民主责任视角下公共行政的现代化演进

王秋敏

（甘肃政法大学公共管理学院 甘肃 兰州730070）

纵观世界各国现代化的进程，其基本趋势主要表现为经济的市场化和政治的民主化[1]。为了适应并引导国家现代化的这两个基本趋向，世界各主要国家纷纷进行治理变革，力图通过实现国家治理现代化来推动国家现代化建设。而公共行政，以民主政治作为自己的构建基础和运行背景，既是现代国家治理体系的重要组成部分，又是实现民主治理的有效工具。实现国家治理现代化，必然要求建立一个能够体现民主精神，贯彻民主价值，积极承担民主责任的现代化的公共行政。现代公共行政的建立与发展，正是沿着一条不断加强和改善自身民主责任的路径进行的，其手段是行政改革，其目标则是保证民主治理的有效落实。

一、公共行政民主责任的释义

民主，作为国家现代化的基本趋向，已经成为现代国家治理的基本制度安排和价值规范，也代表了转型中国家政治体制改革的发展方向。民主，从其本质上来说，就是通过主权在民、人民当家作主来维护人民的权益，增进社会的福祉并实现人的自主、自尊和全面发展，民主的价值就在于通过系统、全面的政治制度设计并不断优化制度的运行机制来保障人民有效地参与国家事务的治理，为人民不断提高管理自己、决定自己事务的能力提供现实的途径和手段。通过民主制度的安排，人民不断提高自己的美德、能力和智慧，并促进整个社会的公正、自由和繁荣。

由于规模、地域的限制和社会分工的发展，现代国家的民主政治在国家层面上都实行代议制民主，并辅以小范围的直接民主制。代议制民主是指人民通过选举自己的代表，授予他们制定反映人民愿望和利益的法律和公共政策的国家权力，从而间接实现人民的治理，如此便产生了国家治理中的委托代理关系。作为国家权力之一的公共行政，承担了执行法律，细化和落实公共政策，管理公共事务的国家职能。由此可见，公共行政的公共性最直观的表现就在于它所行使的公共权力是国家权力中的一种，它属于人民，来自人民的委托，并且直接作用于人民日常生活的方方面面。因此，公共行政的目的就是要维护和实现人民大众的利益，它能否有效地履行自己的职能以及行使职能的方式将直接决定民主的制度安排和价值规范能否渗透于人民大众的生活，根植于他们的内心深处，使程序民主和实质民主有效地结合起来，真正实现人民当家作主的政治理想。正如戴维·M.利维坦所言：“民主国家不仅需要必须以民主原则为立国之本，而且还要民主的行政，以及贯穿于行政中的民主理念。”[2]

基于以上分析，公共行政的民主责任包括两个层次：一是公共行政的所有行为和结果必须指向人民的利益，对人民负责，由于代议民主制的主体地位，这种责任，既可以是间接责任，也可以是直接责任；二是公共行政必须创造有利的环境和条件使人民能够直接参与具体的公共事务的治理过程，包括决策、执行和监督，通过行政参与实现人民的当家作主和自我发展。公共行政这两个层次的民主责任比较抽象，它需要具体化为每个行政人员的职责和义务，要落实到公共组织中每个成员的现实行动上，公共行政的民主责任能否实现，关键在于拥有负责任的行政人员。库珀认为：“在公共组织中保持负责任行为一般有两种途径，内部控制与外部控制。”[3]外部控制就是通过法律、规则、制度等外部因素强行对公务员个人进行控制，以奖励为引导，同时以处罚相威胁；内部控制则依赖于公务员自己内心的价值观和伦理准则，它们会在缺乏规则和监督机制的情况下，鼓励公务员个人采取合乎道德规范的行为。

