辅警管理的立法缺失及其完善

2021-01-29于小龙王紫一文王守浩

四川警察学院学报 2021年5期

于小龙，王紫一文，王守浩

（四川警察学院四川泸州 646000）

一、选题缘由

社会的多元、快速发展，给社会治理提出了多样化、精细化、专业化等要求。公安执法是社会治理的重要方面，其中辅警的存在及其功能定位的不断优化升级助力了政府机关特别是公安机关社会治理能力的现代化与体系化，更是极大缓解了政法专项编制不足这一突出矛盾。辅警作为一个庞大的存在于公安机关内部的职业群体，但涉及其管理的行政立法并不充盈，在中央层面只有一部国务院的规范性文件，在中央层面只有一部国务院的规范性文件，部级层面没有相应的行政规章，地方立法较为散乱。为了更好地规范辅警群体，发挥其在公安执法、社会治理中的重要作用，学者们对其进行了相应研究。笔者通过知网和相关智库检索到，各类公安院校、法学院校的硕博论文对其研究较多，而高层次的期刊学术论文较少，其中最具代表性的是熊一新教授的《警务改革背景下我国警务辅助力量建设——以英国和我国香港特别行政区辅警制度及警务改革为视角》。上述研究多集中于对比研究、政策性应对等，对国内辅警管理有一定借鉴意义，在梳理整合上述优秀研究成果的基础上，笔者结合已开展辅警地方行政立法的省份，以立法（或行者立法）为切入点进行研究，以期用立法引领辅警改革。

二、我国辅警管理立法存在的问题及其原因

辅警管理立法与辅警管理改革相辅相成、互为条件，准确把握两者的辩证关系对辅警管理具有重大意义［1］。通过完善立法实现辅警管理改革，首先应明确辅警管理过程中存在的各项问题，并分析造成问题的原因，才能实现辅警管理立法的靶向应对，笔者通过对我国现有辅警地方立法的对比研究做以下总结分析。

（一）主要问题梳理

1.管理制度的立法缺失。建立健全辅警管理制度是解决当前我国辅警管理工作的有效路径之一，围绕辅警管理“三化”（法治化、规范化、制度化），中央和地方相继出台了辅警管理工作的政策文件，为长期有效地做好辅警管理指明了方向。但在具体操作中，地方各自为政，中央政策不能得到完全的贯彻执行。以S 省为例，全省辅警薪酬人均年薪为20000～40000 元，21 个地市州的辅警人员与民警人员的配比达到1：1 的市州，仅有5 个（数据截止2016 年5 月31 日）。全省缺乏统一高效的从省级到县级的辅警管理、薪资保障、奖惩措施等制度，省内各地辅警队伍的质量和水平仍然较低。2021 年，S 省实施了省级辅警管理的行政规章，笔者在基层调研、问卷调查中获取的数据显示，辅警人员对自己的身份定位、职责职权明晰等较以前有较大改观，确实展现了立法引领辅警改革的重要作用。目前，我国各地已有的辅警管理制度中，不仅存着薪资制度、奖惩制度的缺失，还有监督制度、内部组织制度等的缺失。

2.职业功能定位的立法缺失。第一，辅警工作定位不明。全国范围内没有一部类似于《人民警察法》的辅警相关法律（下文且先称之为《辅警法》），造成辅警人力属性错位。第二，辅警归口管理落后。因为辅警职能职责不清晰、不明确，职能部门领导身兼数职等原因，公安局等主要管理部门，时常相互推诿，逃避管理责任。第三，辅警招录体制不科学、不完善。职权内容的不明晰也导致招录标准的不固定，进而衍生出辅警招录存在裙带关系、辅警人员自身文化水平不高、公安专业技能不扎实、多数辅警对辅警工作认知不足等问题，为工作中一系列问题的爆发埋下隐患［2］。另外，工作中辅警面临着与正式民警相同的职业风险，然而职能定位不明晰、职权内容不具体等也导致了辅警承担的工作增多责任加重，辅警改革困难加剧，对其的管理工作也日益艰难。

3.管理部门与经费投入的不明确。辅警管理工作涉及面极广，经费投入巨大。目前的管理模式中，有与相关主管行政机关签订劳动合同的、有劳务派遣的、还有已立法省市的公安局主管模式，在涉及到多部门、多警种的配套跟进时，部门之间的相互推诿扯皮是横亘在立法门前的大山。加之辅警管理经费投入巨大，立法部门在没有丰富实践的基础上制定由谁负责辅警管理经费容易产生诸多问题，而经费跟进不及时则部门预算不足，管理人手不够则大幅度影响法律法规的实际操作，甚至导致不能尽职履责，形成恶性反复的后果，从而暂时搁置辅警管理的立法工作。

