“五大新城”建设背景下外国人管理服务工作研究

衡晨敏，吴庆红

（上海市公安局出入境管理局，上海 200135）

上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划及二〇三五年远景目标纲要（简称“纲要”）已向社会公布，明确了上海新一轮高质量发展的路线图。其中，嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等“五大新城”建设，既是规划中市域空间重塑的亮点，也是推进中的“重头戏”，市委市政府对此高度重视，主要领导亲自推动部署，可以想见在未来五至十五年乃至更长远的时间维度上，城市资源必然围绕这一布局重新优化配置，也必然对包括外籍人员在内的人口空间分布及由此带来的政策需求产生深远影响。本文拟围绕推动与新城功能匹配的外籍人口集聚、外籍人才引入，制定符合新城外籍人员居停留特点的管理措施，为服务上海新发展格局开展初步研究。

一、五大新城建设目标中的人口发展导向

1938年英国学者赫伯尔提出人口迁移推拉理论，即人口迁移是由于迁出地的推力或排斥力和迁入地的拉力或吸引力作用的结果。对五大新城而言，“新城发力”统领的建设目标既是城市发展前景所在，更构成了其作为“迁入地”对人口资源等城市要素的强大“拉力”。“纲要”提出，要大力实施新城发展战略，承接主城核心功能，按照产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利的新一轮新城建设要求，把五大新城建设成为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市，融入长三角区域城市网络。践行现代城市建设理念，以中长期聚集百万人口为目标，加快创业创新人才集聚，夯实产业和科技基础，加快提升交通枢纽能级，完善公共服务配套，丰富文旅资源，加强与周边地区乃至长三角城市联动发展，把五大新城打造成为上海未来发展具有活力的重要增长极和新的战略支点。该目标对人口迁移发展的导向作用主要体现在：

1. 规模扩张，数量倍增。“中长期聚集百万人口”是“纲要”中明确的五大新城人口规模的硬指标，据此，到2035年五大新城将共计集聚起500万左右的常住人口。当前，五大新城常住人口总数还不到300万①援引自澎湃新闻报道2021年6月3日市政协召开“五大新城”建设人口布局与公共服务专题调研座谈会中数据。，这意味着以此为基点人口规模要在十五年左右实现倍增，因而扩张性人口政策将是五大新城的必然选择。

2. 承接主城，吸附周边。“纲要”关于新城与主城及长三角城市关系的地缘特征，也同样将在人口变动导向上产生投影。一方面，“纲要”赋予了五大新城承接主城核心功能的使命，从城市建设经验看，部分人口也可能随着功能疏解而实现迁入；另一方面，“纲要”强调通过打造区域性发展高地和交通枢纽，发挥新城在长三角城市群中的“辐射带动作用”，从而必然会吸引人口等资源要素流入，打造百万人口级的独立综合性节点城市。

3. 职住平衡，淡化流动。“职住平衡”是“纲要”对新城建设的重要定位，即在避免潮汐式的“睡城”或“园区”建设模式基础上，在新城就业供给与居住人口间建立更紧密联系，就业容量与居住人口大致匹配。因此，未来五大新城应在“独立城市”视野下，不断增强“产城”“人城”融合，提升人口对居住地的依存度和向心力。

4. 产业导向，人才引领。根据“纲要”设定，以先进制造业、战略性新兴产业为代表的高端产业集群及新型国际贸易等现代服务业引导了五大新城产业发展方向。相应地，符合新城产业导向的技术人才、专业人才、产业工人等就业类人力资源及其家属也将成为新城导入人口的结构性重点。此外，加快“创新创业人才集聚”的目标设定，也将带动这类人才需求量的上升。

二、五大新城所在区域② 南汇新城按涉及的派出所为统计口径。外籍人口现状

五大新城所在区域地处上海市郊，传统上并非外国人在沪主要聚集区、活动区和居住区。据统计，2019年本市常住外国人约17.7人万，居住在五大新城所在区域的约1.7万、占全市总量的9.6%，除青浦、松江外，其余新城所在区常住外国人规模不大，总体尚处于发展期。对照“纲要”内蕴的人口发展导向，新城所在区域目前既有一定的基础和发展潜力，也有需要深度调整引导的方面。

