西藏野生动物肇事补偿实施现状、存在问题以及对策

梁曾飞，李志国，彭泰来，邢元军，胡 觉，冯 强

(国家林业和草原局中南调查规划设计院，长沙 410014)

近年来，随着生态保护力度的加大，西藏全区野生动物种群数量大幅增长，然而野生动物肇事事件也在增加，且严重影响农牧民生产生活。西藏自治区为加强野生动物保护，有效解决野生动物保护与人民群众生产生活之间的矛盾，保障公民因国家和自治区重点保护陆生野生动物造成人身伤害、财产损失时享有依法取得政府补偿的权利，2006年出台了《西藏自治区重点陆生野生动物造成公民人身伤害和财产损失补偿暂行办法》，截止目前西藏自治区共兑付野生动物肇事损失补偿资金9.6亿元。野生动物肇事补偿的实施，有效缓解了野生动物保护与农牧民生产生活之间的矛盾，切实保障了广大人民群众的切身利益，也提高了群众参与野生动物保护的积极性和自觉性。

1 西藏野生动物基本情况

西藏是我国乃至世界上生物多样性最丰富和最典型的地区之一。据第一次陆生野生动物资源调查结果显示，全区共有野生脊椎动物795种，其种类居全国第三，大中型野生动物种群数量居全国前列。现有野生动物中被列为国家和自治区重点保护的野生动物有141种，其中：国家一级重点保护野生动物45种，国家二级重点保护野生动物80种，自治区重点保护野生动物16种；“三有”动物352种，被列为《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)所附录的动物种达140余种[1]。

西藏自治区历届党委、政府高度重视野生动物保护工作，采取各类措施切实保护野生动物和野生动物栖息地，如：颁布并实施地方自然资源保护法律法规，逐步建立依法保护机制；加强保护管理体系建设，大力推进栖息地建设；加大保护体系基础设施投资建设，严格落实野生动物疫源疫病监测工作；建立基层保护队伍；联合开展执法严打非法交易，规范驯养繁育管理；制定和完善补偿政策；切实加强法制宣传提高公众意识等。通过近20年的保护与建设，野生动物保护成效显著，主要保护物种种群数量恢复性增长明显。藏羚羊种群数由原来的5～7万只增加至现在的20万只以上，藏野驴由原来的5万只左右增加至现在的9万只以上，黑颈鹤由原来的1000～3000只上升到目前的8000只左右，野牦牛增加至现在的1万头以上，雪豹、盘羊、岩羊等野生动物恢复性增长也很明显，野生动植物生境、栖息地等基本保持原生自然状态。其中藏羚羊、野牦牛数量占整个种群数量的70%以上，黑颈鹤越冬数量占整个种群数量的80%[2]。

2 西藏野生动物肇事发生情况

各地野生动物种群呈逐步恢复态势，活动范围也不断扩大，在局部地区造成种群密集，导致了野生动物损坏农作物、伤害家畜、人员以及毁坏生产生活设施等情况日益频繁和突出，严重影响了群众的正常生产活动和人身安全。通过对西藏2007年以来的野生动物肇事事件、造成人身伤害和群众财产损失的情况分析，主要有如下表现。

2.1 野生动物肇事频次呈现逐年上升态势

依据西藏自治区2007—2019年西藏自治区野生动物肇事频次统计表(表1)，全区年度野生动物肇事频次逐年上升，由2007年的11500次，上升到2019年的74389次，去除部分未上报统计因素(交通、通讯和政策不了解等因素)，肇事频次依然呈现出逐年上升态势。同时也说明了随着动物种群的迅速增长，人兽矛盾愈来愈突显。

2.2 肇事的主要野生动物以狼、豺、熊为主

根据统计结果(表2)，西藏主要肇事的野生动物种类为狼、熊、棕熊、雪豹、白唇鹿、野牦牛、野驴、狐狸、猞猁、猴等。以2018年数据为参考，狼是西藏分布范围最广的肇事野生动物，其次为熊、棕熊。

表1 2007—2019年西藏野生动物肇事频次统计表次2007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年11 50028 02747 14443 19746 13346 20449 50455 69657 38657 12258 90559 83474 389

表2 2018年西藏各地市肇事野生动物频次统计表次区、市狼雪豹棕熊熊野牦牛猞猁野驴盘羊豺(狼)其它阿里地区1 15618030594723山南市184282034587445日喀则市6 4358058331451207 234556林芝市18531 645982329那曲市14 4915898191 731513昌都市981851 9177 7501 364拉萨市7841021542 164合计23 0501 8032 4195 63840502474316 8404 461

