扶持少数民族地区政府采购政策功能之实现路径

刘 超

(湖南师范大学 法学院,湖南 长沙 410081)

政府采购政策功能是指法定的采购人在采购活动中推行的促进社会公平和改善环境等所体现的社会公共利益目标的功能。[1]自《中华人民共和国政府采购法》(下称《政府采购法》)及《中华人民共和国政府采购法实施条例》(下称《实施条例》)施行以来,国务院及其相关部门为实施《政府采购法》第九条规定的政府采购政策功能出台了一系列配套文件,但只有部分政策功能得到较好的发挥,部分政策功能由于一些原因没有得到有效落实。早在2013年时任财政部副部长刘昆就明确提出要“拓展政府采购政策功能”[2],然而这一要求并未有效实现。近年来召开的全国政府采购工作会议中，财政部相关领导仍指出要拓展政策功能目标和建立健全政策落实机制，这印证了政府采购政策功能需要进一步贯彻落实。具体而言,当前我国在节能环保、支持中小企业等方面已经建立起比较完善的政策支持体系,[3]包括在自主创新、购买国货、保障国家信息安全等方面也进行了尝试。但是在扶持少数民族地区方面,中央层面实施这一政策功能的具体政策规范一直未出台,在地方层面,部分地区例如贵州省针对这一政策功能出台了一些具体规定,但是由于其层级较低，仅为省级财政部门颁布的规范性文件，并且具体实施缺乏指导,容易出现地方保护主义情形等问题，[4]且会与《实施条例》第六条之规定相冲突。同时,近年财政部发布的政府采购数据统计中，关于政策功能方面都提到绿色采购和支持中小企业发展,这也从侧面印证了扶持少数民族地区的政府采购政策功能的实施并未提到应有的高度。由于《宪法》《政府采购法》及其实施条例等相关法律法规构成了这一政策功能的宏观制度规定,以及脱贫攻坚背景下少数民族地区发展的现实需要,这一政策功能应当得到重视和尽快的具体落实，以适应现实需要。

一、扶持少数民族地区政府采购政策功能的制度基础和现实基础

(一)制度基础

我国《宪法》序言和正文分别提到国家要促进全国各民族的共同繁荣和帮助加速少数民族地区的经济文化发展。《宪法》序言及正文的表述构成了扶持少数民族地区发展的宪法基础。《中华人民共和国民族区域自治法》(下称《民族区域自治法》)的序言中就提到国家根据相关计划,帮助民族自治地方加速经济文化发展。在正文中也提出要通过一般性财政转移支付等方式增加对民族自治地方的资金投入以及从财政等方面加大扶持力度等。《国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定》(下称《若干规定》)也提出国家要对民族贸易、传统手工业品的生产与发展进行扶持以及在财政政策等方面予以照顾。《政府采购法》明确提出政府采购应当有助于实现扶持不发达地区和少数民族地区的政策目标。《实施条例》规定了政策功能实现的具体措施，相关主体执行政府采购政策的要求，财政部门对政策执行情况的考核和监管及相关主体未按照规定执行的法律责任等。这一以《宪法》《民族区域自治法》《政府采购法》等法律及《实施条例》《若干规定》等行政法规共同构成的法律制度体系即为扶持少数民族地区政府采购政策功能实施的制度基础。从该制度体系中可以明确这一政策功能实施是宪法及民族区域自治相关法律法规在政府采购领域的具体表现,同时也反映出发挥该政策功能以实现各民族共同繁荣的价值目标,价值目标的明确也对我们的具体实施起到指导作用。

(二)现实基础

不仅有宪法、法律和行政法规的制度要求,在现阶段,脱贫攻坚更是进入了最后的决战阶段,部分少数民族地区的贫困发生率较高，[5]我国政府采购规模较大,并且还在继续上升,其政策实施具有乘数效应,可以作为脱贫攻坚的有效措施。2019年财政部等部门就政府采购支持脱贫攻坚明确提出了采购贫困地区的农副产品和物业服务等措施。但对于扶持少数民族地区方面,这一政策文件还远远不够。少数民族地区的发展不仅仅是扶贫脱贫的问题,更在于如何有特色和可持续的发展,政府采购政策功能的实施相较于转移支付等扶持政策来说，更能提高少数民族地区的经济发展活力,使发展更具可持续性。这一政策功能的落实不会止于使少数民族地区脱离贫困,而要以脱贫攻坚为基础,发挥政策功能，进一步加速少数民族地区经济文化发展,进而达到全国各民族共同繁荣的宪法目标。

二、扶持少数民族地区政府采购政策功能实施基础之缺失

(一)政策制定主体具体职责如何实施不清晰

“法律实施的天然的困难性在于法律实施的非自为。”[6]法律制定之后,如何实施法律成为了关键问题,而如何实施的关键在于实施主体。《实施条例》第六条明文规定了国务院财政部门拥有制定政府采购政策的职责,然国务院的其他部门也有类似职责。根据国务院相关规定,国家民族事务委员会对少数民族地区的政府采购政策的制定有一定的职责。同时,国家发展和改革委员会也存在类似的职责,例如，参与拟定财政政策以及拟订和实施特殊困难地区的发展政策。

