改革开放以来中国蔗糖产业政策文本分析

黄洋萍，杨国永，阮晓菁

(福建农林大学 公共管理学院，福建 福州 350002)

近几年我国中央一号文件多次强调应通过建设糖料蔗 “双高”基地巩固糖料生产能力，提高糖料蔗生产效率与制糖技术水平以提升蔗糖产业核心竞争力，由此可见党中央十分重视我国蔗糖产业发展。这是由于，食糖和粮食、棉花、油料一样，是关系着我国国计民生的生活必需品和战略储备物资。蔗糖产业更是广西、云南、广东等地重要的经济支柱产业，与我国国民经济的发展紧密相连。在国际上，2018—2019榨季，我国已发展成为仅次于巴西、印度与泰国的世界第四产糖大国，对世界糖市的影响举足轻重。因此，进一步发展好国内蔗糖产业就显得尤为重要。世界第一产糖国巴西制糖业的发展经验表明，食糖产业的优势在国家产业扶持政策中突显，并随政策的灵活调控而更加稳固[1]。即蔗糖产业的发展不只与自然因素有关，国家政策通过其支持与引导作用[2]，培养经济增长点以调整和优化产业结构[3]，更是蔗糖产业快速革新的主要推动力。因此，研究蔗糖产业政策对于该领域具有重要意义。

国外学者开展相关研究，主要立足于甘蔗乙醇、政策影响等视角。Toasa预测哥伦比亚甘蔗乙醇行业的市场前景[4]，Gutiérrez等分析政府政策在 “将生物乙醇作为可再生燃料替代古巴传统运输燃料”中的作用[5]，Stapleton指出印度尼西亚蔗糖贸易政策制定机构应促进利益相关的代表和公众监督政策干预效果的有效制度框架形成[6]。在国内，知网、维普等权威数据库中与“蔗糖”相关的资料大多涉及各年度主产区的甘蔗产量和种植面积，少数相关研究成果则集中于我国甘蔗种植技术、蔗糖产业现状及经济效应分析、发展对策等。综观国内外研究，关于蔗糖产业总体政策的实证研究还比较欠缺。因此，有必要对该问题进行系统而全面的分析。

文本是政策的重要产出形式，是了解及深入挖掘政策内涵的起点。文本分析是政策分析的有效工具[7]，定量分析方法的引入，更能增加文本分析的客观性。1978年末1979年初，我国蔗糖产业迎来由计划经济向市场经济转变的关键时期，且自1979年开始该领域政策的公开数据较完整，因此本文以1979年为研究起点。收集1979年至2019年我国国家层面上发布的蔗糖产业政策文本，旨在通过对这些政策文本内容的各核心要素进行系统定量分析，总结蔗糖产业政策一些发展规律，以丰富该领域学术理论积累，促进蔗糖产业发展。

一、概念与研究方法

1.基本概念界定

蔗糖(Sucrose)被定义为:从糖蔗中制取的糖[8]，获自甘蔗、甜菜或其他来源(本文主要指甘蔗)，可被广泛用作食物、甜味剂及多种药剂的基质[9]。蔗糖产业指国家、糖企、蔗农及消费者等诸多利益相关主体共同围绕 “蔗糖”展开的一系列活动。而蔗糖产业政策是国家为引导蔗糖产业发展方向、推动产业结构优化升级而以干预手段制定的各种政策总和。文本(Text)可指某种文件[10]，也被视作政策的主要载体，公共政策常以通知、意见、规定、方案与计划等形式出现[11]。本文所研究的政策文本指在国家层面上，由全国人大、党中央、国务院以及各部委等权威部门单独或联合颁布的、为了恢复与促进蔗糖产业发展而以正式书面文本为表现形式颁布的政策文件。

2.研究方法

本文在方法论上主要涉及两方面内容:一是通过研究政策文本把握我国蔗糖产业政策发展脉络与规律，二是运用定量分析方法研究政策文本。

文本分析在国外的政策研究中已经应用得十分普遍。作为解读政策的重要载体，文本是研究政策发展轨迹的关键切入点[12]，有助于梳出制度演变的逻辑和路径[13]。基于政策文本，才能将其与所处历史脉络的宏大叙事相结合，发掘出“深层结构”——即中国蔗糖产业政策发展的规律，为日后蔗糖产业政策的制定与改进提供参考。政策量化分析运用计量方法分析公共政策现象[14]，并辅以定性研究，已成为当代政策分析的重要工具[15]，因此可引入定量分析。20世纪中叶以来，行为主义因主张政治学研究保持“价值中立”并尽可能运用科学定量方法去具体、实证地研究现实政治活动而受到广大学者青睐[16-17]。定量研究方法具备科学性和工具性，对政策文本进行量化分析也可避免 “质性政策分析中价值偏好产生的误判”[18]。因此，想获得某一领域可靠的政策取向，就必须形成量化概念[19]，将该方法应用于蔗糖产业政策文本分析不仅打破对政策文本的主观偏好分析倾向，直观的数据也增加了结论的客观性。