（二）原因分析

前述较为完整地展现了辅警管理的主要症结，同样也是辅警管理立法的要害所在。尽管我国辅警地方立法已有2012年“苏州经验”的指引（我国苏州市率先开展了以立法为引领的辅警改革实践）以及2017 年“深圳样本”的典范榜样（《深圳经济特区警务辅助人员条例》），但我国辅警管理的立法实践仍然是行迈靡靡，中心摇摆。究其原因，笔者做以下概括。

1.上位法缺失。截止目前，我国尚未制定全国统一的规范辅警人员的法律法规。法律没有给予辅警相应的地位，各省市不能根据上位法制定符合本地区辅警管理的法规规章，更不能有效的制定配套管理制度，这不仅导致辅警管理立法体系的“群龙无首”，更是制度化缺失的最直接原因。

上位法的缺失还有可能导致下位辅警立法的被边缘化。地方立法不能依据上位法的规定对实际问题进行规范，各地之间的同类型立法缺乏统一的指导思想，本地立法就只能“偏安一隅”，既没有被其它地方借鉴的价值，也不能对全国立法贡献智慧。

2.立法理念偏差。人大立法（特别是全国人大），更愿意关注本地区（全国）民众关注度高、社会治理更重要的领域，诸如经济发展、环境保护等方面。考虑到辅警队伍已有相对确定的行政管理部门，无论是中央还是地方对辅警立法的态度都比较模糊。

诚然，公安机关使用了大部分辅警人员，辅警管理工作职责也主要由公安机关承担，形式上似乎解决了管理归口问题。但公安机关日常工作繁琐、任务艰巨，既没有明确的规章制度确定其为辅警管理责任部门，管理中又以使用辅警功能为主要目标。此种环境下，公安机关不能及时认识、发现辅警管理存在的问题，更不能及时有效地为立法机构输送建议，进一步导致各级对辅警立法产生理念偏差和缺少立法动力。

3.研究匮乏。由于各省市发展情况不一，部分省市的辅警管理学术研究不够深入，辅警研究领域的专门人才匮乏，相关立法理论支撑不足。尽管每省都有一所公安院校，但部分公安院校还停留在专科层次，以教学和公安人才培养为主要工作，科学研究能力不强，针对辅警的研究开展较少。同时，其他法学研究工作人员（特别是从事立法研究的研究人员），考虑到我国人事类法律较多，对辅警立法研究的热情不足，也使得我国辅警立法研究匮乏。以前述辅警职责功能定位为例：实践中公安机关以发挥辅警功能为主要管理目标，较少区分辅警职责、功能；学界对其功能定位研究较少；辅警管理工作对外交流相对封闭，不能学习借鉴其他国家的辅警功能定位理论；因此立法实践中也就存在对辅警功能定位的模糊。

4.其他原因。一是辅警管理系统相对封闭，各地辅警立法实践沟通交流较少。辅警的内部管理系统存在着故步自封、因循守旧，缺乏完备有效、切实可行的配套规范性文件等问题。而各省市在辅警管理的改革创新和立法经验上大多各自为阵，没有有效的沟通交流机制，没有形成有效的共融互通，不能形成合力［3］。二是人民群众对辅警身份性质和工作职责的认识程度不够。辅警人员与人民群众相互沟通渠道不畅，人民群众对辅警执法不信任，对辅警工作不理解，人民群众与公安辅警缺乏双向互动。三是社会认可度不高。前几年辅警的负面新闻较多，媒体对辅警职业的正面报到率低，甚至出现了辅警污名化的现象，辅警人员的职业荣誉感也因此下降［4］。社会、公众的认可度不高、甚至存在负面看法，也导致国家和地方对辅警管理立法的兴趣低，立法工作的社会基础与群众基础薄弱。

三、中西方辅警管理的对比与启示

（一）中西方“辅警”的定义

辅警的概念起源于英美法系，英语将其称为“SPECIAL CONSTABLE”，直译为特殊警察，在英国英语中特指辅警，它是正式警力的补充与辅助力量。英国辅警主要来源于社区中有固定职业的人员，具有社区志愿者的性质，同时，英国辅警在法律上被赋予一定权限的执法权，与正式警察一起参与警务工作［5］。西方学者认为，辅警是在警务工作中参与维护社会公平正义，维持社会秩序，保障人民群众生命财产安全的警务辅助人员，他们可以是社区志愿者，可以是来自非警察行业的兼职人员，此为广义辅警概念说［6］。