具体到扶持少数民族地区政府采购政策实施细则的制定,由于国务院各个部门之间关于制定该政策的职责如何实施不清晰，导致政策制定的启动程序不明确,财政部门同时也缺乏制定该政策实施细则的信息,因此财政部门制定该政策实施的细则不免力不从心。同时有学者也指出政府采购政策管理部门由于人员编制和工作量等问题难以顾及这项工作。[7]

(二)扶持对象标准的不明确

政府采购政策功能实施的实质是对某些特定项目给予优惠,如若这种优惠没有相关标准规制,采购人可能会根据自身的利益选择项目授予当事人,进而可能出现腐败现象。[8]《政府采购法》规定了要扶持少数民族地区的发展,但是其是一个比较宏观的规定,需要相关部门在具体实施中予以细化,在细化的过程中当然就遇到一个问题,即具体扶持什么对象来促进发展。是少数民族企业?是少数民族地区的特色产业?还是兼而有之?例如，美国的经验主要是支持少数民族企业的发展，[9]但是我国的国情又有其特殊性,我国实行民族区域自治制度,有民族自治区同时也存在分布于各省市的自治州、自治县、民族乡,如若我们扶持少数民族企业,那么应当如何定义少数民族企业将成为关键,是以分布在民族自治地方区域内的企业为标准还是以其他标准界分,因此有学者就曾经提出要建立少数民族企业认证制度。我国通过《中小企业划型标准》明确了中小企业的标准,增强了扶持的政策针对性,但只是从职工人数和资产数额等方面来界定,并未考虑到不同地区之间经济发展有差异的现实情况。[10]并且中小企业标准未必适用于少数民族企业的认定,针对少数民族企业这一特殊类型，应当制定相应符合实际的标准。如若我们扶持少数民族特色产业,例如一些非物质文化遗产,那么纳入扶持的标准是什么?如果扶持对象的标准不确定,我们设计政策和施行政策的时候就会无所适从。因此,若想真正实施好《政府采购法》第九条,就必须要制定一个明确的扶持对象标准,这个标准同时应当具有科学性和合理性，并且可以随着经济发展的变化而及时变更，以符合现实要求。

(三)缺乏政策基础，以致法律责任追究难

政府采购政策执行主体依法执行政策,若违背了相应法定义务则会产生法律责任,而法律责任一般具有惩罚性，[11]可在政策执行中发挥其保障作用。扶持少数民族地区政府采购政策的执行同样也需要法律责任承担作为助推剂,没有法律责任的约束,采购人及采购代理机构可能难以较全面顾及政府采购政策的执行状况。《实施条例》第六十八条规定了采购人和采购代理机构未依规执行政府采购政策应当依法追究法律责任。但是在政府采购政策规范体系不完善的情况下,法律责任缺乏政策具体规范作为基础,无法依靠宏观的规定追究政府采购主体的法律责任。法律与国家政策相互联系、不可分割，[12]国家政策可以有多种承载形式，包括狭义的法律、法律解释、行政法规乃至行政规范性文件等。扶持少数民族地区政府采购政策由《政府采购法》予以规定,而此处提到的政府采购政策规范体系主要是指为实施这一法律规定,由财政部门颁布的规范性文件和相关法律法规的解释共同构成的政策规范体系。

三、扶持少数民族地区政府采购政策功能之实现路径

“法的实施是实现立法者的目的,实现法的价值的必由之路。”[13]《政府采购法》第九条之规定体现了立法者对政府采购政策可扶持少数民族地区发展的价值与目标,然而这一政策功能迟迟难以落实,立法者的目的难以实现。由前述分析可知,政策制定主体职责不清晰，导致政策制定的启动程序不明确,后续配套性文件难以出台;扶持对象标准基础缺失，导致政策设计方向不明和易发生腐败现象;缺乏政策基础，以致法律责任难以发挥保障作用,以上实施基础的缺失导致了政策功能难以落实。针对缺失,明确政策制定的启动程序、明晰扶持对象的标准、完善政府采购政策规范体系和建立激励措施就成为了落实这一政策功能的必然路径。

(一)明确政策制定的启动程序

政策制定主体职责不清晰导致政策制定的启动程序不明确,后续配套性文件难以出台。根据相关部门对少数民族地区经济社会发展等相关信息掌握程度来确定政策制定启动程序，可推动该政策功能尽快落实。

