加强省级事业单位对外投资管理的几点建议

2021-01-29郭旭军

山西财税 2021年9期

■郭旭军

2021年2月1日，国务院总理李克强签署国务院令，公布了《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号，以下简称条例），明确自2021年4月1日起施行，其中对事业单位对外投资行为首次以行政法规的形式予以明确，“事业单位利用国有资产对外投资应当有利于事业发展和实现国有资产保值增值，符合国家有关规定，经可行性研究和集体决策，按照规定权限和程序进行。事业单位应当明确对外投资形成的股权及其相关权益管理责任，按照规定将对外投资形成的股权纳入经营性国有资产集中统一监管体系”。

为全面了解掌握省级事业单位对外投资情况，加强对省级事业对外投资项目的管理和风险控制，防止国有资产流失，促进投资项目的保值增值，促进事业单位本身的健康发展，山西省财政厅开展了省级事业单位长期投资情况书面表格式调研摸底，通过调研，发现省级事业单位长期投资存在管理职责不清、投资项目随意、投资收益较差、投资方向不利于事业发展、重投资轻管理等问题，为规范省级事业单位投资行为，提升对外投资管理效率，笔者提出四条改进措施建议，仅供参考。

一、省级事业单位长期投资情况

2021年2月，省财政厅印发《山西省财政厅关于对省级事业单位长期投资情况进行调研摸底的通知》，对省级一级预算单位所属的事业单位长期投资情况进行调研摸底，调研内容包括10方面20小项，具体涵盖被投资单位、投资行为批准单位、投资形式、投资情况、被投资企业利润情况、经营状况、投资项目是否与本单位职能关联等内容。经摸底统计，截至2020年12月31日，有对外投资行为的省级一级预算单位有42个，涉及所属事业单位124个，涉及对外长期投资项目共563笔，投资金额31.96亿元，累计实收投资收益2.90亿元。具体情况如下：

从投资形式看，货币资金21.14亿元，固定资产6.19亿元，无形资产0.1亿元，其他2.07亿元，不能确定投资形式的资产2.46亿元。

从投资情况看，投资总额为31.96亿元，实收投资收益2.90亿元（其中2020年实收收益0.35亿元），应收未收投资收益0.79亿元。能实际控制的被投资项目有318笔、占总投产笔数563笔的56.48%、涉及投资额21.20亿元，非实际控制的被投资项目有216笔、占总投产笔数563笔的38.37%、涉及投资额10.58亿元，不能确定是否控制的被投资项目有29笔、占总投产笔数563笔的5.15%、涉及投资额0.19亿元。

从被投资企业近三年利润情况看，2018年被投资企业利润额为1.08亿元，2019年被投资企业利润额为－2.35亿元，2020年被投资企业利润额为1.00亿元。

从被投资企业经营状况看，正常经营的有309笔、涉及投资额25.14亿元、占总投资额比78.66%，停业歇业的有66笔、涉及投资额1.59亿元、占总投资额比为4.97%，待注销的有52笔、涉及投资额0.80亿元、占总投资额比为2.50%，已注销待清理的有58笔、涉及投资额0.27亿元、占总投资额比为0.84%，其他及不能确定经营状况的有78笔、涉及投资额4.16亿元、占总投资额比为13.03%。

从投资项目与本单位职能关联情况看，与本单位职能相关联的投资有308笔、涉及投资额22.54亿元、占总投资额比为70.53%，与本单位职能无关联及不能确定的投资有255笔、涉及投资额9.42亿元、占总投资额比为29.47%。

从投资项目所在地区看，省内投资有535笔、涉及投资额29.34亿元，省外投资有26笔、涉及资金2.62亿元，国外投资有2笔、涉及投资额85.5万元。

从投资行为批准单位看，由省财政厅审批的投资有35笔、涉及投资资金7.03亿元、占总投资额比为22.00%，由主管部门及单位内部审批的投资有353笔、涉及投资资金24.20亿元、占总投资额比为75.72%，未审批及审批不详的投资有175笔、涉及资金投资0.73亿元、占总投资额比为2.28%。