二、公共行政现代化的历史演进

公共行政现代化是国家现代化发展的必然要求，也是国家治理现代化的重要组成部分。依据国家现代化的发展进程及其阶段性以及为此展开的国家治理变革，公共行政的现代化包括公共行政的理性化与民主化两个阶段：第一次现代化是现代官僚制的建立与发展，目标是实现公共行政的理性化。所谓公共行政的理性化，主要是指政府运用不断进步的科学和技术加强自身建设，努力提高管理效能，积极介入社会经济生活，自上而下地推动国家的现代化进程。第二次现代化就是当今世界各国政府所进行的治理变革，目标是超越官僚制，推动公共行政的民主化。公共行政的民主化是指政府以民主价值为行为准则，通过行政参与和分权不断提高自己的民主作风，在自身与社会、与公民的互动和相互支持中提高自己的绩效，依靠平行的社会合作网络推动国家现代化的发展。公共行政的理性化与民主化构成了公共行政现代化的主要内容，但二者并不是相互排斥、截然分开的，而是统一于有效地实现公共行政的民主责任这个政治发展的战略目标之中，只不过基于不同的国家现代化发展阶段，公共行政的现代化也有不同的侧重点。

（一）理性官僚制及其民主责任的实现路径

理性官僚制又被称为现代官僚制，以和古代官僚制相区别，由于已经置于现代化的发展背景下，为简便起见，本文统称官僚制。官僚制是在西方国家工业化进程中发展起来的一种行政体制，它呼应了工业时代的需要，也推动了西方国家现代化的进程。19世纪后半期，随着工业革命的完成和工业文明的来临，美国开始由农业社会转为工业社会，转型时期的美国面临一系列的困境并引发了民主政治的危机，最突出的表现就是垄断资本家凭借手中的巨额财富不仅影响社会经济活动的正常进行，还利用两党轮流执政的缺陷操控政府，政党分赃制和恩赐官爵制造成权钱交易，腐败蔓延，无能之辈充斥政府，政府办事效率极其低下。同时工业化的发展使得经济和社会等各种公共事务越发复杂，对政府管理的能力和质量提出了更高的要求，社会矛盾和阶级冲突日益尖锐。为此，美国人开展了进步主义运动，并与科学管理运动联手，强调借助于知识、科学，通过专家治理来整合社会，以理性的力量来制约过于分散的、追求自我利益的经济实体，从而实现社会利益的最大化。正是在这种背景下，进步人士希望通过促进文官制度的改革，实现政府管理的科学化、理性化和规范化，以此建立一个对民主政治负责任的政府，最终导致了官僚制政府的建立和发展。

基于两党制和选举民主的政治背景，官僚制以政治与行政的职能分化作为建立的前提，并经由韦伯的现代官僚制组织理论转化为现实中科学高效的管理体制。政治与行政的职能分化最早由伍德罗·威尔逊提出，并由古德诺加以发展。二人皆认为，政治涉及政策、法律的制定和利益的分配，民主的价值理念必须贯彻其中，而行政主要关注法律的执行和政策的实施，是事务领域，是管理问题，追求的是效率。为了达到政府运作的效率标准，公共部门应该师法私营企业管理，应用科学管理的精神、方法和技术，用知识和协调来代替无知和冲突。在威尔逊看来，“人类文明中的现代性与良好行政体制的完善有关。良好行政的体制是等级秩序化的，人员分等级，接受政府核心部门首脑的政治领导。各级行政人员均为训练有素的公务员”[4]35。威尔逊看到了政治与行政在所承担的国家职能的性质与内容上的不同，行政保持相对独立的重要性，但他认为政治必须对行政保持一定的控制，否则，人民的意志和利益就无法得到实现。因此，威尔逊强调“国会是主导的和控制性的力量，是所有动力和管制性权力的中心和源泉”[4]32，“人民的代表在所有政府事务方面是适当的终极权威，一旦这一原则得到认可，全国政治的创始和控制力量就落在立法机关了。立法机关决定要做什么，行政机关只是有责任毫无疑问地服从国会”[4]34。韦伯的思想则支持了威尔逊的观点。官僚制理论是韦伯现代化理论的核心，对韦伯来说，行政体制的官僚化程度在根本上代表了一个国家的现代化进程。他对理想官僚制特征地描述为人所熟知——建立在法理性权威基础之上；职务等级原则与层级节制；行政人员专业化与职业化；公务处理规则化与非人格化。韦伯认为，官僚制是一种追求形式合理性的组织管理体制，它准确、快速、连续、统一，具有确定性和可预测性，在技术上高于以前一切的组织形式。但同时，韦伯也看到了“官僚制不仅是一个技术工具；它还是一支具有自身利益和价值观的社会力量，而且它具有超越其工具成就的社会影响力”[5]。这种偏离是系统的而不是偶然的。鉴于官僚行政在国家治理中的强势地位，“在现代国家，实际的统治者必然且不可避免地就是官僚系统，因为权力的行使并非通过议会的演说，也不是通过君主的文告，而是通过日常的行政管理，实际上就是通过军事和民事官员”[6]。韦伯认识到官僚制具有两重特性——处理复杂社会事务的必要性以及僭越其工具职能的趋势，如何使官僚制服从于民主统治就成为现代治理最重要的问题，答案就是要有能够驾驭官僚机构并使之服从政治控制的政治家。

