国家能力视角下的当代中国语言规划与语言立法——从文字改革运动到《国家通用语言文字法》

尤陈俊

引言：语言规划与语言立法

“语言规划”这一概念的提出与正式使用，是在20世纪50年代后期。(1)参见陈章太《语言规划概论》，北京：商务印书馆，2015年，第2页；E.Haugen，“Planning for a Standard Language in Modern Norway”，Anthropological Linguistics，vol.1， no.3(1959)， p.8.而“语言规划”(language planning)的具体内容，通常被认为包括语言的“本体规划”(corpus planning)和“地位规划”(status planning)两个彼此相关但又不同的方面。(2)参见[美]戴维·约翰逊《语言政策》，方小兵译，张治国审订，北京：外语教学与研究出版社，2016年，第25～26页。无论是语言的本体规划还是地位规划，都不仅仅只是关涉语言学领域，而是往往还与法律实践有着非常密切的关系。尤其是语言的地位规划，在现代社会当中，更是常借助于国家立法决策机构颁布规范性文件对其予以规定这一典型的法律形式(即语言立法)付诸实施。

在中国，与语言学界关于语言规划和语言立法的研究成果为数甚多相比，法学界关于此领域的研究成果在数量上显然无法与之相提并论。此种研究现状缺憾的典型表现之一，便是法学界迄今很少有学者专门针对《中华人民共和国宪法》(下称《宪法》)第19条第5款“国家推广全国通用的普通话”(下称“普通话条款”)展开过深入研究，甚至当《中华人民共和国国家通用语言文字法》(下称《国家通用语言文字法》)自2001年1月1日起施行以来，在讨论这部法律的那些学者们当中，我们很少能看到法学研究者的身影。总体来看，我国法学界目前关于语言规划和语言立法的研究成果，不仅为数甚少，而且除了极个别是从国家能力建设等新角度展开讨论外，(3)例如尤陈俊《法治建设的国家能力基础：从国族认同建构能力切入》，《学术月刊》2020年第10期；常 安《论国家通用语言文字在民族地区的推广和普及——从权利保障到国家建设》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2021年第1期。绝大多数在视角与框架方面亦较为单一，通常要么主要借助所谓“语言权”的理论展开学理性分析，要么结合实践现状或一些具体事件阐发对于我国语言立法的制度设想。

与法学界在此领域先前的绝大部分研究有所不同的是，本文首先将细致梳理新中国成立以来在定位“普通话”时的表述方式之微妙变迁，考察相关政策与立法当中那些关于为什么要推广普通话的理由说明，然后结合法学、语言学、民族学、社会学、历史学的相关学术资源，将其看做是国家能力建设不断深入开展的历史过程，并从语言经济学和语言政治学的两大角度，来论述在全国依法大力推广作为国家通用语言的普通话之举措的必要性和正当性，尤其是其对于铸牢中华民族共同体意识的重大现实意义。

一、20世纪50年代文字改革运动中的“推广普通话”任务

语言规划的具体实践，在中国历史上不仅古已有之，并且相延既久。(4)参见王启涛《中国历史上的通用语言文字推广经验及其对铸牢中华民族共同体意识的重要意义》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2020年第11期。中国古代最著名的两个语言规划实例，一为秦始皇时期推行的“书同文”政策，另一为清朝雍正、乾隆年间朝廷下令在闽粤地区大力推广官话、开展“正音运动”。(5)参见赵云泽，杨启鹏《“书同文”：中国古代政治制度变化与媒介变革影响研究》，《现代传播(中国传媒大学学报)》2019年第5期；邓洪波《清代的推广官话运动考析》，《教育评论》1989年第3期；张昂霄《雍乾时期闽粤地区的“正音运动”与“大一统”》，《东北师大学报》(哲学社会科学版)2016年第1期。中国古代此类旨在推广“通语”的实践，在发轫于19世纪90年代并广泛开展于“中华民国”时期的“国语运动”当中也得到了延续，且发展出了更为复杂丰富的时代特征。(6)王东杰：《声入心通：国语运动与现代中国》，北京：北京师范大学出版社，2019年；崔明海：《二十世纪三四十年代关于“国语统一”的思想争论——兼论中共领导下文字改革的理论话语与策略转向》，《中共党史研究》2016年第12期。中华人民共和国成立之后，在对通用语言的称呼上，官方选择了“国语”概念的近义词“普通话”，并在20世纪50年代的文字改革运动中，将推广普通话作为了其三大任务之一，先后出台了有关推广普通话的众多政策性文件。20世纪50年代轰轰烈烈开展的文字改革运动，主要包括“文”和“言”两大方面。其中，“文”是指促进汉字书写规范化(亦即规范字、书面语的问题，当时在具体任务方面被表述为“简化汉字”)，而“言”则是指推广普通话的使用范围(亦即标准音的问题，当时在具体任务方面被表述为“推广普通话”和“制定和推行汉语拼音方案”)。