二、省级事业单位对外投资中存在的主要问题

（一）对外投资管理不到位

《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部100号令）明确，“事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批”。调研发现，由于投资日期较早、多数集中在上世纪八九十年代，对外投资情况比较混乱，缺乏统一的审批管理，主要表现为：有的投资项目经省财政厅审批，有的经主管部门审批，有的经单位内部审批，有的未经任何审批，有的审批情况不能确定，有的能实际控制，有的非实际控制，有的不能确定是否能控制。经统计，经省财政厅审批的投资有35笔、占总投资笔数563笔的6.22%，经主管部门和单位内部审批的有353笔、占总投资笔数563笔的62.70%，未经任何审批及审批不详的投资有175笔、占总投资笔数563笔的31.08%。能实际控制的被投资项目占56.48%，非实际控制或不能确定控制方式的被投资项目占43.52%。

（二）很大一部分对外投资项目偏离主业发展方向

《条例》明确“事业单位利用国有资产对外投资应当有利于事业发展和实现国有资产保值增值，符合国家有关规定，经可行性研究和集体决策，按照规定权限和程序进行”。调研发现，相当数量的对外投资与单位事业发展方向完全不符，偏离投资初衷，可行性研究和集体决策程序缺失，造成国有资产浪费和流失。经统计，与本单位职能无关联及无法界定关联性的投资有255笔、占总投资笔数563笔的45.29%。

（三）对外投资收益质量较差

《条例》明确“事业单位利用国有资产对外投资应当实现国有资产保值增值”。调研发现，由于经营管理不善、内部监督力度不够等原因，导致绝大多数事业单位的对外投资低收益、无收益。经统计，对外投资收益为0的有528笔、占总投资笔数563笔的93.78%、投资额26.89亿元，对外投资有一定收益的有35笔、占总投资笔数563笔的6.22%、投资额5.07亿元。

三、加强省级事业单位对外投资管理的几点建议

（一）加强制度建设，严格管控事业单位对外投资

从调研统计情况看，事业单位对外投资中财政性资金占66.15%，是投资的主要形式。2015年财政部印发《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》，要求各事业单位不得利用财政资金对外投资，利用非货币性资产进行对外投资的，应当严格履行资产评估程序和审批程序，加强风险管控和监督管理。《条例》中要求“事业单位应当明确对外投资形成的股权及其相关权益管理责任，按照规定将对外投资形成的股权纳入经营性国有资产集中统一监管体系”，规范了投资行为和监管责任。因此，各主管部门、事业单位和监管部门应进一步加强制度建设，从严管控和规范事业单位对外投资行为，堵塞管理漏洞，减少财务风险和经营风险，防止国有资产流失。

（二）加强绩效管理，充分盘活存量国有资产

为避免事业单位对外投资的随意性，要进行可行性研究和集体决策，建立健全绩效考核机制，对不合理的对外投资要清理规范。因此，对于使用非财政性资金进行的对外投资，被投资项目处于正常经营状态且有一定收益的要加强监管，明确绩效考核目标，充分激发主管部门和事业单位经营的积极性，提高国有资产的回报率。

（三）加强退出机制研究，保障劣质资产合理清退

对于使用财政性资金进行的对外投资，要在清查梳理的基础上及时进行清理退出，其中：对纳入事业单位转企改制的投资项目，要按照省国资委、省国运公司明确的事业单位转企改制相关要求予以划转纳入经营性国有资产集中统一监管体系，对其余的投资项目要在资产评估的基础上予以清理退出。对于使用非财政性资金进行的对外投资，对被投资项目长期亏损、无收益、低收益及与本单位职能无关联的要在充分评估研判的基础上，通过晋通资产和晋阳资产等不良资产处置平台予以清理退出。