1. 人口增速具有明显优势。2011年至2019年，全市常住外国人年均增幅0.82%，五大新城所在区域平均增幅8%，远高于全市平均增幅，其中嘉定、南汇增幅在五大新城中居于前列。按此测算，对2035年五大新城常住外国人数量倍增目标的实现可持乐观态度。值得注意的是，2015年以来，在其他区域常住外国人出现负增长时，五大新城所在区域总体上仍保持了正增长，一定程度上反映出随着新城承接主城部分产业、教育功能开启，从主城疏解导入部分人口的效应已初步显现，短期内可能是新城外籍人员增长的主要动力。

2. 相对周边同级城市具有比较优势。据了解，周边城市中嘉兴域内的嘉善、平湖常住外国人分别为300余人、600余人，宁波域内的北仑为600余人，苏州域内的吴江为1200余人，而五大新城所在区域内人口数量最少的南汇、奉贤亦达到900人左右的规模，嘉定在3000人左右，松江、青浦则达到了6000人左右，充分反映出五大新城依托上海城市能级相对周边城市而具备的比较优势。根据城市人口吸引力的理论，由于城市之间具有先进性和优越性的差异，如就业机会更多、经济效益更好、生活方式更加宜人，这会导致城市人口向更具吸引力的其他城市转移。因此，随着新城高标准建设推进，其比较优势将得到升级强化，并对周边同级城市外籍人员形成并增强吸附力，进一步充实扩大新城外籍人口规模。

3.“职住平衡”已具备一定基础。经对2019年本市就业类常住外国人数据抽样分析，以五大新城所在区域为就业地的常住外国人中，约有29.8%的人员选择在同区域居住。这一比例虽仍低于全市平均值（35%），但就个体而言，除奉贤（14.8%）处于全市末位外，松江、青浦分别排名全市第4、5位（均超过38%），嘉定（21.9%）列全市第10位并超过黄浦等多个主城区。但需注意，尽管职住平衡已具备一定基础，但以新城为就业地的人口与徐汇、长宁等主城区相比仍有相当差距，其就业供给侧仍需在数量和质量上发力，在大幅提升吸纳就业人口的基础上实现更高水平的职住平衡。

4. 人口结构与产业导向不完全相符。经对五大新城所在区域“职住平衡”类人员抽样分析，从事教育培训（23.7%）、商业贸易（13.4%）、汽车和机械制造（9%）、商务咨询类（7.6%）人员居前4位，合计超过50%，与“纲要”设定的产业驱动为主的定位不完全相符，一定程度上折射出实业类企业就业容量不足的现状。随着新城产业升级调整的加快，外籍就业人员可能将加速涌入。此外，五大新城所在区域外籍人员中创新创业类人员仅十余人（其中奉贤无此类人员），与新城所设定的“创新创业人才聚集”目标定位相距尚远。

5.“举家居留”型人口不多。2019年，居住五大新城所在区域常住外国人中，私人事务类（外国人家属）约占23.2%，低于全市25.4%的平均水平，且除青浦（35.8%）外，均低于全市平均水平7至18个百分点。这表明，目前居住五大新城区域的大部分常住外国人未考虑携带家庭成员共同居住，一定程度上反应其长期居住意愿并不突出。此外，五大新城所在区域大多已形成规模不一的大学城，就学人口占比16.1%，高于全市均值4个百分点，但由于学龄段人员多以个体形式在沪居留，带动家属来沪生活、向家庭人口资源转化概率不高。

三、服务五大新城建设的移民出入境政策措施

从五大新城中长期集聚百万人口的目标定位来看，扩张型人口政策是必然选择，移民出入境政策在五大新城的实施也必然侧重服务于这一人口扩张导向。同时，在人口质量导向上，要立足集聚符合新城发展定位的产业人员和技术型人才，以进一步夯实五大新城高质量建设的产业基础和人才基础。近年来，上海公安出入境管理部门以调研开路，求真务实服务经济社会发展大局，相继争取了国家部委4批32项移民出入境政策在沪先行先试，初步构建了一套具有上海特色的“1个中心、2个平台、7个基地、300家服务站”的现代化移民融入服务体系，相关措施也已延伸至五大新城。但同时也应看到，对五大新城的支持力度还与五大新城承担的使命任务不完全匹配，应继续实施“聚天下英才而用之”的引才引智战略，进一步加强对支持五大新城建设发展的政策设计，从外籍人员引得进、留得住、有活力、管得好等方面细化政策措施，为上海实施新城发展战略作出应有贡献。