2.3 损失类型以养殖业为主

根据统计数据分析，野生动物造成的损失主要包括养殖业、房屋财产、农作物、经济作物和人员伤亡等[4]。青稞、小麦、山羊、绵羊、牦牛、黄牛、马是野生动物肇事的主要对象(其中：损失量最大的是绵羊)。根据2018年数据统计，全区评估实际损失达7832.88万元，其中：养殖业5910.85万元、房屋财产49.56万元、农作物和经济作物90.12万元、人员伤残赔偿159.77万元。详见表3。

表3 2018年受损类型、损失评估和赔偿情况表万元区、市 养殖业房屋财产农作物和经济作物人员伤残赔偿总损失阿里地区154.8615.7412.730.16183.49山南市253.871.3619.880.00275.11日喀则市1 470.486.300.0027.681 504.49林芝市586.710.0034.290.49620.19那曲市2 003.5514.180.0029.342 047.08昌都市1 914.406.777.90101.342 030.41拉萨市1 132.695.2115.320.761 153.99合计5 910.8549.5690.12159.777 832.88

3 野生动物肇事补偿和保险工作开展情况

3.1 补偿制度建立和保险实施情况

为加强野生动物保护，有效解决野生动物保护与人民群众生产生活之间的矛盾，保障公民因国家和自治区重点保护陆生野生动物造成人身伤害、财产损失时享有依法取得政府补偿的权利，西藏自治区人民政府2006年出台了《西藏自治区重点陆生野生动物造成公民人身伤害和财产损失补偿暂行办法》；2008年国家林业局决定在吉林、云南、陕西和西藏这4个已经依法制定了地方补偿办法的省(区)，开展野生动物肇事补偿全国试点工作。试点地区采取中央财政补助、地方具体实施补偿的工作方式，由当地林业主管部门将补助资金用于因保护国家重点保护野生动物所遭受的损失；2010年西藏自治区在总结前期工作经验的基础上修订完善了《西藏自治区陆生野生动物造成公民人身伤害或者财产损失补偿办法》(西藏自治区人民政府第95号令)(以下简称《补偿办法》)，进一步健全了动物肇事损失补偿机制，提高了农牧民参与保护野生动物的积极性，实现了维护群众利益、保护野生动物的双赢目标。依据《补偿办法》，全区补偿资金自治区、市和县三级按照6∶3∶1比例筹集，主要用于野生动物肇事补偿，同时明确了补偿范围、标准和程序。2016年为进一步提高和规范补偿工作，通过政府采购服务方式将野生动物肇事补偿工作交由保险公司，由承保机构自负盈亏，专业运作。目前，全区野生动物肇事补偿工作，由各地市林草局作为法人统一向承保单位投保，以此避免各县(区)选用的保险单位实力不一、标准不统一、理赔不统一等情况，确保野生动物肇事保险工作有效落实。

3.2 野生动物肇事补偿和保险赔偿情况

2006年以来西藏自治区共兑付野生动物肇事损失补偿资金总体呈现上升趋势(如图1)，由2007年的1149.96万元，上升到2019年的1.19亿元，2007—2019年累计赔偿9.6亿元。2016年后，拉萨市、日喀则市、昌都市、山南市、林芝市、那曲市和阿里地区陆续采取商业模式运行，通过政府采购服务方式将野生动物肇事补偿工作交由保险公司，签订保险合同，由承保机构自负盈亏，专业运作。保险机构按照合同约定进行出险查勘、理赔等工作。2016，2017，2018年和2019年野生动物肇事赔偿资金分别为11424.40，8824.16，7832.88万元和11818.28万元；合计39899.71万元，平均每年赔付款为9974.93万元(详见表4)。其中那曲市野生动物肇事补偿赔付金额最高，为1627.86万元；其次为昌都市，10858万元；阿里地区赔付款最少，补偿金额为1332.14万元。近4年来，野生动物造成养殖业损失赔款金额占总赔款金额比例最高，占比为88.97%，其次为农作物、经济作物损失赔款，占比为6.16%。