3.样本、变量与指标

(1)样本

本文所选取的样本为中国蔗糖产业政策文本，自1979年起至2019年，所有文本均来源于国务院政策文件库以及中央政府相关部委官方网站、中国知网等权威渠道收集的公开数据资料。为保证样本的完整性与全面性，分别以 “糖”“蔗”为关键词对相关文件进行全文搜索，同时以政策内容契合研究主题为原则、以国家层面部门(制定发布)为标准进行逐一筛选，最终选取政策文本共605项。

(2)变量与指标

政策文本的研究变量包括政策文本数量、政策发文部门与政策主题；而政策文本中的指标则根据以上变量进行划分，政策文本数量的单位为“项”，发文部门主要为国务院、农业部、商务部、发改委等涉糖行政管理部门，政策主题包括糖料生产、食糖储备、食糖经营、进出口管理、蔗渣循环经济等。

二、统计分析

借助Eviews7软件包依据以上所述的变量与指标逐一对所有政策样本数据进行归纳整理后，形成以下统计结果。

1.政策文本数量分析

(1)总体变化分析

根据统计结果，我国在1979—2019年一共颁布过605项与蔗糖产业相关的政策文本，平均每年颁布14.76项，年均增长率为7.78%，总体呈现增加趋势，这主要是由于改革开放后，我国蔗糖产业迎来了计划经济向市场经济转变的春天[20]。

图1(根据中国知网、国务院政策文件库及各部委官网信息整理)可见，20世纪90年代初至2007年这一阶段，政策文本数量出现缓慢增幅。2008年后，政策文本数量快速增长，每年大多保持在20项以上，最高达到44项，增幅变化大。分析得出，1991年糖业营销体制改革与两级食糖储备制度建立大大增加我国蔗糖产业的发展活力，再加上20世纪90年代以来，我国甘蔗生产西移，桂中南、滇西南、粤西等优势产区形成[21]，这一阶段，蔗糖产业进一步发展，政策文本数量随之增加；2007—2008年榨季，我国食糖产量达到历史最高水平，同年，国家启动现代农业产业技术体系建设并将甘蔗列入其中，之后制定了一系列与蔗糖产业技术体系建设相关的政策以推动蔗糖产业优化升级；但随着我国食糖市场与相关政策体系成熟且趋于常规化，国家主张更多地发挥市场作用，自2018年后，政策文本数量有所回落。

图1 1979—2019年中国蔗糖产业政策文本数量趋势图

(2)局部(起伏)变化分析

图1可见，政策文本数量整体呈现出连续波浪起伏变化且间隔多为2～3年，这与食糖产业具有独特的周期规律有潜在关联，即蔗糖价格出现周期性波动且波动周期多为5～6年[22]。例如，2002—2008年是一个较完整的周期(减产-增产-减产)，国家在2002、2006、2008年发布的政策数量较多，这是由于在此时蔗糖业进入增产或减产周期，产量与价格出现较大波动，这正是国家各部门发布政策调控糖市的时机，而周期内其他年份的政策数量较少。因此在糖业周期的开始、中间与结束年份，国家发布的政策数量较多，政策数量出现阶段性规律变化。

因此，在1991、2008与2018年，蔗糖产业政策数量发生转折变化，而政策数量的规律波动与蔗糖业独特周期密切相关。

2.政策文本中的权威部门构成

(1)各部门出现频数与各年度发文部门数量分析

表1显示共有57个部门参与过我国蔗糖产业政策制定，这些部门中，农业农村部出现频数最高，其余依次是国务院、财政部、发改委、商务部，这5个部门出现频数共占比68.78%，说明我国逐渐形成以这5个部门为主的糖料与食糖产业管理体制；而各年度发文部门数量年均增长率为5.79%则表示各年度参与制定蔗糖产业政策的部门数量一直在增加，蔗糖业的战略地位及经济价值受到越来越多部门的重视。

表1 政策发文部门出现频数与占比

(2)各部门联合发文情况分析

根据统计结果，由1个部门单独发布的政策数量占比为74.05%，部门联合发布的政策数量占比达25.95%(其中2～4个部门联合发布情况占比24.63%)。多部门联合发布的政策数量近年呈现出明显增加的趋势，这说明我国蔗糖产业政策体系过去以涉糖行政管理部门单独制定政策为主，但近年来逐渐表现出多部门联合制定的特征，这主要是由于随着我国蔗糖产业市场化程度不断加深，其较高的经济价值与发展潜力受到我国更多部门的关注。

