新型城镇化战略的理论蕴涵

付高生

（中共江西省委党校马克思主义研究院 江西 南昌330108）

一、问题的提出

重视城市工作是中国共产党的宝贵经验和优良传统。在新中国成立前夕，中国共产党召开了七届二中全会，毛泽东在会上明确指出，“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期”[1]427，由此揭开了新中国城市工作的序幕。新中国建立后，党中央先后于1962年9月、1963年10月、1978年3月、2015年12月召开了专门性、全国性的中央城市工作会议，大力推动城市工作，这表明城市工作在建设时期、改革时期、新时代都始终受到党中央的高度重视。党的十八大以来，习近平总书记高度重视城市工作，针对新时代城市工作提出了一系列新理念新战略新思想，为城市工作指明了新的方向、提供了新的遵循。其中，新型城镇化是习近平总书记关于城市工作系列重要论述的核心内容，是新时代推动城市工作改革的一项重要战略，引发了当前学术界的广泛探讨。总体而言，当前学术界对新型城镇化展开了广视角、多层次的探讨，形成了许多理论成果，其中不乏精品力作，为深入研究习近平总书记关于新型城镇化的重要论述提供了多维理论参照，但是这些成果主要是从经济学、社会学等视角探讨新型城镇化，而围绕习近平总书记关于新型城镇化系列重要论述的系统研究阐述则相对较少。基于研究者自身知识结构的解读，其优势在于能够拓宽解读新型城镇化的方法、视角或框架，但其不足之处则在于使新型城镇化的内涵缺乏“统一和明确的定义”[2]。就此而言，我们应当加强对习近平总书记关于新型城镇化系列重要论述的系统研究，深入开掘这座理论富矿。

二、新型城镇化战略的生成逻辑

探讨新型城镇化战略的科学内涵之前，有必要对其理论来源作一个扼要的历史回溯。习近平总书记对新型城镇化之所以高度关注并作出系列重要论述，其生成原因是多方面的，既有世界范围内对城市与城市化的普遍重视，也有中国自身特别是我们党重视城市化、城镇化的优良传统，还有当前中国城镇寻求进一步发展的现实诉求。质言之，新型城镇化战略的生成逻辑是多维度的、综合性的，需要我们系统开掘。

（一）城市是人们追寻美好生活的重要载体

时间与空间是物质运动的基本形式，也是人类生存发展的基本要素。正如马克思所言，“空间是一切生产和一切人类活动所需要的要素”[3]872。人类要生存要发展，总是离不开特定的城市、乡村、家庭等空间载体，其中城市就是普遍受到重视的一个重要载体。亚里士多德较早地论及城市与美好生活之间的关系，在《政治学》一书中，他认为人们为了生存发展必须相互结合在一起，并由此组建了家庭、村落、城邦这三种空间载体，其中组建城邦的目的在于鼓励人们“完成某些善业”[4]3。这里，“善业”是指一种本身就是目的的事物，从生活层面看，这种善业就是追求过一种好的生活。因此城邦鼓励人们追求善业，实质上就是鼓励人们要追求过一种好的生活，实现从“活着”向“活得好”的转变。亚里士多德对城市的乐观论调绵延在西方文化思想中，广泛影响着人们的城市观，其中空想社会主义者就普遍对城市赋予了改善人民生活的厚望。比如，西方中世纪的意大利早期空想社会主义者托马斯·康帕内拉在其《太阳城》一书中就虚构了一座生活融洽、社会公平、人民幸福的城市即太阳城，勾勒出一幅城市美好生活的愿景。而西方近代的英国空想社会主义者罗伯特·欧文则进一步通过在小城镇创办新拉纳克工厂践行了城市与美好生活的关联，为人们敞开了创设城市美好生活的可能性。应当说，这些空想社会主义者对城市与美好生活之关系的思考与实践，感性直观到了社会主义、城市、美好生活三者间的内在关联，并初步触及城市在寻求社会主义与实现人民美好生活过程中的载体功能，但其不足之处是缺乏科学的理性论证。

