《行政事业性国有资产管理条例》对高校国有资产管理的启示

刘 一， 李 季， 郑 旭

（东北大学资产与实验室管理处，沈阳110819）

0 引 言

行政事业性国有资产是国家国有资产重要组成部分，是党和国家事业发展的物质保障和重要基石。2021年4月1日起《行政事业性国有资产管理条例》施行，《条例》是我国行政事业性国有资产管理的第一部行政法规，对加强国有资产监管、构建符合发展要求的资产监管体系、提高国有资产配置和使用效益、提高国有资产治理水平和治理能力都起到积极的促进作用。

高校作为行政事业单位中的重要成员，其国有资产亦是支撑人才培养、科学研究、行政办公等重要的物质基础。近年来，随着教育事业高速发展，高校国有资产规模急速攀升。《条例》在优化资源配置、提高使用效益、强化预算管理、规范基础管理、建立报告机制等方面都提出了新规范。因此，高校须紧跟形势、结合《条例》要求，妥善解决高校现实问题，实现高校国有资产高效运行和依规管理，推进高校国有资产治理体系和治理能力现代化。

1 高校国有资产管理问题分析

1.1 内部控制管理体系有待健全

结合财政部出台的《行政事业单位内部控制规范（试行）》等文件，教育部又出台《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，这些管理制度要求学校通过构建体制机制、制定制度、实施措施和执行程序等方式持续完善内部控制，提高内部管理水平，防控高校包括经济活动在内的风险，保障学校各项活动依法依规、资产安全完整高效使用，提高资源配置和使用效益。《指南》实施5年多来，各高校均已建立校内的内控组织架构，制定内控工作规则等，但大多数高校在内部控制建设方面仍存在内控制度建立未结合工作实际、内控工作实施部门与业务部门缺乏有效沟通、内控建设仅从财务角度出发覆盖不全且缺乏全局性统筹性［1］、内部控制信息化程度较低、缺乏内部控制监督评价机制等问题。

1.2 资产配置有待标准化和多样化

2014年，国家发展改革委和住房城乡建设部联合印发《关于党政机关办公用房建设标准的通知》，明确党政机关公用房资产的配置标准；2016年，财政部印发《中央行政单位通用办公设备家具配置标准》，加强行政单位通用资产配置管理。这些政策文件的出台，为高校科学规范、优化配置国有资产指明了方向、制定了标准，各高校均严格践行并制定国有资产配置及论证等管理制度。但由于各高校在资产配置管理方面，普遍存在“重总量轻存量、重价值轻管理、重需求轻效益”的观念，造成高校资产配置与预算管理衔接有限，资产配置标准仅局限于对行政办公资产的管理，配置方式多关注新增较少关注调剂和共享、配置论证不充分以及配置失衡等问题［2］，导致国有资产成本效益和使用效益不高，存在国有资产流失隐患。

1.3 资产使用效率共享率有待提高

2014年以来，国务院相继出台《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》系列文件，2019年起科技部财政部联合开展中央级高校和科研院所大型科研仪器开放共享评价考核工作。办法明确要求大型仪器设备要开放共享，释放服务潜能，服务科研创新和社会需要。高校在政策指引和服务需求的双重驱动下，纷纷大力推动设备共享工作。但由于学校部分教师共享意识不强、技术队伍建设滞后、共享后续维修等费用短缺、共享信息平台不健全、校内共享评价机制缺乏等原因［3］，大型仪器设备开放共享工作难以实现飞跃性进展。

1.4 国有资产报告管理质量有待提升

2017年12月，中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，对健全国资管理报告和监督制度提出了新的要求。在《意见》出台之前，各高校已开展国有资产报告制度多年，但仍然存在着对国有资产及其报告不重视、实物资产与货币资产有机结合的“大国资”管理理念未完全形成、数据统计仅实现年底时点化统计未实现数据的实时掌控、国有资产报告只做信息统计未运用数据开展国有资产使用处置情况分析等诸多问题［4］，一定程度上阻碍了全方位、多层次国资监管体系的构建。