(3)各权威部门政策文本效力

统计得出共有33个部门单独发布过蔗糖产业政策文本，即存在33个可独立制定该领域政策的部门。这些政策文本的效力划分如下:首先是效力最高的法律，由全国人大及其常委会颁布，这类政策文本占比0.33%。其次是效力弱于法律的法规及法规性文件，由党中央和国务院颁布，这类政策文本占比22.81%。最后是效力最弱的规章性文件，由国务院各部委及相关涉糖行政管理部门颁布，但这类政策文本占比最大，达到76.86%。说明我国蔗糖产业政策文本主要组成部分为规章及规章性文件，蔗糖产业政策文本效力体现出 “多规章性少法规性”现象。

3.政策主题分析

(1)政策主题分布重点

根据统计结果，蔗糖产业政策文本主题共被划分为32类，如表2所示，出现次数最多的前7类主题依次为良种与种植技术、糖料生产、储备制度、生产基地、进出口管理、机械与设施设备、金融扶持，共占比超过50%。

这是由于我国食糖市场存在两个较为严峻的问题。一方面，在我国传统 “小农经济”影响下，我国糖料蔗种植规模分散[23]，种植成本高，导致蔗农生产效益较低，而市场需求在日益增加。另一方面，国内糖业周期循环与国际食糖的大量流入(尤其2002年中国正式加入世界贸易组织后)加剧了我国蔗糖产业市场的动荡与不稳定性[24]。受此影响，国家十分重视相关政策的调控作用。“糖料生产”与 “生产基地”主题主要包括高产创建活动的指导方针与各项支持(体现在金融与技术等方面)，“鼓励种植技术改良与机械化推进”旨在提升糖料蔗种植效率；“蔗糖进出口管理及储备制度”体现的是国家为稳定糖市，重视对蔗糖流通与贸易的管理。以上说明我国蔗糖产业政策将糖料生产支持与食糖流通、贸易管理等几方面置于基础性的重要位置。(注:“鼓励种植技术改良与机械化推进”与 “蔗糖进出口管理及储备制度”的主题分类根据对改革开放以来相关政策文本内容的总结得出，更多主题分类详见表2。)

表2 政策主题出现频数与占比合计表

随着市场经济发展，调整转变蔗糖产业结构以符合市场需求成为大势所趋，从表3中得出，2008年后出现了 “循环经济” “科技” “加工”等新政策主题，且出现频数占比仅次于糖料生产与流通等，这主要是由于我国蔗糖产业在国家政策指导下不断发展壮大，已具备现代绿色蔗糖产业的发展潜力与条件，加上市场需求的多样化，所以我国越来越重视高附加值绿色蔗糖业发展。

(2)政策主题年发布(类别)数量分析

根据统计结果(见表3)，政策年发布主题类别数量从1979年的1类发展至2019年的21类，年均增长率为7.91%，呈现出逐年增加趋势。从表3可以看出，1991年糖业体制改革后，政策主题的类别明显增加，而2008年后 “循环经济”“科技” “社会化”等新政策主题的出现反映了我国蔗糖产业朝多元化方向发展的趋势。

表3 政策主题出现频数标志性年度分布

4.政策主题与政策发布部门交互分析

根据表4，国务院、农业部与发改委这三个部门发布过的政策主题(类别)最多，国务院发布的政策文本多为指导性文件，如 《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，调控范围广，涉及主题类别多；农业部相关的政策文本旨在落实国家规划与宏观政策，涉及的政策主题仅次于国务院；发改委相关的政策文本除了涉及糖业规划，还包括国储糖的收储竞卖计划及食糖价格调控等政策，文件方向更加明确[25]，因此政策主题少于以上两部门；此外，商务部政策倾向于国储糖与食糖进口配额计划管理，海关总署倾向于食糖进出口与税收管理，环保总局倾向于循环经济发展与制糖业污染防治的监督管理，中国人民银行则倾向于国储糖专项资金的放贷，等等。这说明多数政策发文部门集中于某一(几)类主题发布政策。政策主题与发文部门主要关系为:除国务院与农业部外，其余多数涉糖行政管理部门发布政策的重心集中在某个(些)领域，体现出较明确的政策调控方向。

