疫情背景下的编造、故意传播虚假信息类行为的处理

一、问题的提出

疫情背景下的特定时期，各种有关疫情的虚假消息，四处传播，迅速蔓延，导致人心惶惶、真假莫辨，社会秩序陷入混乱状态，从而使得事态进一步恶化，因此，治理编造或者故意传播虚假信息的行为，很有必要。

根据相关报道，“内蒙古疫情期间首例编造虚假恐怖信息案宣判：被告人获刑一年”①2020年1月26日晚10 时许，被告人靳某某到内蒙古阿荣旗人民医院急诊科就诊时，谎称自己近期从武汉返回。当医院工作人员将被告人带至发热门诊进行隔离检查时，其擅自离开，特别是在民警将被告人带回医院就诊检查后，其仍向当地疾控中心工作人员称其近期从武汉回来，并编造详细返程信息。当地医院遂将此事逐级汇报给当地疫情防控指挥部，并相继启动紧急应对措施。第二天，当地公安机关通过技术手段，未发现靳某某有近期武汉活动轨迹，且医学检验结果显示靳某某未感染新冠肺炎，于是便将被告人移送司法机关处理。当地法院认为，被告人靳某某在新冠肺炎疫情防控期间，编造虚假与疫情有关的恐怖信息，致使公安、防疫等部门采取紧急应对措施，严重扰乱社会秩序，依照《刑法》第291 条，其行为构成编造虚假恐怖信息罪，鉴于被告人有如实供述、自愿认罪认罚等情节，综合全案情况，当庭判处靳某某有期徒刑1年。《内蒙古疫情期间首例编造虚假恐怖信息案宣判：被告人获刑一年》，https://user.guancha.cn/main/content?id=248803，2020年10月10日访问。案例中，被告人在医院声称自己自武汉返回之后，不仅当时在医院门诊的病人和医护人员迅速逃离，扰乱了医院正常的工作秩序，而且，还致使公安、防疫等部门采取紧急应对措施，严重扰乱了当地新冠肺炎的防控秩序，因此，受到了司法机关的刑事处罚。但是，仅仅只是在公共场所“谎称自己近期从疫区返回”，扰乱了公共场所秩序和疫情防控秩序，就一定构成编造、故意传播虚假恐怖信息罪吗？特别是，“从疫区归来”是不是等同于具有“生化威胁”性质的恐怖信息，这值得研究。

以下，笔者在介绍我国刑法中与编造、传播虚假信息有关的法律规定、司法解释之后，对上述问题如何处罚进行分析。

二、行为人的行为不构成编造、故意传播虚假恐怖信息罪

恐怖活动因其滥用暴力和极端手段践踏人权而被国际社会普遍反对和严厉打击，特别是2001年的美国“9·11”恐怖袭击事件所造成的严重后果更引起了国际社会的高度重视。近些年来，恐怖犯罪活动呈现新的特点，表现形式愈加多样化。恐怖活动行为人，除了采用投放爆炸性、毒害性、放射性、传染病病原体等物质进行恐怖犯罪活动外，也有采取投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、传染病病原体等物质，或者编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意采用传播的方式来达到造成风声鹤唳、人心惶惶、从而实现给政府施加压力的效果。虽然虚假的危险物质投放与恐怖信息传播和真正的危险物品投放与恐怖信息传播的直接危害后果有较大的差别，但其对人民群众的心理影响与真正的危险物质投放与恐怖信息传播并无不同。同样会严重扰乱社会管理秩序，造成社会混乱，严重的还会引起社会动荡和社会治安的恶化，对这种行为也应当予以惩处。①高铭暄：《中华人民共和国刑法的孕育诞生和发展完善》，北京大学出版社2012年版，第517 页。基于这种考虑，我国2001年12月29日通过的《刑法修正案（三）》，将投放虚假危险物质行为和编造、故意传播虚假恐怖信息行为正式入刑。我国《刑法》第291 条之一第1 款规定，投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、传染病病原体等物质，或者编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，处5年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处5年以上有期徒刑。这就是所谓的“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”。这一规定，就是前述内蒙古阿荣旗对靳某某的“谎称自己近期从武汉返回”行为进行定罪处罚的依据。

就本罪的客观构成而言，包括两个方面的重要条件：一是行为人编造、故意传播的信息必须是“虚假恐怖信息”；二是编造或传播的虚假恐怖信息必须达到“严重扰乱社会秩序”的程度。