作为把空想社会主义上升为科学社会主义的创始人，马克思恩格斯也把空想社会主义者关于社会主义、城市、美好生活三者间的感性认识上升到了理性认识的高度。尽管马克思恩格斯没有把城市作为一个显性主题来探讨，但他们的文本中蕴含深刻的城市思想，城市构成了他们理论叙事的“中轴”[5]。他们依据唯物史观，科学分析了城乡的形成史以及城乡关系的发展史，指出城乡分离是生产力发展的产物、城乡融合是未来社会发展的必然，强调在人类文明发展进程上“城市的建造是一大进步”[6]197。实际上，不仅是马克思恩格斯高度赞扬城市的进步性，许多现代城市思想家也持有这种认知，比如美国著名的城市思想家刘易斯·芒福德就指出“城市最高使命，是促进人类自觉参与宇宙进化和文明史的伟大进程”[7]533；乔尔·科特金也指出，“在长达5000多年的时间里，人们所眷恋的城市是政治和物质进步的主要场所。只有在城市这个古老的神圣、安全和繁忙的合流之地，才能够塑造人类的未来”[8]282。但与这些思想家有所不同的是，马克思恩格斯强调的城市进步性具有明确的价值取向与未来指向，其中价值取向主要是指城市已然成为促进工人阶级阶级意识觉醒的重要场域，从而赋予了城市建设与城市发展的鲜明立场指向，而未来指向主要是指城市事关未来社会主义社会的建立。对此，恩格斯曾深刻指出，“大城市是工人运动的发源地，在这里，工人首先开始考虑自己的状况并为改变这种状况而斗争；在这里，首次出现了无产阶级和资产阶级的对立；在这里，产生了工会团体、宪章运动和社会主义……如果没有大城市，没有大城市推动社会智慧的发展，工人决不会进步到现在的水平”[9]436。正是现代城市生活使得工人这一底层群体既摆脱了只为一己之私利而活着的狭隘精神生活，又摆脱了对统治阶级人身依附、思想依附、情感依附的宗法式奴役生活，最终深刻意识到他们所承担的解放全人类的历史使命。质言之，在马克思恩格斯看来，城市在工人阶级从自发反抗意识转向到自觉革命意识的进程中起到了重要的促进作用，而工人阶级生成革命意识的目的就在于建立社会主义社会，以此为追寻平等、公正、自由的美好生活奠定全新的制度基础。由此，马克思恩格斯科学阐扬了城市在工人阶级反抗资本主义社会、建立社会主义社会、追求美好生活的载体作用，深刻论证了城市建设的人民立场，对于其后社会主义国家的城市革命与城市建设产生了深远影响。

（二）发展城市与城镇成为中国寻求现代化的基本路径

近代以来，随着西方资产阶级国家为扩大商品销路、攫取更多利润而开启的到处落户、开发并建立联系的殖民战争，世界历史开始从此前的地方性、民族性社会卷入到不平衡的资本主义社会体系，近代中国也在此历史漩涡中被迫打开了国门，致使中华民族、中国人民陷入了前所未有的民族危机、政治危机、社会危机之中。为实现民族复兴和国家富强，无数仁人志士开展了前赴后继的运动，其中既有社会实践中的抵抗运动，也有思想改造中的反思中国传统文明、学习西方现代文明的运动。在这场思想改造运动中，近代国人深刻认识到唯有对中国的制度、文化等实行现代化的整体改造，方能达成救亡图存、恢复主权国家的目的，从而孕育出了走向现代化的救国理想，而城市就成为近代国人寻求救亡图存、实现民族复兴和国家富强的运动场，成为时人探讨现代化的重要场域。比如近代革命先驱孙中山就曾经分析了北京、武汉、南京、广州这4座城市在革命中的重要作用，并在《建国方略》一书中构想了广州、上海、武昌等城市的发展愿景，指出如能定都武昌则“庶可以固立国之本，而致富强之城”[10]53，实际上就是赋予了城市振兴近代中国、推动中国实现现代化的历史重任。