1955年10月，教育部部长张奚若在全国文字改革会议上作题为《大力推广以北京语音为标准音的普通话》的报告，强调“推广普通话的教学，扩大它的传播，是一个严肃的政治任务”。(7)张奚若：《大力推广以北京语音为标准音的普通话》，《人民教育》1955年第12期。1956年1月27日，中共中央将中国文字改革委员会党组和教育部党组共同提交的《关于全国文字改革会议的情况和目前文字改革工作的请求报告》转发给各省、市委、自治区党委，以及中央各部委等，强调中央认为该报告中包括大力推广普通话在内的各项措施的意见是正确的，并明确表示“中央同意成立中央一级的推广普通话工作委员会和这个委员会的名单，各省、市、自治区也应及早成立同样的机构(不设编制，其日常工作由教育厅、局负责)来号召和推动这个工作”。(8)《中共中央关于文字改革工作问题的指示》，载国家语言文字工作委员会政策法规室编《国家语言文字政策法规汇编：1949～1995》，北京：语文出版社，1996年，第7～9页。次日，国务院全体会议第23次会议决定成立中央推广普通话工作委员会，以统一领导全国的此方面工作，该委员会的主任由陈毅出任，郭沫若等7人担任副主任，王力、叶圣陶、吕叔湘、胡乔木、谢觉哉等43人担任委员。(9)《国务院关于成立中央推广普通话工作委员会的通知》，载孟广智主编《语言文字规范化工作手册》(修订本)，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2001年，第26～27页。同年2月，国务院发布《关于推广普通话的指示》，不仅给出了中华人民共和国官方对于普通话的权威定义，亦即“以北京语音为标准音、以北方话为基础方言、以典范的现代白话文作为语法规范的普通话”，而且要求各省、市人民委员会皆设立推广普通话工作委员会，以负责在地方上落实此项工作的具体要求。(10)《国务院关于推广普通话的指示》，《人民教育》1956年第3期，第21～22页。

20世纪50年代，在大力宣传推广普通话的重要性时，所强调的最大现实问题是全国各地方言之巨大分歧所造成的不利影响。用周恩来总理的话来说，“这种方言的分歧，对于我国人民的政治、经济、文化生活都带来了不利的影响”，在为建设社会主义而奋斗这个宏伟目标面前，“人们就越来越感觉到使用一种共同语言的迫切需要”。(11)周恩来：《当前文字改革的任务》，《文字改革》1958年第2期，第3页。在当时的时代背景下，唯一能满足这种迫切需要的共同语言，便是由明清时期的“官话”之基础上演变而来、在“中华民国”时期得到更进一步广泛运用的普通话。具体来讲，只有历史上最初形成于汉民族内部并经过了长期演化、逐渐普及的共同语即普通话，才能够在“言”的方面，尽快地将全国最大多数的人民从语音、语法、词汇上最大程度地统一起来，以克服各地方言之间的巨大分歧所带来的交流困难。

特别值得注意的是，20世纪50年代在大力推广普通话时，并非仅着眼于这项工作对于当时占全国总人口90%以上的汉民族的功用，而是同时看重其对全国各族人民的长远意义。例如，《人民日报》1955年10月26日发表的社论文章《为促进汉字改革、推广普通话、实现汉语规范化而努力》在谈到推广普通话的目的时，就明确指出普通话乃是国内各民族之间的有效交流工具，亦即同时强调了普通话作为族际共通语的重要角色。(12)《为促进汉字改革、推广普通话、实现汉语规范化而努力》，《人民日报》1955年10月26日。

二、1982年《宪法》中的“普通话条款”

在从20世纪50年代到70年代的文字改革工作当中，国务院及其下属的教育部、中国文字改革委员会(系国务院直属机构，1985年12月后改名为国家语言文字工作委员会)等部委先后出台了诸多关于推广普通话的指示、通知和政策。(13)参见王 均《当代中国的文字改革》，北京：当代中国出版社，1995年，第53～138页。不过，在1954年《宪法》、1975年《宪法》和1978年《宪法》当中，皆没有出现过关于推广普通话的专门规定。直到在1982年12月第五届全国人民代表大会第五次会议通过并公布实施的《宪法》(亦即现行《宪法》)当中，才在第1章“总纲”部分的第19条第5款中规定了“国家推广全国通用的普通话”。这是在1949年之后，我国《宪法》当中首次出现关于推广普通话的明文规定。

与20世纪50年代那些关于推广普通话的表述相比，1982年《宪法》中新出现的普通话条款，侧重从疆域意义上(“全国通用的”)而非从族群角度对普通话加以表述，并且，该条款是被具体放置在关于文化教育的方针性条文而非其他方面的条文之中加以规定的，重点突出了普通话在全国人民文化教育中的实用功能。