由上，我们可以看出官僚制的民主责任主要指第一个层次，即公共行政应该服务于人民，必须以实现人民的利益和意志作为行为的指向，但这种责任是一种间接责任，责任的落实主要是依靠法律、规则等外部控制形式。由于强调工具理性，公务员要以中立的知能客观地为不同执政党服务，内在的伦理自醒并未纳入考虑。这种民主责任的实现逻辑是：公民通过政治参与，尤其是选举活动，促使民选官员和代议机关制定出反映人民意志和利益的公共政策；代议机关通过法治原则控制行政部门，行政部门从整体上对议会负责，忠实地、不折不扣地、高效地执行议会所制定的法律和政策；行政机关采用官僚制组织模式，依靠专业分工和专职化提高各单位的工作效率，以命令等级控制进行整体协作并明确行政责任的归属，专职化的公务员组成一个命令链条，层层向其上级负责，直至最高行政长官；非人格化的规则和规章使协作进一步加强，在这样的组织体制下，权力集中，责任明确，行动统一，行政机关能够高效率地执行和落实公共政策，从而使人民的意志和利益顺利实现。这是一个环式的责任链条，在这个责任链条中，公共行政对人民利益的服务和负责是通过向议会和民选官员的负责来实现的，是一种间接的民主责任。至于公共行政民主责任的第二个层次，人民对行政活动的直接参与则被排除在外。官僚制行政认为，公民参与应属于政治领域，公共行政强调科学主义、技术理性和工具理性，它是一种职业领域，普通民众缺乏专业培训和职务信息，他们对行政领域的指手画脚会妨碍政府的有效运作，损害公共利益的实现，民主反而不能实现，因此，公民参与应远离行政领域。