何谓“严重扰乱社会秩序”？2013年9月18日最高人民法院《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》第2 条作了明确规定。②2013年9月18日最高人民法院《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》第2 条规定：编造、传播虚假恐怖信息，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第291 条之一的“严重扰乱社会秩序” （一）致使机场、车站、码头、商场、影剧院、运动场馆等人员密集场所秩序混乱，或者采取紧急疏散措施的；（二）影响航空器、列车、船舶等大型客运交通工具正常运行的；（三）致使国家机关、学校、医院、厂矿企业等单位的工作、生产、经营、教学、科研等活动中断的；（四）造成行政村或者社区居民生活秩序严重混乱的；（五）致使公安、武警、消防、卫生检疫等职能部门采取紧急应对措施的；（六）其他严重扰乱社会秩序的。就本案而言，可以说，行为人编造疫区归来的虚假信息行为引起了三个后果：一是行为人在医院就诊时谎称自己从疫区归来，引起了在场所有人员回避，自己和相关人员被隔离、医疗观察，医疗活动暂时中断的后果；二是逃避检疫、隔离措施，引起生活社区居民的恐慌；三是被公安人员带回后，仍然编造自己有疫区居留史，引起公安、防疫部门启动紧急应对措施。行为人的行为，符合上述司法解释中的（一）、（五）两项，已经达到了“严重扰乱社会秩序”程度，具备了成立本罪的条件之一。

但问题是，行为人“谎称自己近期从武汉返回”是否属于编造“虚假恐怖信息”？本来，按照《刑法》第291 条之一的规定，所谓“恐怖信息”，仅限于“爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等”信息。由于其以“爆炸威胁、生化威胁、放射威胁”为内容，具有时间上的紧迫性，即正在或者即将发生；危害对象的不特定多数性；结果的灾难性；精神的恐慌性，即会给一定社会区域的人造成心理上的恐慌的特征。因此，一般认为，所谓“恐怖信息”也应仅限于上述三类，这不仅是基于现实生活经验的考虑，更是罪刑法定原则的要求。③参见翟慎海：《疫情防控背景下编造、故意传播虚假信息行为的刑法规制》，《河南司法警官职业学院学报》2020年第2 期。但是，2003年5月14日最高人民法院、最高人民检察院《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第10 条将“恐怖信息”的内容进行了扩张，将“与突发传染病疫情等灾害有关”的“信息”作为“恐怖信息”①2003年5月14日最高人民法院、最高人民检察院《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第10 条规定，编造与突发传染病疫情等灾害有关的恐怖信息，或者明知是编造的此类恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，依照《刑法》第291 条之一的规定，以编造、故意传播虚假恐怖信息罪定罪处罚。。作出该解释，正值2003年春夏之交的“非典型性肺炎”肆虐之时。之后，2013年9月18日最高人民法院《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》对“恐怖信息”再次扩张。其中第6 条规定，《刑法》第291 条之一中的“虚假恐怖信息”，是指以发生爆炸威胁、生化威胁、放射威胁、劫持航空器威胁、重大灾情、重大疫情等严重威胁公共安全的事件为内容，可能引起社会恐慌或者公共安全危机的不真实信息。将“劫持航空器威胁、重大灾情”增列为“恐怖信息”，并将2003年解释中的“与突发传染病有关的疫情”修改为“重大疫情”。

