但缺乏权利实现的保障机制，故有必要进行新的立法创制和完善。它主要应包括：

(1)确认劳动者的罢工权。团结权、团体交涉权、争议权(核心是罢工权)是各国公认的也为国际劳工组织所确认的劳动者的基本权利，三者缺一不可。其中，争议权的存在直接关系到团结权、团体交涉权作用的发挥。由于罢工权的缺失，劳动者的弱势地位在我国暴露无遗，劳资双方缺乏必要的博弈机制，劳动者的合法权利缺乏必要的保障手段。确认劳动者的罢工权并规范权利行使已是当务之急。

(2)采取有效措施保障公民的生存权。保障每一位公民的生存是国家不可推卸的义务与责任，其实现程度取决于一国社保体系的完善程度。我国宪法虽然规定了公民获得社会物质帮助的权利，但对国家的社保义务立法缺乏刚性、可操作的规定，因此应以立法确认国家的社保义务，尤其是财政支持义务。

此外，政府有必要梳理并取消有碍公民生存权实现的各项规章制度。尤其是当前的城市管理综合执法，很大程度上是以剥夺公民生存权的实现为前提的，故应尽快考虑予以部分取消。

(3)切实保障公民的合法财产权，取消有碍公民合法财产权保障的法律、行政法规。“有恒产者方有恒心”。公民财产权能否得到公平有效的保护，直接关系到国民对国家、对法律的信心和信赖。《宪法》、《物权法》对公民的财产权利有明确规定，遗憾的是《国务院城市房屋拆迁管理条例》、《土地管理法》等与之抵触的法律法规大行其道，对公民的私有财产权肆意干涉、限制甚至剥夺。对此应尽快修改或废止，切实树立对公民私权保护的理念。私权保护应优先于城市建设。

(4)确认公民的迁徙自由权。我国宪法和法律中没有迁徙自由的规定。由于户籍制度的存在，我国公民实际上也没有自由选择居住地的权利。户籍歧视在我国是一种普遍现象，其弊端日趋明显，不仅严重阻碍了公民的合理流动，也是导致我国公民权利不平等的首要因素。目前，迁徙自由的立法条件已具备。

(二)创制和完善公民平等权的立法保障体系与机制

法律面前人人平等是现代社会的应有之义。由于各种制度性歧视的存在，基于身份、出身、户籍等客观原因，公民权利不平等以致“同命不同价”现象在我国普遍存在。公民权利的平等保护离不开一定的制度依托，关键是建构平等权的立法保护体系与机制。建构平等权的立法保护体系应包括：设立专门的立法审查委员会，对法律、法规、部门规章的合宪性、合法性进行审查，杜绝制度性歧视产生的立法根源；在司法层面，应建立、完善司法审查制度，法院有权对法律、法规、规章以及政府抽象行政行为的合法性进行司法审查；此外，借鉴香港平等机会委员会的成功经验，建立一种与行政、司法机构相分离的准司法性质的人权专门机构，或专门性的平等权利保障机构。

(三)创制和完善公民权利救济的立法体系与机制

公民权利救济的立法包括信访与司法途径。信访制度作为一种行政性的利益表达和回应机制，如果运作良好，确实可以有效地弥补行政与司法的缺陷。因此，应加强制度建设，建立一套清晰、普遍适用的信访运作规则，以消除现行信访制度的非程序性、不确定性。但信访机制决不能挑战司法或与之相冲突，司法救济机制应确立为唯一的止诉宁事宁人的权威机构。

(四)创制和完善促进民间社会组织的立法体系与机制

利益博弈是现代社会的有机组成部分，其有序运转离不开成熟的利益团体、利益博弈机制。培育适格的利益博弈主体，推动利益表达主体组织化是保障公民权利的有效手段。对目前我国出于维稳考虑不敢发展民间非营利性组织，以及相关的立法问题也一直未能很好解决的现状，应当予以深刻反思。其实，民间非营利性组织因其民间性，具有其他社会组织包括政府组织所不具备的解决社会问题的独特功能，甚至能在本领域内有效化解社会纠纷，解决群众合法利益表达渠道不畅的问题，对社会公共服务也是一个拾遗补缺，应尽快创制和完善。

(五)改革社会管理法律制度与社会管理机制

公民权利的实现离不开政府与社会管理相配合，目前的问题是政府权力过大，排斥以致剥夺公民正当权利的享有与实现，权力与权利的关系极不正常。故正确梳理二者的关系，改革社会管理体制，构建基础法律秩序和社会管理机制是维稳的重心。