2 《条例》对高校国有资产管理新要求

《条例》的实施将保障学校人才培养、教学科研与事业发展的资产管理纳入法治轨道，从资产配置、使用和处置、基础管理、资产报告等内容加以细化和规范，同时对高校在内部控制建设、资源优化配置、资产使用共享、资产报告制度等都提出了新的管理要求，不断提升高校国有资产治理水平和治理能力现代化。

2.1 规范管理，完善内部控制建设

《条例》明确规定要求各高校须建立和完善内部控制管理制度。内部控制以实现经济活动和权力运行合法合规、国有资源高效配置和资产安全、报告信息真实准确、校内经济风险防控有力等为基本目标，而健全的内部控制制度正是实现该目标的重要基石。建立和完善内部控制制度：①坚持全面原则，全面建立并有效实施内控制度，确保制度涵盖高校业务管理和经济活动全范围；②坚持科学规划，依托现有制度体系，对学校所有业务进行系统化、科学化和整体化梳理［5］；③坚持问题导向，针对内控管理薄弱环节和风险隐患，关注财务监管、国资管理、政府采购、基础建设、合同规范等，明确控制节点、提高内控有效性；④坚持共同治理，加强内控与其他内部监管机制的互促互利，彻底摒弃内部控制即财务内部控制的错误观念，形成内部控制建设与制度规范合力。

2.2 厉行节约，优化配置国有资产

为加强行政事业单位资产配置，《条例》明确规定：①高校国有资产应当用于保障事业发展、提供公共服务，明确了高校国有资产管理的目标和使命；②须建立国有资产配置标准体系，按照勤俭节约、讲求绩效、绿色环保的的要求，明确包括数量、等级、价值、最低使用年限的配置标准［6］；③强调优先通过调剂方式配置资产，凸显实现“政府过紧日子、老百姓过好日子”决心和行动，不能调剂的再行采用购置、建设、租用等方式实现；④首次将租用作为资产配置方式之一，拓展了高校配置资产的途径，将租用配置方式规范化、正规化的同时，也要求配置做好事前绩效评估，分析租用与购置、建设的成本效益；⑤要求加强资产配置的可行性研究、资产评估和集体决策等，并要求结合资产存量、资产配置标准、绩效目标、财政承受能力充分论证，建立资产配置论证、评估及决策的管理体系。

2.3 统筹规划，健全共享共用机制

为加强国有资产使用管理、提高使用效益，《条例》规定应建立国有资产共享共用机制。同时提出在推动大型设备共享工作的同时，可对提供方给予补偿。健全和完善国有资产共享共用机制：①从强化共享意识入手，充分认识资产的国有属性，领悟共享的重要意义；②加强校院两级平台建设、实行分层管理机制，区分教学科研资产、实行分类评价机制；③建立健全国有资产共享信息化平台，由数据统计功能拓展为支撑和服务共享全流程的管理服务平台［7］；④深化技术队伍建设，保障实现资产共享共用的智力资源，多措并举，共同促进国有资产的高效运用和合理使用，以实现更大的社会价值。

2.4 加强监管，构建国资报告机制

国有资产报告制度是完善国家治理的重要工作之一，《意见》从报告制度、报告内容到报送机制都做了明确要求，要求建立行政事业性国有资产管理情况报告制度，并细化资产管理包括资产负债总量、管理制度建立实施、资产配置使用处置和效益、推进体制机制改革情况在内的报告内容，同时完善了资产报告程序。高校国有资产管理情况报告制度的建立：①要实现国有资产情况的全面、实时掌控，②要加强与预算管理的衔接协调，运用报告实现从资产管理的源头预算管理，改善资产使用配置规划，③要充分运用统计数据，建立国有资产绩效评价与考核机制［8］，从而实现国有资产的全流程智慧化管理模式。