1982年4月，在全国人大常务委员会公布并交付全民讨论的《中华人民共和国宪法修改草案》当中，其第20条第4款规定了“国家推行全国通用的普通话，以利于文化教育事业的发展”。(14)《中华人民共和国宪法修改草案》，《中华人民共和国国务院公报》1982年第9期。虽然后来正式通过的宪法文本删掉了上述草案中该条款的后半句即“以利于文化教育事业的发展”(正式通过的《宪法》文本中关于该条款的另一处文字变动，是将《宪法》草案中该条款前半句中的“推行”改为“推广”)，但非常清楚的是，1982年《宪法》当中关于普通话推广的规定，是作为其第19条第5款出现的。而第19条通常被认为是关于国家发展教育的总纲条款，是从方针上规定了国家在教育领域的基本政策。(15)杜文勇：《受教育权宪法规范论》，北京：法律出版社，2012年，第103页。此点在该条前四款的文字表述上体现得尤为明显。正如有学者所概括的，在1982年《宪法》第19条的规定当中，“除第5款相对独特以外，其余条文均可涵盖在受教育权的体系之中，包括教育目的、各阶段的教育、基本教育、设立教育机构的自由等”。(16)管 华：《教育人权：国际标准与国家义务》，载齐延平《人权研究》(第16卷)，济南：山东人民出版社，2016年，第72页。而被认为“相对独特”的第19条第15款，按照一些学者的理解，在性质上可被具体看作受教育的语言宪法委托条款。(17)杜文勇：《受教育权宪法规范论》，北京：法律出版社，2012年，第105页。

20世纪80年代为何要在《宪法》当中专门规定“国家推广全国通用的普通话”，以及普通话条款为何是被具体规定在《宪法》关于国家教育事业基本政策的条文而非其他条文里面？据曾参加过《宪法》修改工作的肖蔚云回忆，当时曾有过讨论。肖蔚云介绍说，之所以在《宪法》当中专门规定推广普通话，是因为当时宪法修改委员会在讨论语言问题时强烈提出，中国各个地方“彼此语言不通的现象再也不能继续下去了”，否则将“非常妨碍经济建设的发展和文化交流，不利于‘四化’建设”。至于具体是将关于推广普通话的内容规定在《宪法》的哪一条里面，宪法修改委员会的委员们当时曾有不同的意见。有委员提出应当规定在关于国旗、国徽、首都的那一章当中，也有委员主张应当写入第4条即以民族问题为其调整对象的那一条当中，但这两种建议皆受到了其他许多委员的反对。其中，反对后一种建议的理由是认为，若将推广普通话规定在《宪法》第4条当中，则“意味着似乎只有少数民族才有这个语言问题，而汉族就不存在这个问题”，这样做显然并不合适。宪法修改委员会大部分的委员都认为，“语言问题主要是一个推广、教育的问题，放在其他条文里都不太合适”。因此，关于推广普通话的条款，最终是被规定在了1982年《宪法》关于国家之教育基本政策的第19条当中。(18)肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京：北京大学出版社，1986年，第84～85页。

从今天来看，1982年《宪法》当中新出现的普通话条款及其位置安排，体现了一种巧妙的立法智慧。一方面，此种表述可以兼容于《宪法》当中其他地方关于各民族、少数民族聚居地区或者多民族共同居住地区之语言文字使用的规定(例如《宪法》第4条第4款中所规定的“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”)，从而与《宪法》所规定的民族政策并不冲突。另一方面，这种并非将其规定在以民族问题为调整对象的条款当中，而是侧重于从全国的文化教育角度强调推广“全国通行的”普通话的功用，为后来以“国家通用语言文字”来指称普通话和规范汉字并专门颁布《国家通用语言文字法》奠定了《宪法》上的坚实基础，同时又留出了灵活的空间。

三、我国语言政策与立法中关于推广普通话的目的表述

前已述及，1982年《宪法》中新出现的普通话条款，侧重于从“全国”这一疆域范围，而非从突出语言的族群色彩，来强调普通话在新历史时期文化教育领域中的实用功能。这种表述风格，在20世纪80年代以来颁布的诸多官方文件和法律规定中得到了进一步的丰富和发展。

一方面，越来越多的部门、机构和行业，此时结合其实际工作的具体特点，从不同的角度强调推广普通话的重要性。例如1986年7月，国家教育委员会、国家语言文字工作委员会、商业部、国家旅游局、城乡建设环境保护局、交通部联合下发的《关于加强开放、旅游城市推广普通话工作的通知》强调，随着开放、旅游城市中的国内外人员交往和信息交流越来越频繁，推广普通话已经成为贯彻对内搞活对外开放政策的迫切需要；1992年5月，商业部和国家语言文字工作委员会联合下发的《关于在全国商业系统加强推广普通话工作的通知》认为，在商业系统中加强普通话的推广工作，有利于“提高企业的经济效益和服务质量，树立良好的企业形象”，进而有助于“在改革开放和社会主义商品经济日益发达的形势下”提升企业的竞争能力；1999年5月，最高人民检察院办公厅下发的《关于在检察系统做好推广普通话工作的通知》中写道，检察人员在诉讼活动中说普通话，“有利于更好地进行法制宣传，增强司法活动的严肃性和规范化，树立检察机关的良好形象”。(19)孟广智主编：《语言文字规范化工作手册》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2001年，第36页、第81页、第94页、第96页、第156页。