官僚制行政将公共行政的民主责任界定为落实公共利益而不是界定公共利益，以效率作为自己的行动逻辑，以科学理性排斥公民参与，这种民主责任的间接性和不完整性以及为实现责任所采用的封闭的集权管理体制使它饱受诟病，并引发了公共行政的合法性危机。公共行政的间接民主责任若要真正落实，前提是代议民主制度的完美运行。然而在现实的政治生活中，利益的多元化和资源的有限性，再加上人的自利本性和有限理性，民选的政治官员未必能制定体现人民意志和利益的公共政策，人民也未必能够通过民主选举来有效地影响和制约政治官员，代议民主制的缺陷已为政治学家和经济学家深入研究，在此不再赘述。更为重要的是，在实际的政治运行中，政治与行政二者紧密互动，相互渗透。行政实际上介入了政策的制定，而政治也在影响政策的执行。行政官员通过政策制定过程中的咨询权和建议权以及大量的行政自由裁量权事实上承担着政策制定的功能。但是，人民大众并不能直接参与行政管理领域，他们缺乏有效的手段来影响和制约行政官僚，既如此，如何判断行政官僚是按照人民的需要和利益而不是根据自己的利益和判断来行动？同时，专业技术和职务信息的优势在一定程度上架空了国会对行政部门的有效控制，国会对此的反应是进一步的立法和规则控制，这又损害了行政自由裁量权的行使，并造成文牍主义、刻板主义，降低了政府的办事效率，官僚制反而变成了低效的代名词。封闭的集权管理体制更是形成了官僚制行政的悖论：为了实现民主政治，行政组织应采取集权管理方式，民主的结果需要通过非民主的过程来得到。威尔逊认为，权力越分散，它就越不负责任，建立一个控制等级体制的单一权力中心更有利于提高效率和履行责任。但是事实与当初的设想有所出入。在集权行政体制当中，命令和权力自上而下运行，决策信息确却是自下而上流动。下级人员，即便对上级的决策有所质疑，但在申诉无效之后，必须遵照执行。基层官僚直接面对民众，最了解社会需求，掌握大量的信息，但被排除在决策之外。而且，以职业发展为目标的行政官僚，孜孜不倦地追求更多的提升机会，而提升又依赖于上司的推荐，公务员势必会讨好和取悦其上司，有利的信息向上汇报，不利的信息瞒而不报，结果就是决策失误，控制失效。所以，政府最终提供的产品和服务未必能满足公民的需要和利益，但这种等级控制和行政命令的思想与行为却由原本是官僚制组织内部的行动逻辑演变成官僚制组织处理与人民大众关系的行为模式，人民由国家的主人沦落为官僚制政府的臣民，人民主权的理想不但没有得到维护，反而受到损害，公共行政的合法性由此受到质疑。更重要的是，民主不仅是一种价值，一种制度，它还是一种手段，一种工具，人民当家作主，不仅仅是为了保护和实现人民大众的利益，还要通过这一制度的落实实现人的自主、自治、合作、奉献，从而促进人的全面发展。国家的现代化既依赖于人的现代化，也指向人的现代化，国家发展的最终目标是实现人的自由、尊严和幸福。官僚制推崇非人格化和照章办事，强调命令服从关系，但制度规章不可能考虑到一切情况，在本该由个体官僚创造性解决问题、主动承担责任的情境中，由于惧怕触犯规则，受到纪律惩罚，这些工作人员往往采取拖延、逃避的态度以推卸责任，个体官僚的能力和职业道德无法得到锻炼和提高，同时组织也日益丧失活力和对环境的灵活应变能力，日趋僵化保守。心智未得到充分自由发展的行政人员，放弃了独立自主的思考和自省，一味地消极被动服从上级的命令，一旦政治官员下达了错误的命令，他们所掌握的技术理性，不但不能成为实现公共利益的有效工具，反而变成了推行“行政之恶”的利器。所谓“行政之恶，是由普通人———行政官僚在一种集体无意识的情况下一手造成的，是在合法的、正当的、合乎常理的程序中一步一步制造出来的。他们在制造和参与邪恶的时候，根本意识不到自己的不当之处，在灾难发生之后，他们也不觉得应该对灾难的后果负责”[7]。手段和目的背道而驰，恰恰是人类理性的湮灭。至于普通人民大众，由于缺乏管理公共事务的能力，只能等待代表国家权威并高高在上的政府的怜悯和施舍，渺小的公民个人匍匐在巨大的官僚机器脚下，人的自信、自尊从何而来，公共精神和公民美德又如何培养？没有人民对公共治理的积极参与，没有人民对政府的支持和帮助，政府单凭一己之力，面对越来越复杂的公共事务，表现得越来越力不从心。官僚主义思想的扩张，损害了个人和整个社会的自主意识和责任意识，使国家治理的社会土壤日趋贫瘠，可以说，没有积极奉献自己智慧、美德和能力的现代化公民，就没有整个社会的发展和繁荣。公民的行政参与不仅是实现和维护人民利益的手段，更是民主的本质和目的。官僚制行政民主责任的缺陷引发了政府治理的危机，世界范围的政府治理变革由此拉开序幕，公共行政的现代化进入了第二发展阶段。