政策在制定的过程中需要有相应的程序步骤,包括问题的诊断、方案的设计等。[14]在政策问题的诊断方面,相关政策制定主体必须要经过较为全面而深入的调查研究才可能制定出科学、合理的政策规范。具体到扶持少数民族地区政府采购政策功能的落实,需要制定相关配套规范性文件予以具体规制,而扶持少数民族地区发展有其特殊性,针对民族事务方面的工作,国家民委作为我国推行民族政策和开展民族工作的重要核心部门，对少数民族地区的相关信息掌握更全面,在部门工作实践中对少数民族地区经济文化发展等方面的调研更深入。根据《实施条例》的规定,政府采购政策由国务院财政部门会同其他相关部门制定,但是具体由哪个部门来启动这一制定程序，却未曾有相关规范。由于国家民委对少数民族地区的经济和社会发展状况掌握信息更全面,可明确授予国家民委可以启动政策制定程序的权力。国家民委因其信息掌握的全面性和深入性可以在具体起草过程中发挥更大的作用,以推动这一政策功能尽快落实。

(二)明晰扶持对象的标准

1.建立认定少数民族地区企业的标准。企业可为少数民族地区带来就业、税收,促进该地区的经济社会发展,解决一定的民生问题,政府采购政策功能可以通过扶持少数民族地区的企业来促进少数民族地区的经济发展。而若想发挥政府采购政策功能的优势，首先就是要解决扶持企业的认定问题,我国中央层面还未对此作出具体规定,但是部分地方的认定经验可以作为参考。例如,《江苏省少数民族权益保障条例》规定了少数民族企业的认定标准,浙江省和广东省也出台了类似规定。通过部分省份的规定，大致可以得出几个标准：即少数民族自治地方和聚居地区域内兴办的企业;拥有一定比例少数民族职工的企业;少数民族投资一定额度的企业;主要服务于少数民族特定产业的企业等。地方政府为保障少数民族权益所出台的这些企业认定标准,可以作为扶持对象认定的基础性标准。少数民族企业的认定标准可由国家民委会同财政部、工信部等部门共同商定,在制定少数民族企业标准时可以地方政府的认定经验为基础,参照《中小企业促进法》和《中小企业划型标准》的内容来制定。认定企业标准制定后,可同时建立动态名单制度,一段时期评估一次,不符合认定标准的及时退出,符合标准的及时纳入名单。

2.制定特定产业扶持标准。少数民族地区的农业产品产业、具有当地民族特色的产业等一些对少数民族地区持续发展、特色发展有利的产业也值得政府采购政策的重视。在目前脱贫攻坚的大背景下,相关部门提出了采购贫困地区农副产品、搭建销售平台等扶持贫困地区的措施。少数民族地区的扶持政策其实完全可以与贫困地区扶持政策紧密结合起来,制定少数民族地区农业产品扶持标准,将一些具有当地特色、发展潜力的农业产业纳入其中。这一标准可由国务院财政部门与农业部门等相关部门共同制定。

少数民族地区存在一些具有民族特色的产业,例如民族地区的非物质文化遗产产业,一些传统技艺如土家族织锦技艺、苗族蜡染技艺、湘绣等;传统医药如藏医药、苗医药等。政府采购政策理应扶持少数民族具有特色民族文化的产业发展,扶持这些对象,既符合我国民族政策的要求，也有助于少数民族地区可持续并有特色地发展。此类产业标准要以国家认证为基础,例如，非物质文化遗产产业要以纳入国家级、省级、市级等级别的认证名录为标准,并且根据不同级别的认证在采购政策的制定中给予相应待遇。该政策规范可由国务院财政部门会同文化和旅游部门等相关部门商定。

(三)完善政府采购政策规范体系和建立激励措施

1.完善政策规范体系。政府采购政策的执行需要责任来保障和制约,而责任条款的适用需要以政府采购政策规范体系为基础。《政府采购法》及其实施条例为政府采购政策功能的实施规定了较为宏观的条款。例如，《政府采购法》规定采购人可以根据采购项目具有的特殊性来相应规定供应商需要符合的特定条件,不可以不合理的条件对供应商实行区别对待等。此处规定的特殊条件就比较宏观，很难具体操作,具体到扶持少数民族地区,供应商的条件有何要求,什么情况下为差别待遇等,只有明确这些具体要求才可以判定是否执行了政府采购政策,是否需要追究法律责任。这些具体问题都需要通过细则制定或法律解释予以明确,只有以完善的政策规范体系作为基础,法律责任条款的适用才可以更加准确,法律责任的制裁功能才可以有效助推政府采购政策的执行。

2.建立激励措施。在有责任保障的情况下,如何更有效地调动采购人执行政府采购政策的积极性,那就要辅以激励措施。在现代政府采购法制下,就应当从采购绩效入手，[15]“从程序导向型向绩效导向型转变”,[16]这一政府采购法的修订方向也指引着我们将绩效考核纳入扶持少数民族地区政府采购政策规范体系,把执行政策的绩效考核结果与下一年度政府采购预算安排相挂钩。[17]如若该部门执行扶持少数民族地区政策的效果较好,完成程度高,那么在未来的预算拨付可以考虑保持不变，甚至会适当增加,如若经过考核评价后认定执行效果不好，则会导致下一年度预算拨付的相应减少。通过对采购结果的绩效考核与评价,来对预算进行逆向反馈，[18]推动采购人在采购时重视政策的执行效果,从而有效实现这一政策功能。