图1 2007—2019年西藏动物肇事补偿费用图

表4 西藏各地市2016—2019年赔付统计表万元地市赔偿金额2016年2017年2018年2019年合计拉萨市1 475.45 1 202.64 1 153.99 1 642.13 5 474.21 日喀则市1 403.75 1 764.25 1 513.00 1 436.09 6 117.09 昌都市2 993.95 2 699.74 2 030.41 3 133.90 10 858.00 那曲市3 476.40 1 875.70 2 047.28 4 228.49 11 627.86 林芝市477.64 481.62 624.97 277.09 1 861.32 阿里地区707.35 163.05 183.50 278.25 1 332.14 山南市889.86 637.16 279.74 822.33 2 629.09 小计11 424.40 8 824.16 7 832.88 11 818.28 39 899.71

4 存在问题

4.1 现行野生动物肇事补偿的标准偏低[3]

当前因陆生野生动物造成公民人身或者财产损失的补偿标准是依据2010年7月1日起施行的《《补偿办法》来执行的。但近年西藏自治区的经济发展较迅速，物价水平也呈现增长态势，当前赔偿标准与市场物价差距甚大，且不同年龄的补偿标准差距大。如：市场上2龄牦牛的售价约为9000元/头，补偿仅为1500元/头，而2龄以下仅有150元/头；1龄生猪的售价约为3000元/头，补偿仅600元/头，而1龄以下仅有150元/头；2龄白绒山羊的市场价约为1500元/只，补偿仅为350元/只，而2龄以下仅有120元/只。同时，与西藏全区推行的农业保险赔偿标准相比，野生动物造成的牲畜死亡补偿标准也是处于较低水平，如2龄牦牛农业保险赔偿标准为4200元/头，而野生动物肇事补偿标准仅1500元/头。野生动物肇事补偿的低标准，已经引起受害群众的严重不满。

4.2 野生动物肇事事件取证认定工作难度大

西藏有很大部分地区属于牧区，牧民居住点不集中、冬夏季牧场距离远。目前野外查勘的工作人员主要为受损当事人、村(居)民委员会或驻村工作队、保险定损员，但由于野生动物肇事受损涉及的地域范围较广、面积大，且受损地区多为山区、半山区等交通不便、生活较为困难的区域，致使野生动物肇事野外查勘的工作量大，许多地区不能及时定损，致使受损群众不能及时获得赔付，部分偏远区域的甚至未能得到赔付。

4.3 农作物、经济作物和经济林木损毁定损标准有待完善

农作物、经济作物、经济林木因不同生长阶段、不同受破坏程度导致的最终损失不尽相同，植物生长阶段一般分为幼苗期、生长期、开花期、结果期和凋零期，破坏程度可分为不同程度被践踏、不同程度被采食等。例如：在幼苗期和生长期遭受程度轻微践踏破坏可通过适当的护理挽回损失，在结果期遭受破坏也不完全代表颗粒无收；被轻微践踏和完全被采食造成的最终损失也截然不同。而目前现行《补偿办法》仅对损失面积、产量和补偿价格做了规定，尚需进一步细化和完善。

4.4 草场损失无法定量核定

近年草原生态得到一定改善，草原动物群体也逐渐增大，如旱獭、鼠兔、野驴、野牦牛等群体明显增大，且这些草食性野生动物活动区域较大、活动时间亦不确定，啃食和践踏牧民承包的草场，造成的经济损失由于无法定量核定，以致无法对承包草场进行定损补偿，牧民对此意见非常大。

4.5 肇事频率增加，补偿资金缺口大

由于野生动物种群数量逐年增加，人兽冲突区域扩大，野生动物肇事发生率越来越高，保险赔偿资金呈现逐年升高趋势，未来将会凸显补偿资金严重不足的问题。尽管目前专业保险公司都是自负盈亏，但一旦出现赔偿金额远远超出保费，致使保险公司年年亏损，而保费无法增加时，保险公司自然会放弃此项业务。

4.6 基础防护工作不到位，缺乏防范野生动物肇事的系统培训

当前尽管个别地市林草局设立了专门的防灾防损费用，用于陆生野生动物的保护、防护宣传以及出险频发区域的基础防护工作，为少部分村落和村民建立防护网、购买防护工具，但防灾防损投入仍然是杯水车薪。同时全区防范野生动物肇事的专门培训几乎没有，也未给农牧民发放防范注意手册，大部分农牧民遇到大型野生动物时，缺乏防范和逃生相关知识，手边也没有可供使用的驱赶防护工具，只能躲避或逃跑。

5 对策与建议

5.1 根据政策和市场价适时调整补偿标准[5]

依据《补偿办法》等相关政策和当前市场行情，进一步完善损失情况的调查评估机制、补偿工作机制和标准，多方筹资，加大投入，逐步提高野生动物肇事的补偿标准，切实维护农牧民的切身利益。进一步完善现有的农作物、经济作物和经济林木补偿措施，充分结合植物生长阶段特点和破坏程度，建立详细而周密的赔偿机制，切实保障农牧民利益。