1921年在马克思主义指导下成立的中国共产党，也是把城市视为建立新中国、发展社会主义的重要场域。由于城市在革命时期战略地位的曲折性与特殊性，这一时期存在着两个需要辩证评价的地方。其一要辩证评价建党初期党的城市中心主义。我们党建立初期，由于理论借鉴与革命经验尚不成熟，这表现在看待马克思主义特别是俄国十月革命胜利的历史经验时忽视了地域特殊性，其后果之一就是把俄国十月革命历史经验中的城市革命视为夺取革命胜利的首选路径，把城市革命视为革命的活动中心，由此导致犯城市中心主义的错误，但城市中心主义的错误不等同于重视城市也是错误的。重视城市是符合历史史实的，但由此忽视中国城乡实际而把城市革命视为夺取革命胜利的首选路径则是错误的。其二要辩证评价“农村包围城市、武装夺取政权”的策略。一方面，在农村包围城市的策略中，我们党搞农村革命为的是夺取城市、建立新的国家，反映出我们党在战略上对城市的高度重视。另一方面，在实施农村包围城市策略的实施主体中，诚然农村人员构成了数量上的绝大多数，但起着把旧式农民革命转换成新式农民革命并取得革命成功的主导力量是那些参与过城市运动的党员干部如毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来等人。对此，中共党史专家金冲及做出了深刻分析，他指出，像毛泽东、刘少奇、周恩来等中国共产党的干部都在城市有着丰富的运动经历，在这些运动中他们涵养了广阔的革命眼界以及形塑了严密的组织纪律意识，而后才能成功领导农民革命，使农民革命起到了历史的正向作用。认识到这一点十分重要，因为“没有它，就只能产生旧式的农民革命，也不可能取得胜利，这是几千年来中国历史直到太平天国的事实证明了的”[11]。由此可推，城市在革命年代起到了基础性、根本性的作用。

新中国成立之后，城市成为党的工作重心，城市工作在党和国家工作全局中起着举足轻重的作用，城市建设也在现代化过程中起到了不可或缺的作用。从建国初期党和政府提出的四个现代化，到改革开放初期邓小平提出的中国式的现代化，再到新时代习近平总书记提出的国家治理体系和治理能力现代化，城市在其中始终起到了重要的引擎作用。尽管这些现代化没有明确地提出城市化，但它们的顺利推进都离不开城市化的基础支撑作用，正如同革命时期城市之于农村包围城市以及革命胜利的重要性一样。就此而言，是否坚持城镇化直接事关社会主义现代化的道路。对此，习近平总书记在对推进新型城镇化建设作出重要指示时强调，“城镇化是现代化的必由之路”[12]。习近平总书记的这一重要论断不仅是对中国城镇化的科学定位和高度概括，也符合近代以来世界各国城镇化的发展经验，这就是城镇化“被认为是低收入农村地区接触到现代化并逐步发展为中、高等收入国家所必需的多维结构转化的基础”[13]1。

（三）党的十八大之前的城镇化迫切需要新的改革赋能

城镇化虽然从新中国成立之后即付诸行动，但总体上而言，在社会主义革命和建设时期，城镇化是在曲折探索中发展的，受限于时局的波动，这一时期的城镇化是不太稳定的，呈现出波浪式的发展特征。党的十一届三中全会后，随着正确政治路线的启动，城镇化开始步入了长期稳定发展的快车道。据统计，截至2011年，我国城镇人口占全国总人口的比重已达到51.27%，首次超过农村人口总量，实现了从乡土中国向城乡中国的历史性转变。这种“从以农村为主的社会向以城市为主的社会的过渡以及共同的国家文化的传播，是中国自公元前221年统一以来发生的最根本的社会变化之一”[14]653。

但毋庸讳言的是，改革时期的城镇化在取得突出成就的同时，也衍生了诸多“城市病”。其中，农民工融入城市的问题就较为突出。中国城镇化的一个重要功能就是带动农村发展，使进城农民工能够较好地融入城市生活，从而较好地推进农民工市民化进程。但由于种种原因，我国农民工在融入城市生活的进程上还存在诸多问题。其一表现在政治生活中尚未完全融入。农民工虽然身体入了城，但在政治身份上没有完成入城，比如缺乏参政议政的平台，在表达自身意愿和诉求的渠道方面较为不畅等。其二表现在经济生活中尚未完全融入。农民选择进城的一个重要原因是相较于农村务农，城市务工能够为他们带来更高的收入，但一个常见的问题是农民工工资经常被拖欠甚至克扣。此外，像农民工应当享受的与其他市民一样的公平就业权，以及最低工资权、休息休假权、社会保障权、劳动安全保护权、居住权、受教育权等都存在不同程度的限制。其三表现在文化生活中尚未完全融入。城市文化是多元、包容的，但现实中却常常出现农民工的“孤岛文化”，即农民工经常群聚生活，较少融入本地市民的生活圈。这其中既与农民工自身自卑或自我认同度低的主观原因有关，同时也与城市本地市民的排外因素以及城市公共机构主动服务能力、服务机制不足的客观因素有关。其四表现在社会生活中尚未完全融入。农民工一般从事城镇建设的基层劳动，构成了城镇建设和发展的一支重要力量，但这种劳动地位的重要性与他们的社会地位是不相匹配的，否则农民工也不会经常出现工资拖欠的情况。此外，由于社会身份地位因素，农民工子女的受教育权也有所不足。总体上，农民工是处于城镇社会中的政治性边缘化群体、经济性边缘化群体、文化性边缘化群体以及社会性边缘化群体，构成了当前城镇化进程中亟待破解的一道难题[15]。