3 高校国有资产管理发展新路径

为促进高校国有资产管理的法制化、科学化、规范化和信息化，通过《条例》要求的实施与实践，学校须从内部控制建设、资源优化配置、资产使用共享、资产报告制度等健全、完善和优化，构建安全规范、节约高效、公开透明、权责一致的国有资产管理机制，保障高校各项事业发展，助力国家“双一流”大学建设。

3.1 建立和完善内控制度，优化内控监督评价机制

内控建设是提高高校治理体系的重要途径之一，高校做好内控建设主要从提高内控意识、建立系统思维、增强内控评价、运用信息化手段等方面入手。

（1）提高学校对内部控制的认知。加强对内控建设方式、建设内容的研讨分析，切实把内控建设作为提升学校管理与治理水准的要务来抓。脱离内部控制仅为财务控制的误区，将内控管理职责细化至校内包括财务监管、资产管理、合同规范、政府采购、基本建设、校企监督等的各环节，将各类业务的决策、实施和监管机制融入实际管理的逐个环节［9］，确保内部控制建设取得实效。

（2）系统梳理建立内控管理体制。加强内控建设制定长期规划，从学校发展全局、业务统筹的角度考虑内控建设，明确领导机构、细化职责分工，对各部门、各科室、各关键岗位承担的内控管理职责进行明确，从而形成学校各部门协作的内部控制建设与实施工作体制机制，促进内控建设与管理的可持续性、可执行性和可监管性。

（3）完善内控评价与监督机制。根据《财政部关于全面开展行政事业单位基础性评价的通知》和《行政事业单位内部控制报告管理制度》等文件要求，学校对内控制度建设、执行效果等方面进行评价并编制自评报告，但绝大多数高校并未建立内控制度的评价与监督机制。内控评价主要是对校内各部门、各科室、各关键岗位内控行为进行标准化、科学化考核评价，进而及时发现并解决潜在问题。内控监督要坚持内部监督和外部监督相结合，通过学校成立内控监督小组的内部监督方式和聘请校外专业机构的外部监督方式，结合内控评价结果及相关问题进行跟踪管理、时时监督，确保内控制度规范有效实施和执行［10］。

（4）建立内控信息化管理平台。信息化建设是高校内控得以有效实施、实现评价监督的重要技术手段。结合学校信息化建设的总体情况，建立高校内部控制管理平台，将校内经济活动以及内控管理流程、评价标准、监管机制嵌入平台的同时，还须建立校内各业务、各部门之间数据信息交互的信息网，确保内控信息能够有效传递，避免业务活动分开、数据信息分割的同时，实现内部控制管理的信息化和科学化。

3.2 优化和合理配置，贯彻落实“过紧日子”要求

随着高校国有资产数量急剧攀升，学校结合本次《条例》正式施行，必须从配置标准的规范化、配置方式的多元化、配置论证的科学化等角度，切实解决资源有限性和需求无限性的矛盾，不断提升并实现资产的科学合理配置。

（1）建立科学的资产配置标准体系。科学的资产配置标准的建立不仅能实现按需配置、勤俭节约、节能环保的管理要求，同时也是促进资产管理与预算管理、资产管理与采购管理相互衔接、有机结合的有效手段之一。针对行政办公用资产，现阶段各高校虽均严格按中央行政单位配置标准执行，但由于该标准尚未涵盖日常办公所涉及全部资产类型，部分资产配置标准未做明确规定，仍须结合学校实际、行业标准、地区物价等情况制定学校内部行政办公通用资产配置标准；针对占学校资产比例较大的教学科研用资产，该类资产配置标准因学科繁多、需求不同、预算分布等因素确立存在难度，高校须统筹规划、分类实施，先从教学用资产入手，充分考虑教学实验室政策法规、管理需求、同行标准、教学安排等，并逐步按照基础公共教学、文史财经类学科、农医理工类学科的顺序，逐步制定并推行各类各学科教学用资产配置标准。再行结合行政办公和教学用资产配置标准制定经验，充分考虑科研建设需求、科研预算管理模式及学科发展规划等，研究和完善科研用资产配置标准，从而通过先试点后推广、分门别类分步推行的模式，构建高校全口径国有资产的配置标准体系。