另一方面，重点突出普通话在全国人民交往当中的共通功能，在对其加以指称时，更多使用“共同语”或者抽象的“民族共同语”等表述。例如1993年12月，国家语言文字工作委员会和国家教育委员会联合下发的《关于职业中学普及普通话的通知》中写道，“随着社会主义市场经济的迅速发展，推广、使用民族共同语已成为全社会的紧迫需求”；1998年3月，中共中央宣传部、国家教育委员会、广播电影电视部、国家语言文字工作委员会联合下发的《关于开展全国推广普通话宣传周活动的通知》中，在首先说明我国是多民族、多方言的国家这一现实后，强调“共同语的普及程度是国家和民族文明程度的一个重要标志”，并接着指出中华人民共和国成立以来，推广普通话工作已经取得了很大的成就，但仍然“还不能适应改革开放和社会主义现代化建设对于普及民族共同语的客观需要”；1999年9月，时任国务院副总理的李岚清在第二届全国推广普通话宣传周上的书面讲话中谈到，“普及共同语”不仅是社会文明发展进步的一个重要标志，而且对于增强民族凝聚力、维护国家统一等具有重要的意义。(20)孟广智主编：《语言文字规范化工作手册》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2001年，第107页、第375页、第717～718页、第728页。这些官方通知和讲话中所使用的“民族共同语”“共同语”等具体表述，所指向的是由全国各族人民组成的国民共同体。就此点而言，时任国家教育委员会副主任的柳斌在1986年1月召开的全国语言文字工作会议开幕式上所做的报告《教育战线要重视语言文字工作》中说得非常清楚。柳斌当时指出：“推广普通话的目标是全国通用，使普通话不只成为汉民族使用的共同语，也要成为各族人民之间交际的语言工具……”(21)孟广智主编：《语言文字规范化工作手册》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2001年，第655～656页。与此类似的对于普通话的功能定位，亦可见之于1994年10月国家语言文字工作委员会、国家教育委员会和广播电影电视部联合下发的《关于开展普通话水平测试工作的决定》当中的表述，亦即将普通话定位为“不同方言区及国内不同民族之间的通用语言”。(22)孟广智主编：《语言文字规范化工作手册》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2001年，第121页。

在2000年10月31日由第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过并自2001年1月1日起施行的《国家通用语言文字法》，以及各省、自治区、直辖市随后出台的、关于落实该法律的诸多地方性法规当中，上述这种重点突出普通话对于促进全国范围内各民族、各地区间经济文化交流之重要功能的表述风格，体现得更为清晰。《国家通用语言文字法》明确规定普通话和规范汉字即国家通用语言文字(第3条)，并强调该法的立法目的是“为推动国家通用语言文字的规范化、标准化及其健康发展，使国家通用语言文字在社会生活中更好地发挥作用，促进各民族、各地区经济文化交流”(第1条)。而在全国各省、自治区、直辖市随后陆续制定颁布的那些关于具体实施《国家通用语言文字法》的办法或条例当中，对于上述立法目的的理解，则主要是通过如下两种表述方式加以具体阐发。

第一种表述方式是，沿用《国家通用语言文字法》中“促进各民族、各地区经济文化交流”的立法目的描述，强调推广普通话是为了促进本省、自治区、直辖市范围内乃至全国各民族、各地区之间的“经济文化交流”(类似的表述还有“经济社会交流”)，或者当地乃至全国的经济建设和社会发展(类似的表述还有“经济社会发展”)。例如，《重庆市实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》(2004年6月1日起施行)在第1条中规定，其立法目的是为了“发挥国家通用语言文字在经济文化交流中的作用”。采用此类表述的，还有《云南省国家通用语言文字条例》(2005年1月1日起施行)第1条、《福建省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》(2006年7月1日起施行)第1条、《贵州省国家通用语言文字条例》(2007年7月1日起施行)第1条、《江西省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》(2011年1月1日起施行)第1条、《甘肃省国家通用语言文字条例》(2012年1月1日起施行)第1条等。

第二种表述方式是，强调各级人民政府须将推广普通话的工作纳入作为“爱国主义教育”和“精神文明建设”的重要内容。例如，《江苏省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》(2006年3月1日起施行)第3条当中规定，“地方各级人民政府应当加强对国家通用语言文字工作的领导，将推广普通话、推行规范汉字作为爱国主义教育和精神文明建设的重要内容”。与此相类似的规定，还有《山西省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》(2003年9月1日施行)第3条、《山东省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》(2004年7月1日起施行)第2条、《湖北省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》(2004年9月1日起施行)第3条、《湖南省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》(2006年5月1日起施行)第4条等。

此外，还有一些则是在同一条的表述中糅合了上述两种表述方式。例如，《天津市语言文字社会应用管理规定》(2004年12月15日施行)第3条规定，“各级人民政府应当将推广普通话和推行规范汉字列入工作日程，并纳入本辖区城市管理和精神文明创建活动，为经济发展和社会进步创造良好的环境”。(23)上述关于国家通用语言文字的地方性法规，参见教育部语言文字应用管理司编《国家通用语言文字法律法规汇编》，北京：语文出版社，2012年。