5.2 加强野生动物肇事案件调查力度和监管力度，提升理赔服务效率

野生动物肇事公众责任险通过保险方式，转嫁野生动物的侵害风险，实现由政府直接补偿向商业保险赔偿的转变，得到了农牧民群众的好评。商业保险机构追求盈利的经营目标，为其防控野生动物肇事，降低赔付率提供了内在动力。商业保险公司在开展野生动物肇事保险业务后，将自发利用其风险管理专长，多方面、多形式地加大野生动物肇事防范减损的投入。建议重点提高保险公司方面业务水平，尤其是是进一步完善、规范野生动物肇事案件核查程序，开展调查人员的肇事案件调查技术培训，提高调查人员对肇事损失评估水平；加强对肇事案件调查过程的监督和管理，加强保险公司与农作物受损的农牧民之间的信息联系，对有异议的肇事补偿案件第一时间现场勘验，完善案件证据的收集，提高赔付工作效率和准确度，从而缩短案件的赔付周期，降低野生动物肇事对农牧民的损害；同时，充分利用当前的互联网和5G技术，实现手机APP报案、勘察等工作，简化赔偿程序，加快理赔进程[6]。

5.3 丰富资金渠道，建立专项资金，完善防灾防损机制

针对西藏地方财政资金不足的特点，可采取以下措施，丰富补偿资金来源渠道。一是向中央财政申请设立专项的“野生动物肇事补偿补助”[6]；二是通过整合森林生态效益补偿资金、森林植被恢复费、草原植被恢复费的专项资金；三是对生态旅游项目实行“野生动物保护基金”补助专项，专门从自然保护区生态旅游门票中提取部分资金用于野生动物肇事补偿；四是接受社会捐赠、国际资助等，用于建立野生动物肇事补偿专项资金，专门用于野生动物肇事补偿，弥补当前资金不足问题。同时，建立专项资金使用管理办法，完善防灾防损机制。

5.4 加强宣传和培训，提高主动防范能力[7]

进一步安排宣传教育经费，对农牧民加大《野生动物保护法》的宣传和培训力度，开展野生动物保护意识教育和宣传，做好群众的思想工作，增加农牧民群众对野生动物肇事的容忍度；普及防范知识和技巧，教会群众遇到野生动物时如何躲避及自救，提高农牧民群众主动防范能力，学会怎样进行自我保护，减少人员伤亡及损失[5]。

在野生保护动物肇事频繁地区，增加投入，开展野生保护动物肇事防灾防损机制建设，为村民建立防护网、购买防护工具、制作野生动物保护宣传牌、建设草场防护栏等，化被动为主动，将野生动物肇事事后补偿转变为事先防范[8]。劝说农牧民在棕熊、雪豹和狼等野生动物经常出没的地方减少放牧，并提高警惕防止受到伤害。

5.5 加强科研监测力度，科学防范野生动物经常出现的高发期和高发区

建立完善各级野生动物物种信息和监测系统，定期开展野生保护动物的监测评估工作。调查引起人兽冲突最多的肇事野生动物的分布、现状、受威胁程度、种群数量、活动区域、喜好食物、生活习性和繁殖活动等，进行深入研究，提出有效的预防措施，制定针对性的专项防范措施。建议在野生动物的高发期和高发区域加强防范，分析出合理的放牧区域和放牧季节，有效错开野生动物活动频繁区域。积极开展野生动物肇事防范教育培训，科学指导牧民放牧和采取适当防卫措施，以有效降低野生动物肇事的发生频次和造成的损失[9]。

5.6 结合极高海拔生态搬迁和易地搬迁工程，实施生态移民

西藏探索实施野生动物肇事补偿机制，对受害农牧民予以补偿，使问题得到一定程度的解决。但治本之策或许在于给野生动物足够的空间，确保人与动物互不相扰。在野生动物重要栖息地及主要分布区域，为更好的保障野生动物的生存环境，更为了保障人民的人身安全和财产安全，对由于野生保护动物的频繁肇事而丧失了生存发展条件的地区，应结合当前实施的极高海拔生态搬迁工作以及脱贫攻坚异地搬迁工程，进行易地搬迁安置，使人们的正常生活不受影响和破坏，同时也让野生动物找到适应其繁衍的栖息地，实现人和野生动物的和平共处。