（2）丰富和践行配置方式的多样化。学校须转变资产配置仅有购置一种手段的陈旧观念，充分运用调剂、租用、共用等模式扩充配置方式。关注资产存量、建立资产调剂信息平台，将现有使用部门闲置或较少使用的资产放在调剂平台供全校挑选，节约财政资金的同时，满足资产配置使用需求。加强成本核算、充分比较租用和购置的成本效益，资产配置前期论证过程中不仅要考虑购置资产性能指标、厂家国别等，还要考虑通过租用方式实现配置的可能性，考虑通过租用降低后续维护维修成本、及时更新租用资产型号、便捷使用新技术产品的租用配置优势，不断丰富资产配置方式，从而提高资产成本效益和使用效率［11］。

（3）加强配置论证的系统和科学性。2019年，为规范资产配置、减少重复购置、提高使用效益，财政部科技部联合印发《中央级新购大型科研仪器设备查重评议管理办法》，办法的出台从国家角度对资产配置提出更规范和严格的要求。各高校在加强各类国有资产配置管理方面，须结合资产配置标准体系的建立，按照资产校内归口管理特点，制定全口径的资产配置论证管理制度体系和管理流程，建立使用部门、归口部门、资产部门、财务部门以及监督部门的有机互通、相互联动的科学论证机制。通过校内专家初评、校外专家测评的方式加强配置论证的专业性和科学性，通过校内存量情况、存量资源使用状况、配置成本效益分析等方式加强配置论证的合理性和效率性，确保国有资产配置的科学性及资产使用的效益性。

3.3 推进和健全共享共用，提升国有资产使用效益

大型仪器设备是高校教学科研、社会服务、人才培养、成果产出的重要物质基础之一，探索并建立符合高校教学科研发展需要、助力学科建设和人才培养的共享共用机制，切实发挥资产在学校建设发展中的条件支撑作用。

（1）强化和建立科学的开放共享意识。学校须加强开放共享整体性和前瞻性建设，从学校发展、社会服务、队伍建设等角度激发广大教师加入开放共享的热情，从主观上树立正确的国有资产使用观和开放共享意识，彻底摒除“谁买谁用”的错误观念，在校内加强宣传和督导、在校外加强服务和支撑，在全校范围内形成“不求所有、但求所用”的开放共享正确意识。

（2）搭建校院两级开放共享平台模式。学校要充分发挥分析测试中心等校级共享平台的专业优势，以科学服务为宗旨，以技术引领为要务，以校级平台为着力点，推进大型仪器设备专业化共享管理与服务，实现高精尖仪器设备在学校科研教学等发展中的保障作用；要依托学院、结合学科特点，构建以符合学院使用需求、满足学校其他部门共享需求和校外服务需求的，具有学科特点和专业属性的多个院级共享平台，以平台为建设点推进大型仪器设备开放共享建设［12］。

（3）完善开放共享分类评价考核机制。结合财政部科技部开展的科研仪器开放共享评价考核，建立符合高校自身特点的分类评价考核机制，根据设备使用用途区分科研用设备和教学用设备，制定不同标准开展使用及共享考核。针对正在承担相关科研任务的大型科研设备，在考核其达到额定机时的情况下，还要重点考核其运用大型设备产出科研成果情况；针对已完成相关科研项目的大型科研设备，须对其完成机时情况、对校内共享服务情况等进行考核评估；针对教学用大型仪器设备，在考核额定机时、教学任务完成情况的基础上，还须对其培养学生使用设备的培训人数、培训效果等情况进行考核评价。采用分类评价、科学制定评价指标，实现开放共享的科学评价和有效激励。