总的来看，在《国家通用语言文字法》以及各省、自治区、直辖市随后出台的关于落实该法律的诸多地方性法规当中，关于其立法目的的各种表述，如果用20世纪80年代以来流行的一对语词来加以分类的话，那就是，强调普通话的推广既有助于促进社会主义物质文明的建设，又是社会主义精神文明建设的需要。而若从学理上对这些关于其立法目的之说明进行区分，则可将它们主要划分为两大类，亦即语言经济学方面的理由和语言政治学方面的理由。

四、语言经济学与语言政治学：

推广普通话之理由及其实效的两种考察视角

从语言经济学的角度来强调推广普通话之重要性，其典型的叙述逻辑为，作为国家通用语言的普通话在全国的依法推广，能够促进全国各地区尤其是贫困地区的经济建设和社会发展，可以为全国各族人民尤其是经济欠发达地区的人民带来改善自身经济生活条件的更多机会。基于此种角度的立法目的说明，所突出的主要是普通话作为人力资本的经济价值。

国外的很多研究都表明，作为人力资本的语言技能与劳动者的就业机会、劳动收入之间存在着显著的相关性。(24)黄少安，张卫国等：《语言经济学导论》，北京：商务印书馆，2017年，第25～26页。在中国亦是如此。许多研究皆已证实，我国劳动者尤其是出外打工的农民工的普通话熟练水平，对其工资收入具有显著的正向影响。例如，有学者利用中国综合社会调查(CGSS)2010年的数据所做的实证研究显示，劳动者所具有的语言能力对其收入的影响程度约为11.62%～15.60%，也有学者利用“中国企业—劳动力匹配调查”(CEES)数据进行实证研究，结果发现在工资水平上，普通话能力中等和普通话能力较高的农民工群体，分别比普通话能力较低的农民工群体高出19.4%～21.00%和30.3%～34.9%。(25)赵 颖：《语言能力对劳动者收入贡献的测度分析》，《经济学动态》2016年第1期；程 虹，王 岚：《普通话能力与农民工工资——来自“中国企业—劳动力匹配调查”的实证解释》，《教育与经济》2019年第2期。另可参见Wenshu Gao & Russell Smyth，“Economic Returns to Speaking‘Standard Mandarin’among Migrants in China’s Urban Labour Market”，Economic of Education Review，vol.30，pp.342～352；陈媛媛：《普通话能力对中国劳动者收入的影响》，《经济评论》2016年第6期。尤其是对于经济欠发达且多民族地区的人们而言，在各地区、各民族间经济交往日益频繁，以及全国一体化劳动力市场加速形成的今天，他(她)们对普通话这一国家通用语言的掌握，有助于提升其交流沟通能力和获取知识信息能力，进而，可以获得更多的工作机会(尤其是外出到异地务工的时候)并增加自己的劳动收入。在近年来许多关于“语言扶贫”的实证研究成果当中，此点已经得到了有力的证实。例如，有学者以2013～2015年间我国民族地区大调查数据为基础进行实证研究后发现，“普通话的掌握程度与民族地区农村居民收入之间存在显著的正相关关系”。(26)王国洪：《人力资本积累、外出就业对民族地区农村居民收入的影响——基于2013～2015年民族地区大调查数据的实证研究》，《民族研究》2018年第3期。

诸如此类的大量实证研究，不仅强有力地表明在《国家通用语言文字法》，以及各省、自治区、直辖市出台的诸多地方性法规当中，那些体现语言经济学之预设的立法目的在实践中确实富有成效，从而在后果意义上强化了上述那些关于普通话推广的法律规定的正当性，而且还体现了大力推广普通话业已成为新时期扶贫工作的一个重要抓手。用2018年1月教育部、国务院扶贫办和国家语言文字工作委员会共同印发的《关于〈推普脱贫攻坚行动计划(2018-2020年〉的通知》(教语用〔2018〕1号)中的话来说，即“扶贫先扶智，扶智先通语”。