（一）高起点谋划五大新城移民出入境政策顶层设计

1. 部委层面推动构建“1+5”政策支撑体系。移民出入境管理工作中央事权属性显著，而五大新城所在区域更是长三角一体化发展、临港新片区等国家级重点战略和发展规划的空间载体，因此积极推动国家部委出台支持政策是实践国家战略蓝图，服务新城人口集聚和人才发展的应然之举。具体而言，要积极争取国家移民管理局支持，出台支持五大新城发展、具有相当含金量的一揽子政策指导意见，同时针对五大新城禀赋及功能定位、产业发展方向，各自个性化、精准化定制若干措施，形成“1+5”政策体系（移民局已先期出台了包含南汇新城在内的支持临港新片区移民出入境政策），助力新城建设起点更高、速度更快、质量更优。

2. 地方层面推动纳入区域性发展规划。目前，五大新城均在抓紧制定“十四五”期间新城发展规划，市区两级移民出入境部门要抓住机遇跨前一步，主动与新城建设领导机构协调对接，宣传移民出入境便利政策对于新城引才引智、人口集聚、产业发展的重要作用，调研各大新城对移民出入境政策需求。推动各大新城围绕细化落实部委支持政策、开展地方自主制度创新等内容纳入新城建设发展规划，确保移民出入境政策在新城建设中落地见效。

3. 执行层面推动移民政策实践基地与新城建设融合发展。2020年，国家移民管理局和上海市人民政府合作共建了6家移民政策实践基地，其中3家即位于五大新城所在区域，建成运行以来已在放权赋能、激发区域活力方面发挥了积极作用。在深入推进新城建设中，移民出入境部门要积极搭建沟通桥梁，进一步放大实践基地溢出效应。一方面，要推动虹桥商务区、长三角一体化示范区、自贸区临港新片区等3家移民政策实践基地与所在区域的新城构建更紧密合作关系；另一方面，要将实践基地尚未覆盖的嘉定新城和奉贤新城，按地理位置远近与相邻实践基地结对，推动移民政策实践基地策源作用在五大新城完整发挥，在五大新城享受移民出入境政策红利的同时，也为实践基地提供更加广阔的政策试验平台。

（二）以“引得进”为目标，吸引外籍人员投身新城发展舞台

1. 对标新城发展定位，集聚创新创业人才。上海市“十四五”规划纲要明确提出，要加快五大新城创新创业人才集聚。据了解，五大新城所在区目前已有较为丰富的创新创业载体，各类创业孵化基地达90余家。要充分用好新城这一优势，加大对在五大新城创新创业外籍人才的政策支持力度，吸引外籍人才到五大新城创新创业，通过鼓励创业实现就业倍增。为此，一是要适度提升创业容忍度，适当放宽外籍人员创业观察期、孵化期的停居留证件签发延期，给予其相对稳定的创业期居留预期；二是要激发创新活力动力，要充分发挥新城所在区域大学城、科创走廊的科技创新优势，用足用好创新政策，主动与科研院所、国家实验室、高校机构、科研企业加强对接，发现并服务更多有从事发明创造、科学研究需求的创新型外籍人员；三是要探索居留激励机制，对于取得一定创新成果或创业成功的外籍人才，进一步简化永久居留证件申办手续，提升其在新城发展的获得感。

2. 运用技术移民理念，引进外籍技术人才。五大新城的建设重点在于发展产业，因此，符合各大新城产业导向的技术人才、专业人才、产业工人等就业类人力资源及其家属将成为新城导入人口的关键。近年来，美国、英国、澳大利亚等发达国家为应对技能型人口短缺等问题，相继推出了技术移民政策。所谓技术移民，是相对于投资移民的一个概念，是指靠申请人的文化程度、职业技能、语言能力等方面的综合实力来申请移民。五大新城在外籍人才引进工作中，可参考借鉴西方国家技术移民经验，根据实际每年制定并发布新城建设所需职业清单，采用积分制，对于符合区域发展定位和产业导向的技术型外籍人员，一是会同科委等部门给予更加优惠的居留政策，例如降低年龄、学历和工作经历等门槛限制，延长居留许可期限；二是扩大单一窗口覆盖面，进一步简化办理程序和申请材料，将服务对象由持有A类工作许可证的外籍人才扩大至外籍技术人才，为其提供更加便利的居留许可办理条件。