改革时期推动的城镇化使我国进入到城乡中国，但其中衍生的城市病又制约了人民对城市美好生活的追寻，从而使这轮城镇化呈现温家宝所言的“不完全的城镇化”[16]。应当说，这轮不完全城镇化过程中衍生的城市病，是城市发展中的阶段性阵痛，不能因此就怀疑乃至否定城镇化的决策。正确的做法是在继续推进城镇化的基础上进行新的改革赋能，以此妥善解决“城市病”，满足人民对城市美好生活的现实诉求，而这正是习近平总书记提出推进以人为核心的新型城镇化的现实原因。

三、新型城镇化战略的科学内涵

党的十八大以来，习近平总书记对新型城镇化做出了许多重要论述，其科学内涵可以概括为“一个价值立场、两个重要载体、三个有效引领、四个更加注重”这四个方面，其中：一个价值立场是指以人的城镇化为核心；两个重要载体是指以中心城市和城市群为主要空间形式以及以县城为重要载体；三个有效引领是指以新发展理念为引领、以城市规划为引领、以党的领导为引领；四个更加注重是指更加注重提高户籍人口城镇化率、更加注重城乡基本公共服务均等化、更加注重环境宜居和历史文脉传承、更加注重提升人民群众获得感和幸福感。这四个方面从发展方向、路径抓手、保障条件、重点任务等维度系统回答了新时代建设一个什么样的新型城市、如何建设的问题。

（一）新型城镇化战略的发展方向：一个价值立场

城市为谁建设、为谁发展，是城市化绕不开也无法回避的一个价值立场问题。在资本主义制度下，资本城市是为少数资本家服务的，是受控于资产阶级及其代理政府的。而作为社会主义制度下的中国，城市毫无疑问是属于人民的，城市化是为人民的整体利益服务的。对此，习近平总书记在2013年中央城镇化工作会议上强调，新型城镇化本质上是以人为核心的城镇化；在2019年考察上海时进一步指出人民城市为人民、人民城市人民建的重要论断，再次肯定了新型城镇化以人为核心的价值立场。应当说，新型城镇化坚持以人为核心的价值立场，是新时代城市工作坚持以人民为中心的发展思想的鲜明体现，深刻彰显了社会主义制度下人民城市较之于资本主义制度下资本城市的道义比较优势。

以人为核心的价值立场规定了新型城镇化的发展方向，即新型城市是属于多数人的，是促进多数人的发展的。从历史进程看，这种价值立场在实践上是循序渐进的。由于我国自古是一个农业大国，农业人口占绝大多数，而城镇化的一个主要指标是看城镇化率即城镇常住人口占国民人口的比重。这导致早期城镇化建设主要是从主体的身体进城状态看待和推进城镇化，认为城镇化的主要任务在于把人由农村迁入城市居住。这种早期城镇化的成效的确非常显著，于2011年就使城镇化率超过50%，使新中国短短60多年的时间就实现了从延续数千年之久的乡土中国向城乡中国的历史性转变。但问题是，这种早期城镇化模式也存在着一定的局限性，这就是把人的城镇化窄化为简单的身体进城，把人的美好生活需要单向度化为身体入城。实际上，人民美好生活需要是丰富的、总体的复杂系统，这决定了新型城镇化绝不能满足于身体入城，而是要以身体入城为起点，着重关注这些入城居民的生活方式、生活内容、生活观念、生活条件等城市生活的全方位转变，充分实现从重点关注身体入城向重点关注市民生活城镇化的转变。对此，习近平总书记在2019年考察上海时深刻指出，新型城镇化必须坚持以人民为中心的发展思想，要充分聚焦人民群众“衣食住行、教育就业、医疗养老、文化体育、生活环境、社会秩序等方面”的总体性需要，“合理安排生产、生活、生态空间”的分布，“努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感”[17]，这实际上就是强调新型城镇化要高度重视市民生活的城镇化，实际上就是重视人民城市的建设。