三、社会稳定风险评估机制的初步探索

过去我国在采取维稳措施时往往采取“堵”而非“疏”的办法，更多的是“事后应对”而非“事前预防”，甚至只求一时一事的“短期平安”而非整个社会的“长久稳定”，没能从根本上准确评估影响社会稳定的诸多因素，因此也没能进一步厘清产生社会不稳定的深层次原因，进而寻找解决问题的根本出路和长效机制。因此，要真正实现社会的和谐与稳定，就必须彻底转变维稳思路，把化解利益冲突、平衡权利与权力、畅通利益表达渠道作为核心和重中之重，建立维护社会稳定的长效机制，真正从根本上化解社会矛盾和消除不稳定因素，保持社会的长治久安。对此，中央政法委书记周永康同志指出：“保持社会和谐稳定，各级党委、政府必须从源头上预防和消除各种不稳定因素，定政策、做决策、上项目、搞改革都要进行社会稳定风险评估”。毋庸置疑，建立社会稳定风险评估机制是改革法律制度和社会管理机制的重要举措之一，是提高维稳工作成效的理性选择，是化解社会矛盾、维护社会稳定的关键手段和必由之路。

(一)从源头上预防和消除风险因素是维护社会稳定的治本之策

随着社会生活的复杂化以及现代科技成果的运用，“随之而来的就是社会生存、人类社会的方方面面时时处处都有风险相伴。可以说，随着市场经济的发展，风险社会就到来了”。德国早就把现在的社会界定为危险社会。[1]也就是说，现代风险已经彻底改变了现在、过去和未来的关系，不再是过去决定现在，而是未来的风险决定我们今天的选择。[2]在风险社会下，在社会主义现代化建设的进程中，影响社会稳定的不和谐因素大量存在，如果漠视风险的存在，纵容危害社会稳定的事件发生，那么社会和谐就得不到根本的保障。面对潜伏的风险，我们应该进行科学的预测和评估，提前采取有效措施防止危害结果的发生，从源头上预防和化解社会矛盾。可以说，维稳是一项宏大的社会工程，我们在过去长期的维稳工作中虽然积累了不少成功经验，但往往是事发后才去调查和处理，且解决问题的手段单一、相对片面和主观，个案“摆平”的多，进行科学评估和科学预防并形成长效机制的少。其结果是按下葫芦浮起瓢，不能从根本上解决问题，导致社会不稳定的恶性循环。实践证明，要真正维护社会的长久稳定有必要引入社会稳定风险评估机制，对影响社会稳定的因素进行科学评估，将影响社会稳定的不和谐因素扼杀在摇篮中，化解在萌芽状态，并在此基础上形成系统、全面的维护社会稳定工作的长效机制，才能从根本上遏制危害社会稳定事件的发生，才能达到具有针对性、长期性和有效性的维稳效果，实现社会的长治久安。

(二)社会稳定不是“绝对的稳定”，运用良好的机制化解矛盾才是维护社会稳定的关键所在

马克思主义唯物辩证法认为，矛盾是普遍的、客观的，矛盾存在于一切事物的发展过程中，贯穿事物发展的始终，即矛盾无处不在，无时不有。矛盾的普遍性启示我们，矛盾是不能被消灭的，而是应该正确认识矛盾，分析矛盾，在此基础上寻找解决矛盾的途径，才能促进事物的发展。和谐社会不是指没有矛盾对立的社会，所谓“和谐”就是和而不同，求同存异，各种矛盾能够得到合理的解决，各种利益能够得到公正的对待，社会能够协调发展。社会稳定也不是绝对没有矛盾，也不是“绝对的稳定”。社会稳定是个动态平衡的过程，是建立在社会价值与行为规范被广泛认同基础上的社会生活秩序化，社会规范的确定性、人的社会行为的可预测性是其基本特征。社会稳定并不意味着社会矛盾与利益冲突的消失，尤其在以市场经济为主导的现代社会，权利主体多元化、主体利益诉求多样化是必然现象，社会冲突与利益博弈本身就是社会有机运行的组成部分；相反，社会稳定是指社会能通过一种规范化、制度化的渠道与方式有序地化解社会矛盾，解决社会冲突。