对于前述内蒙古案件中出现的疫情背景下的“疫区居留史”，能否认定为“恐怖信息”？对此，肯定观点认为，“疫区居留史”与“携带病原体”的事实间具有高度盖然性，因此，编造居留疫区信息与编造“出现患者”的信息之间，就具有高度的同质性；正如2003年发生的编造“出现非典患者”的事件中，将“出现非典患者”作为具有严重威胁公共安全、引起公众恐慌的性质的重大疫情信息一样。因此，编造“疫区居留史”的信息，就是编造“恐怖信息”②郭谭浩、肖飒：《被判刑！复盘内蒙“虚报武汉居留信息”案始末》，载微信公众号“肖飒lawyer”2020年2月22日，https://mp.weixin.qq.com/s/_hlF0V_g4JptpsFLXtyEA，2020年11月5日访问。。但笔者认为，这种观点值得商榷。一方面，此观点在说理上存在不足。确实，在2003年“非典”期间，有将相关人员编造某市有患者出现、疫情将扩大的信息，引起网民恐慌的事件以本罪定罪处罚的案例。③参见郭京霞、高志海、周建忠：《3 人编造、传播非典虚假恐怖信息被判刑》，《中国青年报》2003年6月12日。但当时，对传播虚假疫情信息行为进行规制的罪名只有一个，即“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”。而在2015年8月29日通过的《刑法修正案（九）》将“编造、故意传播虚假信息罪”作为《刑法》第291 条之一的第2 款加以规定，将编造虚假的险情、疫情、灾情、警情明确规定为“虚假信息”——而非“虚假恐怖信息”——之后，不属实的重大疫情信息是否一律属于“恐怖信息”，就值得探究了。另一方面，上述观点的主张者也认为，并非所有能够引起社会恐慌、引发公共安全危机的信息都属于“恐怖信息”；只有内容是严重威胁公共安全的事件，可能引起公众恐慌的信息才是“恐怖信息”。例如，“燃气将爆炸”“发生地震”“飞机上有炸弹”等，属于恐怖信息；而“盐将售罄”“绿豆价格暴涨”“明天起公交停运”等信息，不属于虚假恐怖信息。④同注②。但是，如果说“谎称自己近期从疫区返回”的信息就具有和“燃气将爆炸”“发生地震”“飞机上有炸弹”同等效果的话，显然有夸大其词之嫌。虽说和一般人相比，有过“疫区居留史”的人被感染上“新冠肺炎”的概率比没有“疫区居留史”的人要高，而且，在疫情最为严重、形势最为严峻的2020年春季，对有“疫区居留史”的人，很多人都恐避之不及，但这仅仅是出于人们一般的恐慌心理。从科学的角度来看，具有“疫区居留史”的人，无论如何，不一定是“新冠肺炎”患者或者疑似患者，无论如何都不属于即将爆炸的“炸弹”或即将发生的“火灾”，也难以产生和爆炸、火灾相同程度的危害效果。这一点，从2020年2月6日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》的相关规定就能看出。按照该“意见”二（一）部分的规定，只有已经确诊的新型冠状病毒感染肺炎病人、病原携带者，拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗，并进入公共场所或者公共交通工具的；或者新型冠状病毒感染肺炎疑似病人拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗，并进入公共场所或者公共交通工具，造成新型冠状病毒传播的，才能依照《刑法》第114 条、第115 条第1 款的规定，以以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。换言之，在司法解释看来，能够构成危害公共安全的，只能是已经“确诊的新型冠状病毒感染肺炎病人、病原携带者”，以及“新型冠状病毒感染肺炎疑似病人”，将谎称“具有疫区居留史”，但实际上并没有去过疫区的人，直接和“确诊的新型冠状病毒感染肺炎病人、病原携带者”，以及“新型冠状病毒感染肺炎疑似病人”同等对待，将具有“疫区居留史”及相关信息认定为“恐怖信息”，显然是显失公平。①实际上，有些案例也是这么理解的。据新闻媒体报道，在2020年1月23日，吴某在微信朋友圈发布一张照片，并在照片上编辑“北京市顺义区后沙峪空港医院首例新型肺炎患者已新鲜出炉，恭喜后沙峪大帝国”。后经证实，此为虚假信息。经公安机关依法取证查实，吴某对其编造谣言、散播虚假信息的事实供认不讳。最终，吴某因涉嫌“编造、故意传播虚假恐怖信息”罪，被公安机关依法刑事拘留。https://www.sohu.com/a/371185179_99965849，2020年10月10日访问。