（二）当代政府治理变革及民主责任的实现

官僚制自诞生以来受到过种种非议，但由于它适应了工业社会大生产和民主政治平等化以及公共行政复杂化的需要，那些批评和指责并未对它构成真正的威胁。随着信息时代的来临和经济全球化的发展，国家治理呈现出巨大的复杂性、动态性、多样性，单中心的集权的官僚机器越发显得笨拙和低效。1968年，为了应对美国社会的复杂和动荡，以沃尔多和弗里德里克森为代表所发起的新公共行政运动就对官僚制行政进行了激烈的批判。新公共行政思想强烈抨击官僚制将效率作为公共行政的核心价值，认为公共行政的终极价值是对社会公平与民主的维护，理性的官僚制热衷于等级压制，缺少人文关怀，既无力管理好组织内部，也无法应对外部环境。行政人员不是中立的政策执行者，他们在许多重要的方面影响政治，并引导社会价值观的建立，应该对公平承担更大的责任。为实现公平，公共行政必须有代表性和回应性，通过分权扩大参与，增强社会的责任感。这里的参与既包括当事人对行政机关事务运作上的参与，也包括组织决策中下级成员的参与。新公共行政倡导通过民主行政实现社会公平，并强调通过构建公共行政官员所应遵循的价值规范和伦理准来促使行政人员正确地行使自由裁量权以便更好地承担民主责任。1973年，文森特·奥斯特罗姆教授出版了《美国公共行政的思想危机》。文森特以公共选择理论为基础，构建了一个不同于官僚制行政的民主制行政。民主制行政的核心内容是打破等级结构，废除单一权力中心，进行分权，发展多元的、交叠管辖的政府机构，采用多中心治理，通过制度安排加强各种公共组织的合作与竞争，理想是建立一个公民自主的自治政府，自治政府应该落实到基层，从乡镇、邻里开始做起。此时，公共行政开始注重和强化第二层次的民主责任，即通过民众对行政过程的参与来实现民主治理，并以此作为政府治理改革和公共行政现代化发展的切入点。这两种改革思想为新公共管理运动的产生做了一定程度的理论准备。20世纪70年代末80年代初，以英、美两国为首掀起了一轮被称为新公共管理的行政改革浪潮，这股改革浪潮很快波及发展中国家，中国和苏联也在同一时期改革，从而形成了世界范围内的政府改革运动。

被称为新公共管理的政府改革，是在现代化的推动力和官僚制行政所引发的政府管理危机的压力双重作用下所进行的一次民主治理模式的转型。一方面，经济全球化和信息社会的来临，使人类社会更加复杂、动荡，对政府的治理能力提出了更高的要求，信息技术的革命则为建立更加高效、灵活、透明的现代化政府创造了机会；另一方面，20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，造成西方各国政府财政赤字不断扩大，福利国家不堪重负，并引发了一系列的社会与政治问题，民众对公共服务提出了更多的要求，但官僚制政府臃肿庞大，行动僵化，效率低下，与私营管理的创新与高效形成了鲜明的对比，由此引发了政府的治理危机，以“改革官僚制”“突破官僚制”为口号的新公共管理运动从此拉开大幕并席卷全球。新公共管理以经济学理论，尤其是公共选择理论和新制度经济学理论为基础，采用私人部门的组织结构和管理技术，运用市场化的运作模式再造政府。改革一手指向公民，在具体的公共服务的供给过程中，通过消费者主权机制和业务流程再造，把抽象的公民转变为市场机制中具体的顾客，政府必须以具体的顾客的愿望和需求为导向，聆听顾客的心声并积极回应，这就使得民众能够参与公共服务的决策，增强对公共服务供给的影响，并使政府更加透明、公开。以顾客为导向同时也意味着官僚应直接对公民负责，责任更加明确和直接。另一手指向官僚制组织，采用私营部门的管理技术和方法重塑行政组织的结构和管理模式。在组织内部管理上，构建分权的、专业化的执行组织，废除繁文缛节，采用绩效考核与绩效管理方法，强调结果导向，运用更富有弹性的用人制度和薪酬制度。在组织外部关系上，将竞争机制引入公共领域，采用私有化、合同承包等方式，破除官僚政府对公共服务供给的独家垄断，鼓励私营企业、社会组织投资和经营公共服务性项目，放松政府私营企业的管制，以便在公共部门与私营部门之间、公共部门各机构之间以及私营企业之间展开竞争，既能减缩政府规模，又能提高公共物品及服务供给的效率。