国务院办公厅印发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称《意见》）第3 条规定：警务辅助人员，是指依法招聘并由公安机关管理使用，履行本办法所规定职责和劳动合同约定的不具有人民警察身份的人员，主要包括文职、辅警两类从事警务辅助工作的人员。地方法规中的表述大同小异，如《山东省公安机关警务辅助人员管理办法》第2 条规定：警务辅助人员，是指依法履行本办法规定的辅助性警务职责、纳入警务辅助人员用人额度、经费保障列入本级财政预算、由公安机关管理使用、不具有人民警察身份的工作人员。

（二）中西方辅警管理体制的对比与启示

1.中西方辅警管理体制的对比。英国1831年的《辅警法》，是世界上最早的辅警法。进入新世纪，英国辅警的职权也不断扩大，职责范围越来越广，对辅警的分类也更细化，辅警人员的执法专业化水平显著提高。归纳西方国家辅警管理制度的特点可发现，这些国家和地区都重视辅警制度建设，注重顶层设计，在上位法层面都有对辅警管理的相关立法，同时完善配套法律法规，规定辅警的志愿服务性质，区分核心警务与边缘工作，确立严格、高效的运行机制，设立严格的福利待遇、经费保障，在制度层面上确保了辅警工作的“名正言顺”。

我国中央层面仅有一部国务院办公厅发布的《意见》（既不是行政法规也不是规章，只是一部全国范围内的辅警管理规范性文件），全国众多区域根据《意见》制定了相应的实施办法，这些办法的法律效力有待考究。部分省份和城市颁布了地方性法规或规章，且各地标准不一，对辅警的功能定位、招聘标准、权利义务、职责职权、后勤保障的设定呈现出“百花齐放”的样态。

2.中西方辅警管理体制对比的启示。对比中西方辅警管理体制，我国管理不善的矛头指向了法律缺失与制度缺陷，辅警管理的“三化”问题尽显［7］。尽管各地都有对辅警管理的具体适用办法，但目前取得的管理效果与社会反响并不如预期，只有从源头上解决这些缺陷，将辅警管理上升到立法高度，形成一部由全国人大或者国务院颁布的辅警管理法律或行政法规，才是在深化公安改革关键时期应对辅警管理问题的较优路径。总体而言，应当先制定全国统一的辅警管理法律法规，规划好辅警管理的框架性问题；再由地方各级人大或政府根据实际情况，在上位法规制的情况下，制定相应的地方法规或规章；具体实施与执行办法可由辅警管理部门跟进制定规范性文件，细化管理办法。这样自上而下、自下而上双向耦合的行政立法模式可以较好的实现以立法引领辅警改革。

四、辅警管理立法的完善

在前述比较视域中，我们看到了英国辅警管理的立法完善、分类专业等，也给我国辅警管理提供了借鉴意义。我国辅警管理的全国性法律尚未制定，上位法缺失是各地方开展辅警管理和改革工作的巨大障碍。目前，可在《意见》的基础上，针对各地差异较大的状况，尽快制定本省或本市统一的行政法规或者规章，有效解决当前地方辅警管理无法可依的状况。同时，在全国范围辅警管理立法制定后，适时调整其与上位法抵触部分。

（一）辅警管理的组织架构

我国常见的辅警管理模式有两种，一种是由公安机关直接管理，另一种则由地方政府管理参与其中。笔者认为，各省市应当按照“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，建设一支从公安厅到市县各级公安机关的辅警管理局，管理局领导由公安机关负责人担任，从事专职管理等工作。将辅警人员从辅警长到普通辅警划分为十个层级，这样既可以避免因多重行政主体参与管理导致的工作效率低下、节约行政执法资源，也可以分散部分力量参与到其他重要的公安工作。《辅警法》需要对机构运行、职责分工进行系统设计，各地区根据自己的实际工作需要，在《辅警法》的框架下制定工作细则，细化完善适合自身情况的管理工作体制。财政部门、民政部门、人力资源与社会保障部门等也要制定配套规定，部门之间加强配合，各司其职，各负其责，最终形成合力，共同做好辅警管理工作。