相较于从语言经济学角度对推广普通话之理由的强调，从语言政治学角度对推广普通话之重要性的阐述，在具体表述上则要显得相对抽象和宏观。关于语言具有政治属性这一点，在国外学术界已有不少专门的研究。(27)[英]约翰·约瑟夫：《语言与政治》，林元彪译，潘文国审订，北京：外语教学与研究出版社，2017年。在20世纪80年代，中国官方基于语言政治学角度对推广普通话之重要性所做的阐释，典型体现为一种抽象的表述，那就是从宏观上强调普通话的推广关系到国家的统一和民族的团结。此方面具有代表性的一个例子是，1982年《宪法》颁布实施后不久，教育部、中国文字改革委员会、解放军总政治部、共青团中央等15个单位便联合发出了《大家都来说普通话倡议书》，其中强调“推广普通话是关系到国家的统一、人民的团结、社会的进步的大事”。(28)《推广普通话是一项重要的政治任务》，《人民教育》1983年第1期。与此相类似的表述在20世纪八九十年代相当常见，例如认为推广普通话“是国家统一、民族昌盛的需要”，(29)《关于加强高等师范院校推广普通话工作的通知》(国家语言文字工作委员会和国家教育委员会1987年9月25日发布)，载孟广智主编《语言文字规范化工作手册》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2001年，第86页。“有利于国家的统一和民族的团结”，(30)《努力做好新时期的语言文字工作》(《人民日报》1986年1月13日社论文章)，载孟广智主编《语言文字规范化工作手册》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2001年，第602页。“对于……维护国家统一，增强人民的团结……具有十分重要的意义”。(31)《关于在全国商业系统加强推广普通话工作的通知》(商业部、国家语言文字工作委员会1992年5月25日发布)，载孟广智主编《语言文字规范化工作手册》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2001年，第96页。在2001年起实施的《国家通用语言文字法》当中，上述这种强调被其以第5条所规定的三个“有利于”原则的形式予以凸显，亦即国家通用语言文字使用应当“有利于维护国家主权和民族尊严，有利于国家统一和民族团结，有利于社会主义物质文明建设和精神文明建设”。

不过，作为国家通用语言的普通话在全国的推广，具体又是通过什么样的特殊机制有助于“国家的统一”和“民族的团结”？这一重要的问题，在上述那些抽象的宏观表述当中未能得到进一步的细致阐释。而在笔者看来，此种重要的中介机制，便是语言所具有的有助于国家认同/国族认同之建构与强化的独特功能。(32)尤陈俊：《法治建设的国家能力基础：从国族认同建构能力切入》，《学术月刊》2020年第10期。

20世纪70年代，“国家认同(national identity)”概念开始出现在西方政治学界的讨论当中，并随着对全球化进程加快所导致的诸多问题的反思而日益受到重视。尽管学者们对于“国家认同”概念的内涵理解迄今不尽一致，但越来越多的学者都意识到了国家认同的重大现实意义。正如有学者所指出的，国家认同“既是现代国家建构的基础与前提，也是现代国家维系和繁荣的保障”。(33)林尚立：《现代国家认同建构的政治逻辑》，《中国社会科学》2013年第8期。而在中国这样的多民族国家当中，关于国家认同的讨论，往往又会与民族认同的问题存在着千丝万缕的关系。(34)纳日碧力戈等：《中国各民族的国家认同研究》，北京：中国社会科学出版社，2020年。近10余年来，一些学者在融合上述两方面研究的基础上，强调应当重视“国族认同”这一概念，并逐渐发展出一套新的学术分析框架，其中最为系统的当属周平的研究。周平指出，“国族的所指是与国家结合在一起并具有国家形式的民族，也就是民族国家(nation-state)中那个与国家结合在一起的国民共同体，即nation”，而中国的国族就是中华民族，作为国族的中华民族是中华人民共和国现代国家制度和社会制度的基础，(35)周 平：《中国何以须要一个国族》，《思想战线》2020年第1期。另可参见周 平《现代国家基础性的社会政治机制——基于国族的分析视角》，《中国社会科学》2020年第3期。这种将中华民族称为国族而将56个民族看做是作为国族的中华民族之组成部分的观点，可以追溯到20世纪90年代中期的一些作品，例如宁 骚《民族与国家：民族关系与民族政策的国际比较》，北京：北京大学出版社，1995年，第5页。在中国这样的多民族国家里面，国族建设呈现为“求同存异”的过程，亦即需要平衡好增强国族的同质性和维护少数民族权益的问题。(36)周 平：《民族国家与国族建设》，《政治学研究》2010年第3期。

无论是在关于国家认同还是国族认同的讨论当中，人们已经越来越意识到语言问题在其中扮演着极为重要的作用。在英语学术界，已经有不少专门讨论语言与国家认同/国族认同之密切关系的论著发表和出版。(37)Sian Preece，ed.，The Routledge Handbook of Language and Identity，London and New York：Routledge， 2020.其中既有专门针对欧美国家的研究，也包括一些关于亚洲国家与地区的专题研究。(38)前者例如Stephen Barbour and Cathie Carmichael，eds.，Language and Nationalism in Europe，Oxford： Oxford University Press，2000；Leigh Oakes，Language and National Identity：Comparing France and Sweden，Amsterdam and Philadelphia：John Benjamins Pub.Co.，2001；Deborah J.Schildkraut，Press One for English：Language Policy，Public Opinion，and American Identity，New Jersey：Princeton University Press，2005。后者例如Amy B.M.Tsui and James W.Tollefson，eds.，Language Policy，Culture，and Identity in Asian Contexts，Mahwah，N.J.：Lawrence Erlbaum Associates，2007；Simpson Andrew，ed.，Language and National Identity in Asia，Oxford：Oxford University Press，2007；Lionel Wee，The Singlish Controversy：Language，Culture and Identity in a Globalizing World，Cambridge：Cambridge University Press，2018.英语世界的此类研究成果，有助于我们从另一个角度来对比理解，作为国家通用语言的普通话在中国的推广，为何能够极大地有助于“国家的统一”和“民族的团结”。不过，对于上述问题的讨论，在中国还需要放置在更为宽阔的本国历史脉络当中来深入认识。