（二）新型城镇化战略的有效抓手：两个重要载体

新型城镇化既存在为谁建设、为谁发展的理念问题，也面临如何推进的实践问题。这一实践问题蕴含许多的子问题，包含建设何种规模形式的城镇、依靠什么来保障、优先解决什么样的问题等。对此，习近平总书记都给予了深入的回答，在建设何种规模形式的城镇方面就指出要推进中心城市和城市群以及县城的建设，实际上就是把它们作为重要抓手。

一方面，要把中心城市和城市群作为新型城镇化的主要空间形式。城市是人口集中、产业聚集、效益集成的综合场域，城市要成为推动国家经济社会发展的引擎，就应当培育一批相对大而强的城市，如日本的东京、美国的纽约、英国的伦敦、中国的北京与上海等在本国范围内都是此类相对大而强的城市。这些历史经验充分表明，“城市化—城市聚集群—大都市密集区是城市发展的必然趋势”[18]。这种趋势发展到现在，其典型空间形式就是中心城市和城市群，它们有助于优化区域经济布局、推动区域协调发展。对此，习近平总书记在2019年年末召开的中央经济工作会议上做出了重要论述，指出“经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”[19]。这实际上就意味着，要把中心城市和城市群建设作为推进新型城镇化战略的重要抓手。另一方面，要把县城作为推进新型城镇化的重要载体。重视县城建设主要有两个考虑：其一是基于县城建设在政权结构中的重要地位。传统中国社会治理的经验表明，郡县治理成效事关国家政局稳定，郡县治才能天下安。在新中国，县城的政治责任更为重大，是党的组织结构和国家政权结构的一线环节，是践行党的初心使命的重要层级，正因如此，习近平总书记高度重视县城建设，对县城定位、县城治理等做出许多重要论述，赋予县城建设以重要的政治使命。其二是基于县城建设在城市发展格局中的重要地位。大城市建设诚然有助于发挥城市的辐射引领作用，但也有因此而衍生的大城市病，成为大城市建设绕不开的一个挑战。特别是对于中国这样一个发展不平衡不充分的国家而言，如果一味发展大城市，显然难以适应广大人民的需要。县城建设因其体量小、富有地域特色的特质而受到了党和政府的高度重视。在党的十九届五中全会上，习近平总书记明确提出要推进以县城为重要载体的城镇化建设，实际上就是要求新型城镇化战略实施过程中在推进中心城市和城市群建设的同时，也要把县城建设作为重要抓手。

（三）新型城镇化战略的重要保障：三个有效引领

新型城镇化建设首先要以新发展理念为引领。以创新、协调、绿色、开放、共享为主要内容的新发展理念具有科学的理论意蕴，既是我们党深化认识发展规律的体现，也是彰显我们党为民宗旨的标识。其中，创新有助于提供高质量发展的驱动力，协调有助于提高高质量发展的整体发展水平，绿色有助于提升高质量发展的生态性，开放有助于拓展高质量发展的空间，共享有助于增强高质量发展的普惠性。新型城镇化作为一项推动城市高质量发展的战略部署，首先需要新发展理念的思想引领，要依靠创新发展增强新型城镇化的发展动力，依靠协调发展提高新型城镇化的发展水平，依靠绿色发展确保新型城镇化的发展环境，依靠开放发展拓展新型城镇化的发展空间，依靠共享发展确保新型城镇化的发展航向。其次要以城市规划为引领。凡事预则立，不预则废。对于城市发展而言，城市规划就是城市发展的“预”，一个缺乏城市规划的城市发展必然是不可持续的。习近平总书记对城市规划与城市发展的关系有着深刻的把握，心中始终秉承着规划先行的理念。2014年2月在考察北京市规划展览馆时，习近平总书记现场强调了城市规划的重要性，指出“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”[20]。新型城镇化作为推动城市高质量发展的一项重要部署，要切实贯彻好城市规划这个先行理念，把城市规划有效融入新型城镇化建设的各环节、全过程，以高水平的城市规划推动高质量的新型城镇化建设。最后要以党的领导为引领。中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征与最大制度优势，也是中国人民干事创业并不断取得胜利的根本政治保证。百年来，中国城市之所以能够从封建腐朽势力、国民党反动势力、帝国侵略势力的压迫下解放出来，并成为新中国经济社会发展的重要载体以及人民追求幸福生活的重要场域，一个核心原因就在于紧紧坚持党的领导。新时代着力推进的新型城镇化作为一项伟大的人民事业，同样需要牢牢坚持党的领导，也只有坚持党的领导、加强城市基层党建，才能为推进新型城镇化提供坚强政治保证、凝聚伟大合力。