（4）加强开放共享专业技术队伍建设。实验技术队伍是开放共享得以有序推进的强大智慧力量，学校须从体制、制度方面对共享实验技术队伍进行全面改革，运用多维度聘用机制，组建专业化、专兼职融合的共享服务队伍，保障开放共享工作的持续、有效开展。同时学校应充分考虑技术人员开放共享服务的工作量，建立合理的绩效分配规则，激发实验技术队伍参与共享、服务共享、提升共享的积极性，实现实验技术队伍对共享工作的推动作用［13］。

（5）建立共享信息化全流程管理平台。学校须不断健全和完善共享管理平台，促使共享平台不仅是阶段性数据统计的平台，更要成为开放共享从用户注册、设备管理、收费制定、共享预约、上机培训到共享收费、信息统计、设备检修等共享全流程监管平台。同时在建设共享平台的过程中，运用软件安装、硬件监控结合的方式，将物联网监管设备嵌入共享平台，规范共享使用管理的同时，亦可获取准确实时数据，实现对开放共享的实时、动态、有效推动与监管［14］。

3.4 推进国资管理向治理迈进

国有资产管理情况报告是如实反映高校国有资产配置、使用、处置情况的手段，是分析高校国有资产运用及成果产出的必要基础，是推动国有资产管理改革、完善国资体制机制、实现国有资产治理体系建立的重要支撑。

（1）构建“大国资”框架下国有资产报告机制。学校要牢固树立“大国资”的资产管理理念，在开展国有资产管理以及报告等工作中，要加强归口管理部门对相关归口资产的管理与报告，将专利技术和校名校誉等无形资产、货币资金等流动资产、设备公房构筑物、植物等固定资产全口径纳入国有资产管理与报告范畴，细化归口管理部门职能，明确归口资产报告内容，从而形成“大国资”模式下的国有资产报告机制。

（2）实现国有资产报告数据的实时掌控和分析。随着信息化平台的建立以及大数据技术的发展，年终时的国资报告模式已难以满足现阶段国资管理对报告数据的需求。学校须基于“全生命周期”管理理念，充分运用大数据分析技术，搭建国有资产从预算配置、采购实施、建账验收到维修处置等业务系统基础上，建立涵盖全口径国资管理实时数据库，实现对学校资产总量、资产分布、发展趋势的多层次多维度监管［15］。

（3）运用报告实现资产管理与预算管理相衔接。资产管理与预算管理相结合原则始终是国有资产管理重要原则，把预算管理作为资产管理的源头、资产管理作为预算管理的拓展延伸，①加强资产管理与预算管理系统在流程、功能以及数据方面的互联互通和数据共享，随时掌控各类资产的配置计划、采购进度、预算执行、采购节资率等；②通过国资报告统计指标的科学设立和分析实施，体现预算管理与资产配置的执行与效果，体现资产入账与预算执行的关系与进度，体现预算价值、资产使用与学生培养、科研产出的关联关系，运用报告制度的实施推动预算管理与资产管理的深入融合、确保预算资金国有资产的高效运用［16］。

（4）依托报告制度建立国有资产绩效考核机制。目前针对高校国有资产报告制度的管理，大多均局限于对存量数据的统计，对绩效考核国内外均未建立完整科学的体系。高校国资管理报告不应是存量数据的堆砌，更应该加强对通过国资报告数据的计算分析，体现国有资产保障投入、过程管理和效率效益等方面的情况，构建国有资产绩效考核体系，可实现对高校国有资产使用效益、经济效能和产出成效的综合评估［17］，实现国有资产报告制度质的飞跃，成为国有资产从管理向治理转变的重要基石。

4 结 语

《条例》作为我国行政事业性国有资产领域的第一部行政法规，对国有资产管理范围、管理原则、配置使用处置等事项作出了一系列新规定，也对高校国有资产从内控管理、优化配置、共享使用以及报告制度等方面提出更高标准的要求，高校应以《条例》为基本遵循，通过不断完善内控机制、合理配置资产、加强使用效能、科学反馈报告等，推动国有资产管理创新和革新，实现国有资产对高校双一流建设的支持保障力量。