三、行为人的行为不构成编造、故意传播虚假信息罪

除了上述编造、故意传播虚假恐怖信息罪之外，我国刑法中，对于有关编造、故意传播虚假信息的行为，《刑法》第291 条之一第2 款还规定有“编造、故意传播虚假信息罪”。这是指，编造虚假的险情、疫情、灾情、警情，在信息网络或者其他媒体上传播，严重扰乱社会秩序的行为，其法定刑为3年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处3年以上7年以下有期徒刑。本罪的成立条件，与“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”在要求必须具有“严重扰乱社会秩序”后果这一点上相同，不同之处在于：一是其所编造、故意传播的对象是“虚假的险情、疫情、灾情、警情”，而不是“爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息”；二是传播的手段必须是“在信息网络或者其他媒体上传播”，而“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”中则没有这一限制，只要是“故意传播”即让不特定多数人知晓或者具有这种可能性就够了。在司法实务中，有传播虚假信息罪的案例：例一，蒋某酒后无聊，在网络上看见四川省某县四中学生被杀的贴文后，在该信息“四中”前加上“平泉市”三个字，并发送到2 个微信群中，后被900 余个微信群转发传播。平泉市四海中学，简称“四中”。该校学生家长看到或听到该信息后，打电话或者直接到学校询问，接送学生家长比平时明显增多，造成学校附近交通秩序混乱，严重扰乱了社会秩序。最终，蒋某因编造虚假警情，在信息网络上传播，严重扰乱社会秩序，构成编造、故意传播虚假信息罪，被法院判处有期徒刑1年。②参见河北省承德市中级人民法院（2018）冀08 刑终186 号刑事裁定书。例二，2020年1月24日，被告人刘某某在疫情防控期间编造虚假疫情信息，利用微信号编造其感染新型冠状病毒后，到公共场所通过咳嗽方式向他人传播的虚假信息，并在信息网络上传播，据此，当地司法机关于2020年2月28日以编造、故意传播虚假信息罪判处被告人刘某某有期徒刑8 个月。③2020年3月10日最高人民法院发布第一批10 个依法惩处妨害疫情防控犯罪典型案例之案例4：刘某某编造、故意传播虚假信息案。http://peixun.court.gov.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&caid=6&id=1439，2020年10月20日访问。

编造、故意传播虚假信息罪是在2015年增设的。增设本罪的背景是，随着网络日益深入人们的日常生活，网络的公共性、隐蔽性和无限延展性，使得信息的传播可以轻易突破传统物理空间的限制，在网络上传播虚假信息不仅成为可能，而且其危害还不可控，有处罚的必要。特别是，在2003年“非典”期间，突如其来的非典型性肺炎疫情大规模传播，导致人心惶惶，各种流言四起，严重扰乱了人们的正常生活秩序。针对这一现实，最高人民法院和最高人民检察院在2003年5月15日适时推出了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，将编造、故意传播与突发传染病疫情等灾害有关的信息，严重扰乱社会秩序的行为，解释为编造、故意传播虚假恐怖信息罪。但这种理解有类推解释“虚假恐怖信息”的嫌疑。因为，如前所述，与突发传染病疫情有关的虚假信息，虽然能够在一定程度上引起公众恐慌，但还没有达到如同爆炸威胁、生化威胁、放射威胁一样严重的恐怖程度。④我国刑法所涉及的“恐怖”，通常是指与“恐怖主义”有关的“恐怖”，《反恐怖主义法》第3 条明确规定：“本法所称恐怖主义，是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为”，仅仅是编造、故意传播虚假疫情信息所造成的恐慌，与“恐怖主义”几乎没有关联。或许是基于这种考虑，2013年9月6日，最高人民法院、最高人民检察院公布了《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》（这与“两高”公布《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》几乎同时），其中第5 条规定：“编造虚假信息，或者明知是编造的虚假信息，在信息网络上散布，或者组织、指使人员在信息网络上散布，起哄闹事，造成公共秩序严重混乱的，依照刑法第二百九十三条第一款第（四）项的规定，以寻衅滋事罪定罪处罚。”对利用信息网络传播虚假信息的人，以《刑法》第292 条规定的寻衅滋事罪处罚，又引发了寻衅滋事罪成为网络谣言治罪的名副其实的口袋罪之质疑。不仅如此，虚假恐怖信息的内涵和外延相对都比较明确，争议不大，但对编造、故意传播大量其他虚假信息的行为，以寻衅滋事罪处罚，容易被批判为是立法秩序中心主义和司法权威中心主义的体现。①参见张训：《口袋罪视域下的寻衅滋事罪研究》，《政治与法律》2013年第3 期。有鉴于此，2015年8月29日通过的《刑法修正案（九）》第32 条增设了“编造、故意传播虚假信息罪”，将编造或者故意传播并非虚假恐怖信息以外的虚假险情、疫情、灾情、警情信息在信息网络或者其他媒体上传播，严重扰乱社会秩序的行为，规定为犯罪。这在一定程度上缓和了寻衅滋事罪的压力。但增设编造、故意传播虚假信息罪之后，首先面临的问题是，何谓“虚假信息”？其与“虚假恐怖信息”之间的区别何在？