（四）新型城镇化战略的重点任务：四个更加注重

习近平总书记于2016年对推进新型城镇化作出指示批示时指出的“四个更加注重”，就是运用重点论谋划新型城镇化战略的鲜活体现，相当于提出了当前推进新型城镇化需要优先关注的四大重点任务。

首先，要更加注重提高户籍人口城镇化率。户籍人口城镇化率是按城市户籍人口计算的城镇化率，不同于前文提出的基于城市常住人口计算的城镇化率。由于我国城市各项公共服务主要是以户籍为基准的，因此户籍人口城镇化率更能反映我国城镇化的健康水平。可以这么说，基于常住人口的城镇化率是追求城镇化在量上的提高，而户籍人口城镇化率则是追求城镇化在质上的提升：前者早在2011年就已经突破了50%，后者目前还低于50%。也正因此，党的十八大以来，习近平总书记对提高户籍人口城镇化率更加重视，早在2015年中央财经委员会第九次会议上就明确指出，“推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”[21]。总体而言，提高户籍人口城镇化率顺应了从重视量的外延式城镇化转向重视质的内涵式城镇化的要求，是新型城镇化的重点任务之一。

其次，要更加注重城乡基本公共服务均等化。城乡不平衡发展是人类历史上城乡形成以来的一个普遍问题，也是新中国成立以来城乡发展中的一个客观难题，破解城乡不平衡发展难题由此成为历届党中央高度重视的一个时代使命。从毛泽东的城乡兼顾、邓小平的城乡互动、江泽民的城乡协调、胡锦涛的城乡统筹到习近平总书记的城乡融合，促进城乡公平发展始终是中国城乡发展的制度特色与价值底色。城乡关系问题诸多，其中城乡基本公共服务因其覆盖领域广、牵涉主体多而成为促进城乡公平发展的重中之重，是党的十八大以来党中央高度重视的一个实践课题，习近平总书记对此也作出多次论述，不仅成为新型城镇化的一个重点任务，也是乡村振兴战略的一项重点任务。

再次，要更加注重环境宜居和历史文脉传承。作为国家现代化建设的重要引擎，城镇化更加需要在历史文化保护和传承中走前列、作表率。早期城镇化为了追求“国际化”，对城市的传统文化保护不够，致使一批历史文化遗址消失于城市国际化的潮流中，结果是导致城市洋气的高楼大厦虽然多了，但富有人文关怀的伦理气息淡了，影响了城市的宜居性。党的十八大以来，习近平总书记高度重视城市发展中的历史文化传承问题，指出“一个城市的历史遗迹、文化古迹、人文底蕴，是城市生命的一部分。文化底蕴毁掉了，城市建得再新再好，也是缺乏生命力的”[22]。这就要求新型城镇化必须注重历史文脉传承，注重保护历史文化，不断提升人民的城市居住质量。

最后，要更加注重提升人民群众获得感和幸福感。人与城市的关系问题是城镇化的核心问题，如何看待人在城镇化中的战略定位直接度量着城市的文明水平。新中国成立以后，中国城镇化大致可以概括为三个阶段：建设时期的城镇化，主要受工业建设特别是重工业主导，这一时期的城市相当于工业建设的容器；改革时期的城镇化，主要服务于市场经济社会的发展，这一时期的城市相当于经济增长的机器；新时代的城镇化，从理念上受习近平总书记提出的以人民为中心的发展思想的影响，特别是受其提出的更加注重城市居民获得感和幸福感的影响，开始服务于人民的美好生活需要，这一时期的城市相当于人民生活的载体。从工业建设的容器、经济增长的机器到人民生活的载体，不仅是城市地位的改善，而且人在城镇化中的战略定位也得到了改善，即从城市建设的生产者、消费者升级为城市成果的共享者。人民群众成为城市成果的共享者，是新型城镇化战略惠民性的重要体现，也是习近平总书记倡导的人民城市理念的重要标识。