新公共管理改革一方面通过技术理性提高政府的工作效率，利用信息技术进行流程再造，提高服务质量，从而更好地满足顾客的需要。另一方面，新公共管理主张行政人员参与政策制定，积极与民众交流，倾听民众声音并及时反馈，这种直接的民主责任机制，大大提高了政府对公民的回应力，这要求行政过程应具有更大的透明度、公开性，民众享有更多的知情权。新公共管理强调民众直接参与公共治理，建立和创新各种公民参与机制，鼓励民众与政府合作解决公共问题，政府要更多授权给社会公民组织，采取公私合作、服务外包等方式，让社会参与到公共服务中。这要求政府进行纵向分权，中央向地方分权，上级向下层管理者分权，政府向社会分权。同官僚制相比，新公共管理对代议民主制下特殊利益集团可以通过民主程序操纵公共政策，影响政府的公正性从而造成民主的危机进行了矫正，试图通过一种民主行政的方式，增加直接民主的成分来提高人民的自主治理能力，并重新获得对政府的控制，它使公共行政能够承担更加完整的民主责任，这是它的进步之处。为适应信息时代而发动的新公共管理改革既注重公共行政的科学化与理性化，又注重公共行政的民主化，希望通过推进公共行政的科学化和民主化来构建信息社会所需要的公共管理模式。但新公共管理过于依赖市场机制和现代企业管理方法，没有看到私营管理与公共行政在本质上的区别，强调公共行政的管理性而忽略了它的政治性，把公民降低为顾客，无意中使国家的主人变为客人；以管理责任取代民主政治责任，使政府在追求效率的过程中反而遗失了公共性价值。它强调人的自利本性，希望通过采用企业管理的激励机制引导行政官员在追求自己利益的过程中促进公共利益的实现，虽然有其合理之处，但却导致行政人员公共服务精神的消失和对公共利益的懈怠，再加上以结果为导向忽视对过程必要的监管，削弱对行政人员外部控制的同时又没有加强甚至是弱化他们内在的控制力，民主责任贯彻机制的缺失给公共利益带来重大损失。它将政府的作用界定为“掌舵”而不是“划桨”，其实是用一个“行政中心论”取代了另一个“行政中心论”。正如登哈特夫妇所言，“当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船”[8]。

20世纪90年代，随着信息革命和经济全球化的深入发展以及各国行政改革的持续进行，治理理论兴起，为国家治理改革和公共行政的发展提供了新的理论支持和指导。由于治理可以运用于不同的学科和语境中，对于什么是治理，学界并没有一个统一的界定。“评论家已经区分出了治理研究的三大学派，即公司治理、善治及公共治理。”[9]5考虑到公共行政的主要任务是公共政策的实施与公共服务的提供，在公共行政领域，用公共治理能够更好地解读这一任务实施状况的发展变化。Stephen P·Osborne认为：“公共政策实施和公共服务提供已经经历了三种体制：一是从19世纪后期到20世纪70年代末80年代初持续较长时间的公共行政；二是从20世纪70年代末80年代初发展到21世纪初的新公共管理；三是自那以后出现的新公共治理。事实上，新公共管理时期是具有集权主义、官僚主义传统的公共行政和处于萌芽状态、具有多元主义特征的新公共治理之间的一个相对短暂的过渡阶段。”[9]1为了有效治理高度复杂、动态和多样的信息社会，公共治理主要表现出如下特征：公共治理主体的多元化，公共部门、私营企业、社会组织和公民等各种相互依赖的行动主体共同致力于公共服务的提供；公共决策的复杂性要求各治理主体共享技能、金钱和信息，同时也共享裁量权；各治理主体之间的协调机制不再依赖官僚制的命令服从关系，主要通过平等协商，合作共享和自主自治的网络来取得一致行动；不同性质的治理主体秉持不同的价值，这要求更多的理性沟通，更多的理解和宽容。公共治理认识到信息时代政府作为唯一权力主体的单中心治理模式的局限性，强调多元主体对公共治理自由平等的参与，通过理性的对话商谈取得共识建立合作，实行权力和利益共享，这一切不仅为社会提供了更多的公共服务，促进了更大的公共利益，更重要的是，在此过程中，锻造了一批具有美德和公共精神的现代化公民。此时的公民，不再局限于狭隘的短期的个人利益，而能在更广阔的社会视角下理解公共需要、自我利益和他人利益，他们积极主动参与公共事务，对他人尊重、信任、包容，自律且负责，这反过来又进一步提高了政府的治理绩效。显然，公共治理意味着政府要承担更加直接和完整的民主责任，行政人员不仅要民主行政，还要对现实中的价值冲突和人性的缺陷有客观冷静的认识和理解，运用自己的专业知识和经验智慧，设置规则和程序预防决策中的扯皮和低效，并利用迅速发展的通信技术和信息技术实现信息共享和协调行动，构建多样化的行政参与途径，制定纠偏机制和责任追究机制，这一切都需要制定科学的制度、规则和程序，还需要培养各治理主体的公共价值观。为了实现有效的合作，需要同时推进公共行政的民主化与理性化，但此时，价值理性引导工具理性，手段和目的实现了统一。