社会稳定风险评估机制正是这种化解社会矛盾，解决社会冲突的有效机制，是维稳思路的一个重大创新，是维稳工作的一次有益探索。在计划实施重大项目、重要决策之前开展社会稳定风险评估这一程序，在“社评”工作中充分征求公众意见，保证政府信息的公开化、决策的透明化，使得社会利益协调的重心不再集中于事后处理，而是前移到事前预防和事中控制上来。通过社会稳定风险评估工作，群众诉求得到了表达，政府部门对实施重大决策将可能产生的危害社会稳定的风险有了准确的把握，并可以针对性地采取预防风险的措施，从而有效地解决矛盾，保障公众的权益。可以说，社会稳定风险评估机制是利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制等各项工作机制的有机统一。

(三)正确处理稳定与发展的关系，坚持科学发展观是维护社会稳定的基本原则

在党的十七大上，胡锦涛总书记在报告中明确指出科学发展观是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。但是，当前有的党政干部偏离科学发展观的轨道，一味地追求所谓的高GDP而盲目实施重大规划和建设项目，搞“政绩工程”和“形象工程”。一些政府官员为了个人或小团体利益，忽视生态环境的承载能力，忽视人民群众的切身利益，忽视社会的稳定和谐，大兴土木，给社会发展带来了极大的危害。

社会稳定风险评估机制是维稳工作中贯彻落实科学发展观的具体行动。社会稳定风险评估机制的建立，要求各级政府在经济建设和社会发展项目决策时，不仅要考虑项目最终的经济效益和社会效益，而且要充分考虑项目建设过程中对各利益主体的影响和社会可承受能力，深入贯彻科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求。[3]社会稳定风险评估机制妥善地处理了稳定与发展的关系，以稳定促发展，以发展保稳定；把发展的速度与社会的承载能力结合起来，使我们的社会更加有序发展、更加和谐平安。

四、社会稳定风险评估机制的具体实施

“汉源民众集体抗争事件”后，四川省遂宁市开始积极探索社会稳定风险评估机制。早在2005年初，遂宁市就出台了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》，针对当时容易引发群体性事件的一些重大建设工程明确规定要进行社会稳定风险评估，对于化解重大工程建设中出现的影响社会稳定隐患成效显著。后来，该市逐渐将这一制度成果引入到关系民生的各个领域，比如被征地农民养老保险问题、公司改制问题、企业排污问题等。中央维护稳定工作领导小组办公室从2005年起，对遂宁运用社会稳定风险评估机制、从源头上化解矛盾维护社会稳定的做法进行跟踪了解，2007年4月还派调研组到遂宁进行专题调研，随后决定在全国推广“遂宁经验”。

如今，各省市以“遂宁经验”为指导，因地制宜，勇于创新，制定和实施了符合本地实际情况的社会稳定风险评估机制，社会稳定风险评估工作已经如火如荼地开展起来。根据中央和省委、省政府的部署，2010年5月苏州市也全面启动了社会稳定风险评估工作，取得了显著的效果。2010年11月苏州市住建局出台了《关于开展苏州市房屋拆迁社会稳定风险评估工作的通知》，规定从2010年12月1日起，苏州市所有房屋拆迁项目，必须开展社会稳定风险评估。没有经过社会稳定风险评估的拆迁项目，一律不得颁发拆迁许可证或进行集体土地房屋拆迁项目备案。苏州市教育局也制定了《苏州市教育系统关于开展社会稳定风险评估工作的实施意见(试行)》。 该《意见》明确了风险评估的原则和内容，指出在制定、出台或实施涉及师生员工及较大范围人民群众切身利益的重大事项、重大项目、重大决策时，对可能引发影响学校和社会稳定的群体性事件或危害公共安全的情况进行社会稳定风险评估，制定相应的应对策略和应急预案。除此之外，苏州市各个区都高度重视社会稳定风险评估机制的推进工作，各区召开了社会稳定风险评估工作会议，明确全区社会稳定风险评估工作目标，确定实施社会稳定风险评估的项目。在《苏州市开展社会稳定风险评估工作的实施意见》的指导下，苏州工业园区工委、管委会办公室还印发了《苏州工业园区社会稳定风险评估暂行办法》，明确了风险评估的范围、主体、程序和标准。据统计报道，2010年苏州全市共完成92个稳评工作试点项目，走访群众20819人，举行听证会和专家论证会92次，化解各类社会矛盾122起，党委政府维护社会稳定的能力和水平得到了切实提高。[4]