历史中国为何能够长期维系着以追求大一统为主旋律的超大规模共同体，并一直延续到今天，而没有像面积与中国相差不大的欧洲那样，分裂成了众多地理意义上的小国？此问题吸引着无数学者加以解释。其中有一个历史因素正在日渐引起研究者们的重视，那就是，历史中国大一统总体格局的维系，在极大程度上受惠于秦始皇时期，乃至更早时候所推动实施的“书同文”和“语同音”这些文化机制的重要内容。安德烈亚斯·威默(Andreas Wimmer)通过比较19世纪早期到20世纪末的中国和俄罗斯帝国，讨论了语言的同质性/异质性程度高低对于维护国家统一的重要影响。他认为，尽管中国各地存在着发音各异甚至相互之间完全无法听懂的众多方言，但几千年来所形成的书写文字的统一，为中国不同族群的精英们跨越语言鸿沟，并被吸纳进国家政体当中创造了条件，这种政治整合有助于在不同的族群当中形成有力的共同身份认同，而俄罗斯帝国的口头语言和书写文字皆是异质性的，此特点一直保持到苏联时期，正是这种在语言方面相较于中国的高度异质性，造成俄罗斯帝国及其后继者苏联要想长期维持一个统一的国家变得更加困难，并与其他因素一起，最终促使俄罗斯帝国和苏联分别在20世纪初期和末期沿着族群语言分界线走向解体。(39)[瑞士]安德烈亚斯·威默：《国家建构：聚合与崩溃》，叶 江译，上海：格致出版社，2019年，第130～188页。苏力的研究则更为细致地指出，“书同文”和“语同音”不仅具有政治文化信息交流和治理的功能，而且还共同创造出“士”这一政治文化精英共同体，并在其当中维系并发展着一种能够打破农耕社会天然形成的“地方认同”之局限的“国家认同”，从而，通过这一政治文化精英共同体在此种“国家认同”之下的相互认同，强化了中国各地之间的联系和国家的统一。(40)苏 力：《大国宪制：历史中国的制度构成》，北京：北京大学出版社，2018年，第344～387页。

安德烈亚斯·威默和苏力的各自研究都从不同的角度强调，在中国历史上，那些追求语言同质性(起码是书面语)的具体实践，有助于对精英们加以政治整合，进而强化其国家认同。在民主政治早已成为时代主题和人口流动日益频繁的今天，作为国家建构之两大方面的政治整合和国家认同的具体实践，不能只是考虑到精英群体，而是必须面向全体国民开展。正是在这个意义上，作为国家通用语言的普通话在全国的普及，不仅有助于全国各民族的精英们更好地参与到国家政治当中，通过不排除任何族群参与的政治整合，强化各民族精英们的国家认同，进而，使得民族认同在其身上能够升华为国族认同，并且还能够在人口流动日益频繁的时代大背景下，为所有的普通大众提供实用的国家通用语言交流技能，使其得以从对国家通用语言的掌握使用过程中切实获益，进而有效强化其作为中华民族之一员的国族认同。例如，有学者通过对2018年采集自新疆维吾尔自治区的5个县级单位的1 256份问卷调查数据，以及访谈资料的回归分析指出，“国家通用语言熟练程度不仅可以促进国家认同，还能够调节人口流动对国家认同的影响效度，是人口流动对国家认同发挥积极作用的前置条件”，具体来说，相较于未流动人口，流动人口对国家通用语言的熟练掌握程度每增加一个等级，其形成完整意义上的国家认同(包括国家归属感和族际认同)的概率，便会增加约0.391倍。(41)刘元贺：《人口流动、国家通用语言使用与国家认同——基于2018年新疆城乡社会调查数据的实证分析》，《新疆大学学报》(哲学·人文社会科学版)2020年第4期。