三、启示

改革开放40多年以来，我国多次进行以转变政府职能为核心的治理体制改革，极大促进了市场经济的发展和完善，不仅创造了大量的物质财富，还唤醒和增强了各社会主体的权利意识和自主意识。在信息化和经济全球化不断深入发展的今天，中国政府一方面充分利用信息技术革命，积极采用一系列新的管理技术，包括移动互联、人工智能、大数据技术、云计算等等，利用这些先进的技术，进行结构调整、流程再造和团队式合作，不断提升自己的治理能力和效率，迅速提高了中国公共行政的科学化水平；另一方面，政府经过多年探索实践，不断开拓和丰富民众参与公共治理的渠道和方法，除了常规的听证会、座谈会之外，政务热线、微信微博、市长邮箱等媒介，云上协商会议、线上投票表决等新的治理方法，不仅提升了政府对民众的回应性，还使民众能有效地参与到政府的行政过程中，公共行政的民主化程度也在不断深化。虽然中国公共行政的现代化与西方发达国家呈现出相同的趋势，但行政生态学理论告诉我们，一国政府行政改革的措施与行政发展的路径应当是由该国政府所面临的具体国情和现实任务所决定。建设“服务型政府”的改革目标宣告了中国公共行政必须承担民主责任，但我国的社会主义性质和历史传统决定中国公共行政实现民主责任的具体措施不同于西方发达国家，仔细研究西方公共行政的现代化进程，我们得到以下两点启发：第一，西方国家公务员实行政治中立是基于其两党制的政治背景，而中国要想迅速推进现代化进程，取得跨越式发展就必须坚定不移地坚持共产党的长期执政和全面领导，因此，党对行政的政治领导、组织领导和价值引领是增强政府责任心和回应性的关键，党的政治理想和政治信念必须渗透于公共行政的科学化进程，以党内民主建设和全心全意为人民服务的价值理念来驱逐官僚主义作风。第二，西方发达国家推进公共行政民主化的基本前提是代议民主制度的成熟，在我国，作为权力机关和代议机关的人民代表大会的作用并没有完全地发挥出来，必须进一步完善人民代表大会制度，使人大能真正发挥其立法和监督职能，督促公共行政切实履行其民主责任。

综上所述，西方公共行政的现代化过程就是一个由专注于实现第一层次民主责任转向同时注重实现第二层次民主责任的过程，由强调建设一个仁慈、公正、高效的权威政府转向建立一个更加民主、开放，更具有公共服务精神，更懂得以平等的态度与公民和社会加强合作的政府，是一个先注重科学行政，再注重民主行政，最后以民主来引导科学行政的发展过程。社会主义国家的本质就是人民民主，没有民主，社会主义相对于资本主义的优越性就不能充分体现出来。中国公共行政的现代化，必须立足于我国政府实现民主责任的立场，结合现实国情，并借鉴西方发达国家行政改革和行政发展的经验教训，实现我国政府治理模式的创新。