在汉语当中，“虚假信息”通常被理解为“谣言”，“不真实的、有着很大负面影响的信息”②卢建平、姜瀛：《疫情防控下网络谣言的刑法治理》，《吉林大学社会科学学报》2020年第5 期。。但何谓“不真实”，在规范上是一个需要探讨的问题，其可能包含两方面的内容：一是信息本身是凭空编造出来、不真实的。如某地本没有发生疫情，行为人却无中生有地杜撰发生有疫情。这种凭空捏造出来的疫情信息，毫无疑问地属于“虚假信息”；二是信息所描述的事实本身不是凭空编造出来的，而是客观存在的，但按照法律，此种信息的发布，必须经由政府的特定机关按照特定程序予以公布。③我国《突发事件应对法》第53 条，有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息，由履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布。同时，该法第54 条规定，任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。这样就可能出现，疫情确实存在，但尚未被有关部门发布之前，就被行为人所公布的情形。在政府有关部门尚未按照有关规定统一发布该信息时，行为人擅自予以公布时，该信息是不是“虚假信息”？这存在争议。实务当中，司法机关通常将这种信息也视为“虚假信息”。“虚假信息”特别是“虚假的疫情信息”和“虚假恐怖信息”之间的区别何在？是不是只要是和疫情有关，“虚假信息”就一律是具有“生化威胁的恐怖信息”呢？这一点，必须从何谓“疫情信息”说起。关于“疫情信息”，没有专门的法律规定，现有法律中也没有专门的说明，只能从有关法律规定当中加以推测。原卫生部2003年11月7日通过的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第32 条第2 款中对“传染病疫情发布内容”有规定，即突发公共卫生事件和传染病疫情性质、原因；发生地及范围；发病、伤亡及涉及的人员范围；处理措施和控制情况；疫情发生地的解除，等内容。但这个规定是国务院卫生行政部门以及各省(自治区、直辖市)人民政府卫生行政部门根据国务院卫生行政部门的授权应当及时通报和公布的内容，因为涉及全国或者各个省、直辖市、自治区范围的信息公布，宏观且抽象，从维护各个地区局部社会秩序的角度来看，这些内容显然不够。因此，有人提出，除疫情本身相关信息（包括性质、原因、发生地、感染和死亡人数及处理措施等）应当进行披露之外，还应当公开疫情的应急和防控预案、监测和预警信息、采取的临时应急措施以及与疫情相关的公共卫生、食品安全和产品质量等各方面的信息。④参见周兰萍：《疫情“特效药”——政府信息公开与公众知情权》，https://www.als.org.cn/levelThreePage.html?id=11358，2020年10月25日访问。

从维护社会秩序的角度来看，有关疫情的防控信息，当然是公布得越详细、越具体越有效。因为，社会心理学很早就发现，现实中的人往往具有“从众心理”，当个体受到外部世界的群体行为的影响时，会表现出符合公众舆论或者多数人的行为方式，而自我的直觉、判断和认识则消失殆尽；并且这种从众心理与人们所拥有的知识无关，知识层次高的人的从众心理并不一定比一般人低，即便面对错误的公众舆论，多数人会放弃自己的判断，而选择随大流。⑤参见 [法]古斯塔夫·勒庞：《乌合之众——大众心理研究》，赵丽慧译，中国妇女出版社2017年版，第17-21 页。这也是现实生活中，为什么一说双黄连能抑制新冠肺炎，大家便疯狂地连夜排队抢购；一说要防疫隔离，有些地方就立即挖断公路、中断交通。迄今为止的医学研究表明，新型冠状病毒是一种前所未有的病毒，人类对于它的认识非常有限。近日发布的国际研究表明：新冠病毒S 蛋白与细胞ACE2 的亲和力是SARS 的10 到20 倍。这可能意味着新冠病毒肺炎（COVID-19）的传染性相比SARS 要高出很多。除了飞沫传播、接触传播等常见传播途径之外，研究人员又发现了气溶胶也存在传播可能。⑥https://baijiahao.baidu.com/s?id=1658931187774874744&mfr=spider&for=pc，2020年10月11日访问。因此，面对这种让人极为恐惧的对象，公众所关心的、一旦有异动便足以引起社会混乱的信息，都可以列为“疫情信息”，从此意义上讲，上述见解具有合理性，即公众所关心的、关系到局部地区社会秩序稳定的疫情信息，均可列为“疫情信息”，如新增病例所在区域和确诊人数，累计确诊病例人数和治愈人数以及性别比例、年龄跨度和来源区域，新增病例涉及小区或场所以及患者所在医疗机构，新发病例患者活动过的小区和场所，患者发病时间、有无发热和咳嗽等症状、肺部影像状况、有无武汉旅居史、治疗机构等数据，均包括在内。如此说来，本文开头所列的内蒙古靳某某案中，行为人谎称自己近期从武汉返回的信息，足以认定为“虚假疫情信息”。