还需要注意的是，有许多研究都已经提醒我们，当语言因素被用来在不同群体范围内加强其内部凝聚力时，既有可能产生强化国家认同的效果，也有可能形成分裂型语言民族主义，从而对国家统一造成威胁。例如，南斯拉夫当年的语言民族主义运动，为其后来的解体分裂埋下了祸因。(42)戴曼纯，朱宁燕：《语言民族主义的政治功能——以前南斯拉夫为例》，《欧洲研究》2011年第2期。又如，1971年东巴基斯坦从巴基斯坦分裂出去而成为独立的孟加拉国，便与当年推行的语言政策造成的结果有关，而西班牙巴斯克地区当年之所以成为该国分裂主义活动最为激烈的地方(相类似的还有今天该国的加泰罗尼亚地区)，以及加拿大魁北克省要求独立的声音为何至今都没有完全停息，皆与当地少数族裔的所谓“语言忠诚”问题有着密切关系。(43)赵蓉晖：《分裂主义与语言问题》，《语言政策与语言教育》(第1期)，北京：商务印书馆，2015年，第32～34页。另可参见[英]埃里·凯杜里《民族主义》，张明明译，北京：中央编译出版社，2002年，第118～120页。在中国，虽然历史上语言民族主义在这里“保持沉默”，(44)[瑞士]安德烈亚斯·威默：《国家建构：聚合与崩溃》，叶 江译，上海：格致出版社，2019年，第131页、第154～155页。但近年来，由于全球化带来的冲击等多种因素的综合影响所致，在个别地区出现了部分少数民族的民族认同与国家认同的“失衡”，(45)暨爱民：《国家认同建构：基于民族视角的考察》，北京：社会科学文献出版社，2016年，第71页；陈路芳等：《我国少数民族文化政策与国家认同》，北京：民族出版社，2016年，第196～197页。而这种“失衡”，有时会以围绕国家通用语言文字与少数民族语言之使用发生的“冲突”具体展现出来。正因为如此，我们需要从语言政治学的角度深刻认识到，对于中华民族这种基础性的社会政治资源之建设而言，(46)范 俊，孙保全：《中华民族：一种基础性的社会政治资源》，《思想战线》2020年第5期。普通话作为法定的国家通用语言在全国范围内的推广有着非常重要的作用，它是作为统一多民族国家的中国之国族认同建构的基础性工程。(47)青 觉，吴 鹏：《国家通用语言文字教育：多民族国家认同建构的基础性工程》，《贵州民族研究》2020年第9期。

结 语：国家能力建设视角下的国家通用语言文字推广

中华人民共和国成立70多年来，我国的语言规划，历经从最初以政策指令为主，到后来逐步建立起一套语言文字法律制度体系并不断加以完善的转变，取得了巨大的成就。上述这段发展历程，同时也是我国的国家能力建设不断深入开展的历史过程。

国家能力(state capacity)这一概念，最初出现在20世纪五六十年代，20世纪70年代末以来，随着西达·斯考切波(Theda Skocpol)、米格代尔(Joel Migdal)等人对其的运用与推广，时至今日已经形成了诸多各富特色的理论派别。(48)李 剑：《转变中的“强”国家——国家能力的理论逻辑及其演进》，《国外理论动态》2014年第6期。而关于如何定义“国家能力”，则大致有“国家主义—对抗”型模式、“新国家主义—对抗”型模式和“新国家主义—合作”型模式，三者之间的主要区别，在于各自对国家与社会之关系的理解不同。(49)王浦劬，汤 彬：《论国家治理能力生产机制的三重维度》，《学术月刊》2019年第4期。

就当代中国的语言规划与语言立法而言，我们不能将其简单地视作只有“专断性权力”(despotic power)的行使，或者仅仅为了追求“以政权为基础的国家能力”，而应当将这一过程理解为同时也是“基层渗透性权力”(infrastructural power)不断得到强化、“以共同体为基础的国家能力”之建设的日益深化。(50)迈克尔·曼(Michael Mann)将国家权力细分为专断性权力和基层渗透性权力两大类，其中前者涉及“国家精英可以自行其是，而不必例行化地、制度化地与市民社会各集团进行协商的范围”，而后者则是指“国家实际渗透社会，并在其统治疆域中有效贯彻政治决策的能力”，参见Michael Mann，“The Autonomous Power of the State”，in Michael Mann，ed.，War and Capitalism：Studies in Political Sociology，Oxford [England]， New York [USA]：Basil Blackwell，1988，pp.5～9。曹正汉受芬纳(Samuel E.Finer)的启发，将国家能力按照功能的不同划分为“以政权为基础的国家能力”和“以共同体为基础的国家能力”两大类，其中前者“主要由统治者及中央政府建构”，而后者“是在统治者、地方精英和民间社会的互动中逐渐形成，并得到市民社会的支持”，参见曹正汉《“强政权、弱国家”：中国历史上一种国家强弱观》，《开放时代》2019年第2期。这两组国家权力和国家能力的良性发展，需要借助于广大民众的国家认同/国族认同从中勾连。而“多民族国家认同构建，需要国家承担责任，需要国家语言规划，其中语言地位规划则是国家语言规划的一项重要内容”。(51)殷冬水：《国家认同建构中的语言变革》，载李里峰《国家治理的中国经验(第1辑·现代国家治理)》，南京：南京大学出版社，2019年，第310页。另可参见王春辉《论语言与国家治理》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第3期，第33页。因此，值此《国家通用语言文字法》施行20周年的继往开来之际，我们不仅需要从语言经济学角度，大力宣传国家通用语言文字在全国范围内的推广使用，能够给广大民众带来的切实利益，而且还需要从语言政治学角度，深刻认识到其对于中华民族这一国族认同之建构的重要功能。唯有如此，才能真正落实贯彻好国家通用语言文字推广及其立法这项事关“铸牢中华民族共同体意识”的长期战略任务。(52)王 晨：《进一步贯彻实施国家通用语言文字法 铸牢中华民族共同体意识——写在〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉颁布20周年之际》，《人民日报》2020年11月11日，第6版。