五、社会稳定风险评估机制在实行过程中应注意的问题

社会稳定风险评估机制是一项较为复杂的系统工作，需要各部门紧密联系实际，既要立足当前，又要着眼长远；既要立足健全完善，又要着眼贯彻落实；不断总结经验的同时，又要巩固提高，这无疑是对政府行政管理能力的新挑战。笔者从实际出发，提出了苏州市在实施风险评估机制过程中应引起注意的几个关键性问题并给出几点建议。

(一)切实将社会稳定风险评估机制作为独立程序，防止流于形式

首先，社会稳定风险评估的实施主体与被评估的对象之间没有利益关系是保障评估工作公平、公正的前提。为避免评估的实施者和决策的制定者合二为一，有必要建立专门的评估机构；同时建立严格的责任追究制度，评估责任主体应该对评估报告的真实性负责，对于在评估工作中弄虚作假、搞形式主义的要严格追究法律责任。其次，必须将评估报告纳入决策程序，作为决定是否实施项目、政策的依据，未经风险评估的，不得作出决策。社会稳定风险评估是一项涉及面广并且程序复杂的工作，对重大项目决策实施产生的社会效果具有极大的参考价值，如果评估对象的决策者、审批者只把社会稳定风险评估工作当做是一种形式，评估报告归评估报告，决策归决策，这样不仅浪费了巨大的人力物力资源，而且无法使社会稳定风险评估落到实处，发挥不了其应有的价值。

(二)提高公众参与度，扩展民意表达渠道

重大事项有可能引发的社会不稳定实际上就是项目利益相关者之间的动态平衡被打破。这种社会不稳定同样具有群体性，即是一部分人或一个阶层反对另一部分人或另一个阶层。[5]所以，我们在进行社会稳定风险评估过程中要考虑多方的利益相关者，保证重大项目或决策的受益方和受害方双方力量上保持平衡状态，从而保证评估报告结论的真实性。比如，苏州正在大力实施的城市轨道交通建设，该项目的利益相关者除了道路的规划部门、建设部门、管理部门外，还有道路沿线附近的居民，他们可能受到噪音、辐射、人流拥堵等不良因素的影响，可能会有较多的反对声音或改进的方案和意见，在进行社会稳定风险评估时也要重视这一利益相关群体。道路的使用者是该项目的主要受益方，如果将过大范围的市民都作为项目的受益人，势必会降低道路沿线居民(受害方或受影响方)的力量对比，从而可能导致错误的评估结论。

在进行社会稳定风险评估过程中，我们始终要从人民群众的根本利益出发，坚持群众路线，充分发扬民主，广泛听取群众各方面意见；同时实行信息公开，将公众的监督渗透到各个环节，保障人民群众的参与权、知情权、表达权和监督权，使决策最大限度地反映不同群体的合理诉求。评估部门可以采取召开座谈会、问卷调查、重点走访、建立专门的信息网络平台等形式，深入基层群众，广泛征求社会各界的意见。对争议较大或专业性较强的评估事项，可以组织群众代表和专家进行听证、论证，为评估提供科学、客观、全面的第一手资料。

(三)建立责任倒查制度，保证评估机制落到实处

社会稳定风险评估机制为维稳工作开辟了一条光明大道，但是要保证评估机制的贯彻落实，还需要建立责任倒查制度与之相配套。对于依规定应该进行风险评估的重大决策事项而不进行评估或者违反规定不依照评估报告进行决策的决策机构；在评估过程中搞形式主义、弄虚作假，故意提出错误的评估结论或者存在重大过失致使评估结论失误的评估机构都是责任追究的对象。包括重大事项社会稳定风险评估工作的责任主体、重大事项决策的提出部门、政策的起草部门、项目的申报审批部门、改革的牵头部门、工作的实施部门等等。各级监督机构是责任倒查制度的实施机构，负责对上述各责任主体进行监督，按照相关规定追究主要责任人和直接责任人的责任。

六、结语

群众利益无小事，社会稳定是大事，建设和谐社会是不变的主题。社会稳定风险评估机制为从源头上防范社会风险、推动社会科学和谐发展提供了一整套完整的风险评估方法和程序。前途是光明的，但道路是曲折的，新事物的发展是前进性与曲折性的统一。社会稳定风险评估机制的建立还需要政府部门在实践中不断地发展和完善，相信随着苏州市政府行政管理能力的进一步提高、民主化和法治化程度的不断推进，社会稳定风险评估机制将日趋完善，并为维稳工作的顺利进行打下坚实的基础。