但必须说明的是，上述案件中，尽管能够认定靳某某在编造虚假的“疫情信息”，并引起了“致使公安、防疫等部门采取紧急应对措施，严重扰乱社会秩序”的结果，但仅此尚不足以认定其行为构成“编造、故意传播虚假信息罪”。因为，按照《刑法》第291 条之一第2 款的规定，构成“编造、故意传播虚假信息罪”，行为人不仅要编造虚假的疫情信息，还必须“在信息网络或者其他媒体上传播”。本案中，被告人靳某某只是编造了虚假信息，并在当地医院急诊科和传染病疾控中心向医生进行虚假陈述，并没有在“信息网络或者其他媒体上”传播，不符合本罪的成立要件，因此，难以认定靳某某的行为构成“编造、故意传播虚假信息罪”。

四、结论——行为人的行为违反《治安管理处罚法》

在我国，对同样形式的违法行为，具有两种不同的处罚方式，一种是刑事处罚，另一种是行政处罚。二者区分的标准，主要是依据其所使用的手段、造成的后果、伴随的情节等诸多要素。如就投放虚假危险物质、编造、故意传播虚假恐怖信息，编造或者故意传播虚假的险情、疫情、灾情、警情的行为而言，《刑法》第291 条之一和作为行政处罚法规的《治安管理处罚法》中都有规定。依照《治安管理处罚法》第25 条，具有下列行为之一，即（一）散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的；（二）投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质扰乱公共秩序的；（三）扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500 元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500 以下罚款。从字面上看，刑法中的相关规定和《治安管理处罚法》差别不大，二者的区别仅仅在于，一是是否造成了“严重扰乱社会秩序的”后果。造成了该种后果构成犯罪的，予以刑罚处罚；仅仅实施了行为，但没有造成“严重扰乱社会秩序的”后果的，就按照《治安管理处罚法》中的相关规定处理；二是行为方式有所不同。就“故意传播虚假信息罪”而言，必须采用“在信息网络上传播或者在其他媒体上传播”的方式，但就违反《治安管理处罚法》的相关规定而言，没有这种要求。

就本文开头部分所述的靳某某谎称武汉归来的案件而言，尽管因为其行为不符合《刑法》第291条之一的规定，因而不构成编造、故意传播虚假恐怖信息罪和编造、故意传播虚假信息罪，但并不意味着该行为就不受任何处罚。在疫情蔓延、人心惶惶之际，编造“自己近期从武汉返回”这种有可能属于病毒携带者的信息，致使“公安、防疫等部门采取紧急应对措施”的行为，完全符合《治安管理处罚法》第25 条中谎报疫情故意扰乱公共秩序的规定，应当予以相应处罚。换言之，行为人靳某某编造自己从疫区归来的虚假信息，导致有关部门采取紧急应对措施的行为，属于违反《治安管理处罚法》的行为，应当予以行政处罚。

另外，需要补充说明的是，虽说“攻坚当用重典”，但针对特别情况应当采用特别手段，特别是在尚不清楚来源,也没有找到特别有针对性治疗手段的新冠疫情时期，恰到好处地使用社会治理的有效手段之一——刑法，会取得“刑法进步一小步、社会治理推进一大步”的良好效果。这些在前一阶段的疫情防控保卫战之中已经有明显的体现。但是，我们也应注意到，刑事政策不能突破刑法规定的藩篱。毕竟，刑法具有双刃剑性质，在杀伤对方的同时，也会刺伤自己。一旦因为暂时的特殊情况而突破刑法规定的界限，违反罪刑法定原则，不仅会让人们难以预测自己的行为后果，形成寒蝉效应，而且还会造成粗暴执法、过度执法的弊端，不当侵害公民权利和自由。而这些情况的出现，无疑会引发人们对防控疫情措施的抵触情绪，影响政府防控疫情措施的真实效果。特别是在防控疫情呈现出持久战的趋势、人们多少都有些疲惫的情况下，更是不能掉以轻心。