组织建设中，监督机制的建设尤为重要，学者们对辅警监督机制的建立完善给出了较多建议。笔者认为，《辅警法》中可单列专章说明监督机制，也可以采用较为简略的方式指明参照《政务处分法》《人民警察纪律条令》《中国共产党纪律处分条例》（值得一提的是，部分地方公安局的党员发展已有专门针对优秀辅警的名额）等。这些监督机制的建立健全，能增强整个辅警队伍的纪律约束和从严管理，进一步加大对辅警个人评估和检查监督力度，还可以将辅警队伍的日常监督管理纳入绩效考核中，形成一个长效完善的监督管理机制。

（二）辅警人员的身份定位

法律法规只有明确了辅警的身份，使得辅警师出有名，得到社会认可，才能激发出广大辅警的工作积极性，增加工作凝聚力，从源头上解决制约辅警管理的各种矛盾。辅警的身份应该是经过法律或行政法规授权，协助公安机关开展部分警务工作的非人民警察，辅警的身份有别于普通公职人员，作为国家暴力机关的补充力量，辅警管理应类似于人民警察的管理工作。《辅警法》可借鉴《意见》的第3条：“警务辅助人员，是指依法招聘并由公安机关管理使用，履行本办法所规定职责和劳动合同约定的不具有人民警察身份的人员，主要包括文职、辅警两类从事警务辅助工作的人员”。这不仅可以将辅警同城市管理人员、保安、治安联防队员等进行区分，为社会大众重新认识这个群体做好基础性工作，还可以基于辅警的非人民警察身份，借鉴香港模式，探索建立兼职、公益辅警队伍等辅警多元分类，构建多元化的公共安全体系。

（三）辅警人员的管理

辅警立法解决的核心问题是辅警人员的管理问题，做好这一立法工作，能较好的实现《辅警法》的良法善治。通过设定一定的目标与压力，构筑竞争机制，制定约束机制，完善保障机制，可以激励辅警人员，促进整个辅警管理系统良性循环发展。

1.招聘条件。作为一支纪律队伍，必须坚决拥护党的领导，确保辅警人员政治素质过关，践行为人民服务的宗旨是辅警招录的首要标准。目前已出台的地方辅警招录条件，大多包含了对被招录人员的审查，但并没有具体要求为政审，中央立法对此可作考量。

辅警面对复杂的警务工作，需要掌握足够的警务技能，同时作为授权行使国家公权力的人员更应注重个人素质。这就要求对辅警的年龄、身体素质、教育文化水平、违法犯罪记录、个人征信记录等进行严格筛选，确保辅警人员的自身水平过硬。对于社会涌现出的杰出优秀人物，公安政法类院校毕业生，退伍军人以及英雄模范代表的家属参与辅警人员招聘的，在同等条件下应当优先录用。

2.工作职责。实际工作中，因警务工作的突发性，警力的有限性，时常会出现对辅警工作职责内容进行突破，其中既有赢得赞誉的一面，也有引来巨大争议的一面。辅警的辅助性和警务性决定了辅警和整个队伍是被法律法规授权的“行政执法主体”。因此需要明确辅警的职责范围，确定辅警分类，对从事勤务类与文职类辅警工作细化。

文职辅警应当以文书助理、档案管理、接线查询、窗口服务、证件办理、信息采集与录入等行政管理工作为主。心理咨询、医疗、翻译、计算机网络维护、数据分析、软件研发、通讯保障、视频监控、实验室分析、现场勘查、检验鉴定、交通技术、警犬训导、无人机操控、新媒体管理等技术支持工作还应当具备相应的资质认可。勤务辅警应当以协助治安管理和服务活动，协助行政案件整体流程办理，协助公安机关监管场所的管理勤务，协助维护大型公共活动秩序，协助参与突发事件处置等工作为主要内容。

3.管理经费。充足的经费保障是充分发挥辅警队伍协助公安部门维护社会公共秩序、准确履行职责的重要物质条件，也是促进辅警队伍专业化的先决条件。时至2020 年，众多西部地区辅警基本工资仍然停留在1000 元左右，加之部分年轻辅警人员将辅警工作作为跳板，伺机寻找更好的工作岗位，致使整个队伍的凝聚力，向心力不足，队伍稳定性差，从事具体事务的积极性与工作的质量都有所下降。在执行工作任务中，辅警面临着与民警相同的职业风险，辅警与民警不能因为承担工作不同而在福利待遇方面有所差别，作为安全卫士，他们理应获得同等的权利。