（三）以“留得住”为目标，让外籍人员在新城安身安心安业

1. 开启国际学生就业通道。一是在五大新城推动国际学生勤工俭学制度落地，会同市教委等有关部门，制定实施方案，允许在校学习的国际学生到五大新城园区、企业开展勤工助学活动并可获得相应报酬，既为其毕业后就业做好积累，也为新城发展提供更丰富的国际劳动力资源。二是放宽国际学生在五大新城就业条件，会同科委等部门研究允许在国内高校取得本科及以上学历的国际学生，以及在国（境）外取得本科以上学历的优秀外籍毕业生直接在新城就业。

2. 延伸移民融入公共服务。研究建立五大新城移民事务服务分中心，为外籍人员提供覆盖衣食住行等各个方面的信息咨询和指导；继续在五大新城区域开展外国人社会融合服务站和移民融入服务站布点，提升站点覆盖率和各类移民融入活动品质；推进组建高水平涉外社工队伍，为外籍人员提供更加专业的社区服务，提升外籍人士在新城工作的获得感和归属感。

3. 适度放宽家政服务供给。目前，聘用外籍家政人员政策仅适用于外籍高层次人才，一般就业人员并无资格聘用外籍家政。为进一步消除五大新城外籍人员的后顾之忧，为其创造更加便利的生活条件，可以研究在新城试点降低外籍家政人员准入门槛，允许在五大新城稳定就业且举家居留的“技术移民”类外籍人员聘用外籍家政并为其办理居留许可。

（四）以“活力佳”为目标，在五大新城充分释放外籍人力资源的溢出效应

1. 以促建统一就业市场提升新城在长三角城市群的能级优势。会同苏浙皖三省出入境管理部门，构建更开放的人才合作共享机制，实行外籍就业类人员人才认定标准、就业经历、信用评价等统一互认，进一步破除外籍人员在长三角内部流动就业的政策壁垒、拆除准入门槛，依托上海先发优势，以更开放统一的市场促进外籍人力资源向新城流入。同时，积极会同人力资源与社会保障、科学技术等部门研究长三角区域外籍人员兼职措施，对于符合一定条件、持有异地签发工作类居留许可的外籍人员，在本市出入境部门备案后即可在五大新城兼职就业，无需重新办理工作类居留许可。

2. 以深化简政放权强化新城海外引才市场主体地位、赋能竞争优势。通过下放相应市级权限，进一步密切上海移民出入境管理部门和新城建设发展的联系互动，便于新城吸引外籍人才。一是考虑在强化新城与移民政策实践基地融合发展基础上，赋予相关移民政策实践基地外籍人员永久居留推荐权，进一步扩大新城在海外引才工作上的自主性；二是加快将特殊人才申请永久居留的受理权下放至五大新城所在区出入境管理办公室并加强业务指导，提升新城符合条件外籍人员办事便利度，降低“跑动”成本。

（五）以“管得好”为目标，提升五大新城外国人管理服务工作水平

1. 建立完善外籍人员综合评估机制。创新基础人口数据分析维度，从人口变化速率、职住平衡程度、家庭规模（个体或举家居留）、就业人口行业与新城发展方向匹配度等情况，综合评估移民出入境政策对新城外籍人口引入的导向作用、新城建设的正向增能作用，不断优化完善相应政策措施。为确保引进的外籍人才符合新城发展定位和产业发展方向，有必要整合国际国内资源，必要时委托国际专业团体或专业的背景调查公司对外籍人员的职业技能、专业背景等进行客观公正的评估。

2. 建立五大新城外籍人才创新创业成效评价机制。通过加强与新城内创新创业园区的联系沟通，动态跟踪创新创业类外籍人才取得成效情况，并与对外籍人才的容忍度和激励机制挂钩。通过综合科学评估其创新创业成效决定对其是否继续签发、签发何种停居留证件、签发时限，以及是否为其办理永久居留证件等问题，确保政策服务于确有创新创业意向和能力的优秀外籍人才，严防利用政策骗取签证情况，维护政策的公信力。