表4 政策主题与政策制定部门的交互表

5.讨论

本文围绕政策文本中的文本数量、权威部门以及政策主题三个核心要素展开分析，试图通过定量分析概括出一些该领域政策制定的规律，以期为我国蔗糖产业领域提供参考。但本文仅通过统计分析从现象描述层面展开，主要对各变量进行简单解读进而总结该领域政策现象，较为单一。实际上如果分开各变量深入研究将会得到关于该领域更多深层次的结论，会对实践产生更大的作用。且正如行为主义学者对规范研究方法的批判及后行为主义学者对行为主义经验方法基础的批判历史证明，任何一种研究方法与工具都有其局限性[26]，蔗糖产业领域的政策文本是我国在该领域几十年的智慧成果，其内容复杂且丰富，更非单一的定量分析方法可以完全挖掘出其中所有奥秘。因此本文仅为认识、探索我国蔗糖产业政策的一个尝试，我国整个蔗糖产业政策体系有待进一步更深入探索。

三、结论与启示

1.结论

一直以来，我国蔗糖产业政策以农业部、发改委、财政部等部门为主要发文单位，各部门单独制定政策。但至2019年，部门联合发布的政策数量占比增加至25.95%，这说明蔗糖产业政策制定逐渐表现出 “多权威控制”且主要为2～4个部门联合的特征。由此带来的各涉糖行政管理部门 “分工明确”“按部就班”使得蔗糖产业政策体系较为稳定。进一步分析，这反映出蔗糖产业政策制定存在着 “政策依赖”，单独部门“独木难支”，需联合其他部门获得支持。其中，糖料生产与深加工政策主题的参与部门最多，说明主要发文部门在这两方面的政策依赖性最强，重视度也最高。

政策文本法定效力表现出的 “多规章性少法规性”特征反映出国家在法律层面上对蔗糖产业的忽视，同时，超过50%的政策文本中出现 “贯彻落实”等字眼，体现了主要涉糖行政管理部门在政策制定上的依赖性。这是由于糖业主管部门和其他部门为政策执行机构，政策权威高低与发布政策文本的数量呈现反比关系，权威最低的部门反而成为发布蔗糖产业政策的发文主体。

从政策的发展历史看，政策数量出现的规律性波动起伏主要由糖业周期引起。政策数量发生转折的关键节点主要在1991与2008年，1991年糖业产销体制改革与2008年国家现代农业产业建设的启动是蔗糖产业发展史上两次成功的重大实践，在这两个年份，政策数量与主题均取得了阶段性发展。近两年国家政策数量有所减少，这是由于我国蔗糖产业政策体系趋于成熟常规化，部分政策更多由主产区出台，如工业临储等。

近些年蔗糖产业政策主题类别不断丰富，国家政策加快推进糖料高附加值综合利用(即深加工)发展步伐，并提出 “绿色高效” “社会化托管”等新兴方向以发展现代化糖业，政策主题的多元发展趋势反映出国家对于现代化绿色高效糖业发展的重视与推进。

综上:第一，国家体制改革与糖业发展周期是蔗糖产业政策数量发生显著变化的主要原因。在近40年的发展时间上，1991与2008年是我国蔗糖产业政策发展的标志性年份。第二，蔗糖产业领域主要发文单位的文本效力普遍较低，政策制定体现出了中央指导下的各涉糖行政管理部门 “分工协作”“按部就班”倾向，使得政策体系较为稳定。第三，我国蔗糖产业政策结构出现的 “多权威联合”特征反映了政策依赖的存在。第四，政策主题日益呈现多元化趋势，且越来越重视糖蔗高产与深加工发展，反映我国目前不断朝现代化绿色高效糖业发展。

2.启示

(1)加强糖业立法

我国糖业政策文本效力较低，国家应加大对糖业立法的重视程度，如指定某个(些)部门专门负责糖业立法相关事宜或赋予主要涉糖行政管理部门相关权力，以针对国家糖业现状制定效力较高的政策，使该领域有法可依，规范发展。

(2)积极引导，有效监督

由于蔗糖产业政策体系存在 “多权威联合”与 “分工协作”的特征，因此，国家应加大对各涉糖行政管理部门在政策文本发布上的引导与支持力度，鼓励各部门出谋划策。同时，以有效监督取代传统的微观管控方式，使相关部门有序高效运行政策体系。

(3)加大政策对于产业结构优化的重视力度

我国将现代化绿色糖业发展置于重要地位，但目前国内整体的制糖技术和水平还明显落后于巴西等产糖大国[27]，因此，应发挥国家政策在加快技术创新上的主要推动作用。具体来说，糖业行政主管部门应在借鉴国内(如广西等)国外(如巴西等)制糖行业先进管理制度与政策的基础上，有机结合我国糖业发展形势，进一步发布相关政策以支持制糖行业调整优化产业结构，延伸高附加值产业链。