辅警管理经费列入各级政府年度预算开支是解决当前辅警管理经费问题的长效之策，具体操作可由地市州及以上的公安部门设立的辅警管理部门统一负责发放，薪资水平应当高于当地最低薪资水平，并扎实有效地落实辅警人员的“五险一金”，对家庭困难的辅警实行社会救助和社会保障制度。

4.奖惩措施。《人民警察法》规定了我国警察的激励与惩罚措施，公安部也设立了不同的奖励与惩罚等级，充分激发了人民警察的工作积极性，也筑牢了人民警察的纪律底线，确保了公安队伍的政治性与纯洁性。辅警队伍作为公安部门的助手与后备力量，亟待成立一套自己的工作激励措施。首先，建立健全辅警人员勉励晋升制度，参照《公务员法》，《人民警察法》制定详细的职务与职级晋升标准，设立层级管理，健全逢晋必考等机制，细分奖励与惩罚条款，并直接从特别优秀的辅警中招录人民警察，使辅警人员意识到自身的社会价值。其次，引入竞争机制，创新绩效考核，实行“四挂钩”：月目标绩效与月考核金挂钩，技术培训情况与续聘标准挂钩，年度综合评定与年度奖金和评优评先挂钩，月评、年评及争先创优与晋升津贴挂钩［8］。还可以尝试社会满意度与辅警管理部门意见双项指标作为辅警绩效考核的标准，以人民群众的监督与意见来促进辅警工作方式改善。最后，辅警作为“授权”执法主体，在履职中也应受到监督。辅警在招聘、管理中应当按照法律法规的程序进行招录，建立健全投诉受理和反馈制度，违规违法者应当受到责任追究。辅警违反公安机关纪律或者相关制度要求的，要参照《人民警察法》《公务员法》《监察法》《政务处分法》《公安机关人民警察纪律条令》等有关规定，给予相应处分或处理，对于履职过程中出现的违法犯罪行为的，依法追究法律责任。

5.教育培训。教育培训将落实辅警队伍规范化和实战化训练的要求，提升辅警的专业本领。在以往的辅警培训中，通过几天的简短培训，辅警便开始上岗跟随民警工作，然后在实际工作中逐渐熟悉工作流程和内容，这虽然能够节省成本并提高上岗效率，但带来的风险与挑战也长期存在。

辅警培训应参考公安民警培训，在法律法规规定的工作职责下，展开培训，培训可分为两个阶段。第一阶段为集中授课的理论培训，第二阶段为正式民警带领的岗位培训。理论培训可设置为在公安院校或者战训基地进行集中授课，以习近平新时代中国特色社会主义思想，公安基础知识、辅警岗位职责、体能训练、安全与急救、常用法律法规、法律文书写作等为内容，提高辅警学员的政治意识与专业知识等。岗位培训应更多注重实践操作，由正式公安民警担任老师开展警务工作。整体培训时长应在三个月以上，培训后要及时举行测试，检验学习水平效果。有条件的地方，可以依托地方资源开办辅警学院，根据辅警工作职责编撰辅警培训与工作的专门教程，进一步提升辅警教育的地位，实现学历教育与职业教育对接，技能教育与岗位培训衔接，为辅警职业的规范化、技能化发展提供强有力的智力支撑。

尽管还没有全国层面统一的辅警管理立法，但截止2021年7月，以立法为引领的辅警改革，已有近半数省份开始实践。有些沿海省份诸如浙江等，虽然没有省级辅警管理行政法规、规章，但也出具了省会甚至多地级市的辅警管理法规和规章。笔者在梳理总结、对比研究各省级辅警管理行政法规和规章的过程中，不仅抽象出前文论述的众多共性，还发现了很多值得点赞、借鉴的优秀立法成果。由此可见，全国范围的辅警管理行政立法已具备了理论模型和实践基础，中央层面已可以适时开展辅警行政立法。可在国务院的指导下由公安部先行垂范，以部门规章的形式出台并带领全国辅警改革向更深入发展，也可直接由国务院出具行政法规，进一步展现深化公安改革的决心和信心，展现改革措施的科学化、理论化、法制化。待辅警在公安执法、社会治理中扮演的角色更加重要，对其的研究理论更加丰富，各地辅警改革实践模式更加充盈，再考虑对其的管理纳入全国人大法律制定的范畴。